央行分拆證券投資論文

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2003年1月初，有關方面召開了關于成立中國銀監會的會議，經過討論形成了中國銀監會大致框架，提交日后召開的中央金融工作會議討論。之后不久，據《國際金融報》（2003年1月12日）、《中國證券報》（2003年1月16日）報道，“銀監會已懸念初揭”、“銀監會有可能在春節前掛牌”。對此，某些專家認為，“銀行監管職能從中央銀行分離已成為一種世界性潮流”，這樣可以使中央銀行更超脫地專心致一地從事貨幣政策的制定、執行工作，避免宏觀調節目標和微觀監管需要之間的沖突，為國民經濟的穩定健康發展提供政策保障。與之持相反意見的專家則認為，銀行監管乏力不在機構設置，真正的禍胎是用人機制、立法執法環境、監管理念不清以及運作機制等問題，上述弊端不除，則“慶父不死，魯難未已”。銀行監管分離不是靈丹妙藥，相反，處理不慎，機構改革的成本恐怕過于高昂，得不償失，對發展中國家來說，將監管職能置于央行內部，可以充分利用內部的人才、信息、資金優勢。現階段中國的金融問題不是金融監管之責，不良資產之所以如此龐大，根本原因在于一開始四大銀行就沒有走上市場化、商業化的道路，而屢屢發生的銀行高管丑聞則與“產權虛置”難逃干系——在這種情況下銀行必然存在巨大的風險和普遍的“內部人控制”，這些顯然不是單一個“拆”字就可化解；如此等等，支持與反對銀行監管職能從中央銀行分離的討論似乎都有一定道理。

一、問題的由來：國際上中央銀行監管模式的變遷

銀行監管歷來是現代中央銀行最為重要的職能之一。除了瑞典和英格蘭等少數國家建立中央銀行的初衷是為政府赤字融資外，絕大部分國家都是在經歷了一系列經濟危機和金融動蕩之后，為了對銀行體系進行監管并承擔最后借款人的角色，從而保證金融體系和經濟運行的穩定而建立中央銀行的。然而，20世紀80年代后期以來，在部分發達國家卻出現了銀行監管職能與中央銀行分離的新現象。

1997年，英國工黨政府上臺后不久，將英格蘭銀行的銀行監管職能分離出來，與原有的9個金融監管機構合并成立了獨立于中央銀行的綜合性金融監管機構——金融服務管理局（FSA），負責對各領域金融活動的監管。盡管在此之前，北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監管職能，但作為主要國際金融中心進行的首次嘗試，英國的此項改革在國際上產生了極大影響。韓國、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先后進行了類似改革。目前，德國、愛爾蘭、芬蘭、奧地利、以色列和南非等國，以及泰國和墨西哥等一些新興市場國家也正就這一問題進行討論。將銀行監管職能從中央銀行分離并成立專門的綜合性金融監管機構，似乎正在成為一種“世界性潮流”。

是否有必要拆分中國人民銀行（下稱“央行”）的討論，起源于2000年間一位央行大區分行行長以個人名義給國務院朱總理提交的一份報告。該報告談到了對于銀行監管現狀的憂慮，提出了將央行貨幣政策職能與銀行監管職能分離的建議。報告被總理批轉至央行，要求作進一步研究。此時，上距央行1998年11月機構改革僅僅兩年。1998年中國人民銀行的機構改革取消了央行省級分行，取而代之的是九大區分行（上海、天津、南京、沈陽、廣州、濟南、武漢、西安、成都）和21個地方監管辦。央行總行架構也發生了重大調整，按境內外、表內外、本外幣、現場非現場監控融為一體的思路重新進行機構設置，按監管對象進行監管。其改革方向是毋庸置疑的，但應對中國金融業復雜局面的監管架構建立絕非一蹴而就之事，涉及銀行監管的一些根本性問題仍未解決。實際操作中也顯示出局限性：新方案雖然采用了許多國外經驗，很具革新力度，但缺乏對機構定位和監管權限的清晰規定，央行1996年加入國際清算銀行和巴塞爾委員會以后積累的一些經驗和制度也未能很好銜接（凌華薇，2002）。

二、美國聯邦儲備體系（FED）及其監管模式

如上文所述，為了消除東亞金融危機的不良影響，擺脫地方政府干擾、加強金融監管、防范和化解金融風險，1998年，我國對中國人民銀行體制進行了重大改革，撤銷了原31個省級分行并按經濟區域設置9個跨省區分行，即實現了大區中央銀行的體制安排，與美國聯邦儲備體系（FED）和歐洲中央銀行體系（ESCB）有著極大的相似之處。作為人民銀行自履行中央銀行職能以來最大的一次體制改革，人們對其寄予厚望的結果卻是：經過幾年來的實踐，改革并未達到預期效果，人民銀行的管理體制一直未能徹底理順。同樣都是大區中央銀行的體制安排模式，在中國難以盡如人意，在美國卻運行良好。

1913年的《聯邦儲備法案》確立了美國構建聯邦儲備體系的一般原則，包括成立8到12家聯邦儲備銀行（FRBs）和各聯儲銀行的最低資本金不得少于400萬美元等內容。隨后，國會成立了組織委員會，通過對7417家國民銀行和16000余家州銀行進行問卷調查，由負責人威利斯寫成《威利斯報告》（WillisReport），結合業務、交通、地區資本等因素，提出了4套可供選擇的方案，聯邦儲備體系最終于1914年年中正式運轉。雖然在設計和實施過程中受到了一定程度的政治干擾，但其仍然基本體現了按經濟區域設計的原則。

事實上，直到“一戰”結束后，隨著金本位的逐步瓦解，FED才具備了貨幣政策的職能。因此，美聯儲十分重視銀行監管職能的作用。“中央銀行如果要時刻準備處理金融危機，就必須了解具體的金融機構是如何管理和演變的。僅僅了解金融市場和機構的運作是不夠的，甚至還需要了解決策人、內部控制和管理信息系統，美聯儲的貨幣政策由于其監管職責而得以順利的實施，而它穩定價格的職能也使其銀行監管取得了更好的效果”。FED的一位副主席這樣說。

1999年11月，美國頒行《金融服務現代化法》，結束了其長達半個世紀之久的金融分業經營的歷史。但該法案并未對美國的金融監管制度進行重大調整，只是規定由美聯儲牽頭負責對金融控股公司進行綜合監管，事實上明確了傘式功能型金融監管體制。所謂“傘式監管”，即指在對金融控股公司進行監管時，制定監管的牽頭人作為總監管者或協調人，它利用總體信息優勢從整體上有效地對金融機構進行檢測和確認風險；所謂“功能型監管”，就是將各專業監管機構的職責由原來以機構為界線轉變為以金融活動為界線。建立傘式監管的原理在于大多數結構復雜的大型金融集團都采用傘式或整體的風險管理方法（Ferguson2000）。它并不是要使用監管銀行的方法來監管金融控股公司，而是要在保護存款性金融機構與控制非存款性金融機構風險之間取得平衡，并防止針對存款性金融機構設計的安全網發生溢出效應并引發道德風險。在實際操作中，美聯儲作為牽頭人，將監管活動分為三部分：信息的搜集與評估，日常的監管，以及采取促進穩健經營并改進信息披露等具體措施。在信息搜集階段，聯儲必須與各專業監管機構及金融控股公司的高級經理的董事會成員緊密合作。聯儲通過全面的信息搜集與評估，全面掌握每個機構的整體風險管理和內部控制等情況。至于日常的監管則由各專業機構負責，但只要認為有必要，聯儲就可以參與其對每個機構的現場檢查。為了降低監管成本，聯儲建立了監管機構之間的數據共享制度和嚴格的保密制度。聯儲首先要從各專業監管機構獲取信息，只有當所需要的信息不能有專業監管機構立即直接提供時，才可直接向監管對象搜集信息。在對金融控股公司的整體風險進行評估及在采取具體監管措施時，聯儲都要及時與各專業監管機構進行協商并共同采取行動。對于法律沒有明確規定監管者的新的金融機構和業務產品更新換代，將由聯儲直接負責監管。

三、關于分拆的體制變動成本

隨著英國這個老牌市場國家成立“金融服務管理局”將銀行監管職能從中央銀行分離之后，歐洲一些國家包括日韓等國或紛紛學習或積極研究分離方案準備仿效英國。但是，一個不容忽視的現象是，包括美國在內，現今世界上存在中央銀行體制的國家仍有3／4以上仍保留中央銀行在制定貨幣政策的同時又負擔銀行監管職責的金融制度框架。實際上，中央銀行要不要保留銀行監管職能以及銀行監管職能從央行分離能否被定義為“潮流”無論在實踐上還是理論上都是個尚無定論的問題。

在理論上，主張分離派的主要依據是“道德風險論”。按照這些人的觀點，中央銀行由于處于最后貸款人地位，因此就可能會對金融體系出現的支付危機隨時施以援手并以之掩蓋自己的監管不力行為。而且，在許多情況下，央行的貨幣政策目標（穩定幣值）同銀行監管目標會出現沖突，即防范金融系統風險的貨幣支持行動常常會為通貨膨脹留下隱患。反對銀行監管職能從央行分離的一派則認為，銀行監管職能從銀行一旦分離，中央銀行調節經濟的最主要手段——再貸款職能的發揮就會受到嚴重影響，因為中央銀行只有在對商業銀行負有監管責任的時候才能最及時地了解經濟、金融體系運行中出現的問題。只有以充分的微觀金融運行信息為基礎，中央銀行才能更好地發揮貨幣政策保障經濟金融平穩運行的作用。這一派意見還認為，銀行監管職能一旦從央行分拆出來，部門間的工作協調成本會急劇增大，原有的監管及政策效率可能會遭受相當大的損失。

中央銀行要否保留銀行監管職能并不牽涉多少高深復雜的理論，關鍵問題是各國如何從自己的法律法規條件、歷史文化傳統、金融微觀基礎現狀、監管基礎設施及監管人力資本現實出發選擇適合于自身的權利分配格局和體制模式。迄今為止，在這個問題上并沒有也不可能有什么可以適用于所有國家的標準答案。

目前，如果實行中國人民銀行分拆、設立銀監會，有兩項成本不容忽視：

1、分立成本。從微觀角度考察，負有金融管理責任的各級機構人員，在每次出現機構分設、合并等體制變動時，許多人干的事可能依然故我。但機構一旦分立，人們就會將注意力集中在能否在體制變動中升級、提職、擴權上面。一個新的“山頭”聳立之后，我們看到的普遍現象就是這些占據了新“山頭”的干部都是在忙著買新車、蓋辦公樓、分新住房等等。機構分立，不僅會因人心惶惶產生監管效率損失、而且還會在浪費原有監管設施、信息、人才等基礎上產生大量的辦公性支出。可以粗略地算一筆賬：假如立即成立銀監會，它的派出機構如果到省會城市，則肯定存在監管能力不夠的問題，但即使僅設到目前的326個中心支行所在地，這些中心支行人員分拆、辦公設施新建等各項支出至少也在200億元以上，必將造成極大的浪費。

2、協調成本。從宏觀層面看，銀行體系中不良資產的比例很高，這已蘊涵了相當的系統性金融風險。在貨幣政策與銀行監管職能合一的情況下，中央銀行所獨有的最后貸款人功能為應對銀行體系可能出現的支付風險提供了堅強的保障。而銀行監管職能一旦從中央銀行分離，對那些隨時可能出現的支付風險特別是那些主要由監管部門承擔責任的此類風險的化解措施就會首先演化為所謂“部際協調”行為，而在我國的各個部門之間，由于本位利益等種種因素起作用，普遍存在一種“不買賬”的現象，這樣，就會產生極高的協調成本和較低的宏觀管理效率。同等行政級別部門間爭權力、“不買賬”之類的現象肯定會在信息共享、行動配合、問題銀行的救助等多方面導致行政摩擦，這會給宏觀經濟的穩健運行帶來極為不利的影響。這些由于新舊機構摩擦產生的效率損失和分立機構發生的額外貨幣支出相加，就是我們可能花費的體制變動成本。

擺在我們面前的路似乎有三條：一是繼續推行大分拆方案；二是在現有的央行框架內采取“外匯管理局模式”即分設一個副部級單位獨立行使監管職能；三是采取另一種辦法，即將現有的中央銀行體制關系理順，對不大成功的九大區行模式進行改良或調整，以最大限度地發揮現有的監管能力盡量體現節約高效的原則。顯然，后兩種方案特別是第三方案，其體制變動成本最小。按照金融改革正常的邏輯順序，結合我國目前金融業的發展水平和階段特性，重點應是首先有步驟地實現商業銀行、證券機構和保險機構向混業經營轉變，從改進監管對象入手，做好進行更高層次監管體制改革的基礎工作。