論進出口銀行管理制度完善

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一、我國進出口銀行管理制度存在的問題

由于我國進出口銀行的管理體制尚未理順，亦沒有就包括中國進出口銀行在內的政策性銀行進行立法，甚至未就其經營頒布指導性的行政法規，致使其經營活動產生了以下一些問題：

1．就我國進出口銀行的組織體制而言，其最高決策機構董事會由計委、經貿委、財政部、外經貿部、央行、中行、機械工業部、國防科工委主要負責人與該行行長、部分副行長組成，由于上述部門的官員并不參與進出口銀行的工作，也因種種因素，無法全身心重視其經營管理，致使中國進出口銀行董事會未能在其經營活動中發揮積極的作用，在具體運行中乏于管理；另一方面，我國的進出口銀行董事會成員中沒有從事進出口行業的相關人士，亦未能形成與其服務對象——主要是國內出口企業之間的穩定聯系機制，其經營活動不能及時反映出口企業的需要和呼聲，造成與其服務對象聯系的脫節。

2．從中國進出口銀行的監督管理制度看，盡管相關文件明確中國進出口銀行直屬國務院領導，但實際上并未形成國務院對中國進出口銀行的業務活動進行監督和管理的具體制度，而財政部、商務部、中國人民銀行等機構也僅僅是從使本部門的政策得到貫徹實施的角度對中國進出口銀行進行指導和監督的。因此相關文件規定的中國進出口銀行接受上述部門“指導和監督”的制度實際上僅僅是中國進出口銀行與這些部門進行政策協調的機制。我國目前并未形成對中國進出口銀行實現其宗旨的情況進行審查和對其資金使用的效率進行監督的機制。

3．中國進出口銀行沒有形成制度性的資金補充機制。《中國進出口銀行章程》規定，中國進出口銀行的資金來源除部分由財政部撥付外，主要由央行再貸款和資本市場籌資組成。這種資金來源模式的缺陷是顯而易見的。

首先，把中央銀行再貸款作為籌集中國進出口銀行運營資金的方式不妥，原因是：作為一家政策性銀行，中國進出口銀行經營活動的本質在于由國家承擔商業資本不愿承擔的風險，或由國家提供補貼來校正外國政府補貼其本國企業而造成的市場扭曲以及對我國相關經營者的不利局面，因此國家通過政策性銀行干預經濟的行為從本質上講是一種財政行為。而中央銀行是貨幣政策的制定者和執行者，應當相對地獨立于政府的財政、外貿等經濟政策；其次，中央銀行貸款只能是貨幣政策的工具之一，而政策性銀行則是獨立執行國家的產業政策、外貿政策及其他社會、經濟政策的機構，不應直接被用作中央銀行貨幣政策的傳導工具。

其次，中國進出口銀行的運營資金亦不應直接從私人資本市場獲得。作為非贏利機構，中國進出口銀行的還貸能力必然受到懷疑，因此如果沒有政府或其他部門、機構的擔保，進出口銀行在私人資本市場融資必然會遇到困難。筆者注意到，中國進出口銀行實際上在國際上獲得了較高的信用評級，但這要么表明它未能很好地實現其政策目標，要么表明外國的投資者相信中國政府會對中國進出口銀行的融資行為承擔責任，從而與其作為獨立法人的形象相悖。

由于以上一些問題的存在，導致中國進出口銀行沒有明確的定位，在經營活動中形成與商業銀行競爭的態勢，有偏離其政策目標的傾向。因此如何對包括中國進出口銀行在內的我國的政策性銀行進行經營管理，已經成為一個必須正視的問題。

二、美國進出口銀行的管理制度及其對我國的借鑒意義

美國進出口銀行成立于1934年，至今已有七十余年的歷史。在這一漫長的歷史過程中，美國國會通過立法不斷地完善其管理制度，從而使其成為美國政府鼓勵和促進美國產品出口，增加國內就業機會的重要機構。美國進出口銀行的管理制度對完善我國對政策性金融機構，特別是中國進出口銀行的管理制度具有重要的借鑒意義。

1．美國進出口銀行的組織結構及其與相關行業的聯系機制。

美國進出口銀行設有行長、董事會和顧問委員會三個主要機構。行長是其最高行政首長。董事會[注:12USC635a(c)(1)。]負責通過和修改進出口銀行的內部規章(by-laws)，包括根據《1945年進出口銀行法》確定的原則制定進出口銀行的政策方針，以指導進出口銀行的管理和運行。顧問委員會溝通進出口銀行和社會各界的聯系，反映社會各界的呼聲和要求。

根據美國《1945年進出口銀行法》的規定，美國進出口銀行董事會由五名成員組成，其中行長和副行長是其當然成員，所有成員均須由總統經參議院同意后任命。五名董事會成員均應為全日制工作人員，不得由政府官員兼任。美國進出口銀行的顧問委員會由十五名成員組成，其組成人員由行長推薦，董事會任命。顧問委員會應由來自生產、商業、金融、農業、勞動、服務及州政府的代表組成，而且來自小企業的代表不得少于三人。顧問委員會就美國進出口銀行的經營計劃及各項業務活動向其提出建議，就其執行競爭性原則、促進美國產品出口的情況做出評價，并提出改進意見。顧問委員會對進出口銀行工作的評價和意見要隨進出口銀行向國會提交的年度報告一并提交國會[注:12USC635a(d)。]，從而將董事會對顧問委員會意見的吸納程度納入了美國國會的監管范疇。因此，顧問委員會是反映工商、勞動等社會各界意見的渠道。

美國進出口銀行的董事會是一個全職的機構，這為其在進出口銀行的業務活動中發揮積極作用奠定了基礎，值得我國學習和借鑒。而顧問委員會作為一個溝通進出口銀行與其服務對象之間的關系的機構對完善我國的進出口銀行制度也是必要和有益的。

2．美國進出口銀行的監管機制。

鑒于美國進出口銀行的法定地位，對美國進出口銀行的監管主要是由美國國會通過報告制度和存續審查制度等來完成的。

（1）報告制度。

報告制度是美國國會了解美國進出口銀行的運行及實現其政策目標的情況，并有針對性地做出新的立法規定的一項制度?，F行立法確立了以下三種報告制度：

第一，年度報告(AnnualReport)《1945年進出口銀行法》第八節規定：美國進出口銀行應該就其運行情況每年向國會提交一個全面詳細的報告。該報告應就進出口銀行一年來的經營活動、內部管理、機構和人員、財務狀況等做出說明。[注:12USC635g]

第二，競爭性報告(CompetitivenessReport)為了對付外國政府通過為其本國產品出口提供補貼性融資造成的對美國產品出口的不利影響，美國國會通過其1971年和1975年兩個進出口銀行法修正案確立了“競爭性原則”，并要求美國進出口銀行就其為實現“中和”外國政府的補貼性融資這一政策目標所采取的行動，每年向國會提交一個報告。這一報告要求美國進出口銀行對外國政府或與政府有關的機構的補貼性融資計劃和設施進行評估并反映美國出口商和商業性金融機構對外國政府的補貼性融資的意見。[注:12USC635(b)(1)(A)；1992、1993年CompetitivenessReport.]

第三，臨時報告美國國會還經常就一些有關美國產品出口的特定事項通過立法制定相應的計劃，由進出口銀行來執行，并要求進出口銀行就執行情況向國會提交報告。另外，國會亦可責成進出口銀行就有關其宗旨或業務活動的某一事項做出調查，并提交報告。

報告制度使得國會能及時了解美國進出口銀行的經營狀況、經營環境等情況。它既是美國國會行使其立法監督權的一種手段，又是國會監督和管理美國進出口銀行經營的前提。

（2）存續審查制度。

按照《1947年政府公司控制法》的規定，美國進出口銀行的存續期間以五年為限。由于抵消外國政府的融資補貼，補充市場機制之不足，促進美國產品出口，已是美國的長期經濟政策，因此，每當進出口銀行到期時，美國國會總是以立法延長其存續期限。國會在決定是否延長美國進出口銀行的存續期限時，要對照法律確定的宗旨與原則，評論進出口銀行工作的得失，對其存在的合理性進行辯論。通過這種不斷地審定進出口銀行存在的合理性的制度使國會可以經常性地對進出口銀行的得失進行檢討，不斷修改、完善立法，同時也促進進出口銀行克盡職守，最大限度地實現其政策目標。

（3）事先通告制度。

根據《1945年進出口銀行法》，美國進出口銀行在通過貸款、擔保、保險支持以下交易時，須事先向國會通報：①貸款或擔保數額等于或超過1億美元者；②支持出口的產品、技術、服務等與原子能及相關設備的生產、研究、建造等有關者；另外，該法還就通報的期限做了嚴格的規定[注:12USC635(b)(3).]。事先通告制度使美國國會有機會對美國進出口銀行的某些重要業務事先進行審查，以便監督進出口銀行的活動。無疑，這是加強對相對獨立的美國進出口銀行的控制的一個手段。

正是由于美國進出口銀行的這些報告制度、存續審查制度和事先通報制度確保了作為政策制定者的國會對美國進出口銀行活動情況的了解以及美國進出口銀行宗旨的實現，同時也為國會不斷地根據國際經濟貿易的現實情況調整政策提供了契機。美國的這些制度對完善我國的進出口銀行制度無疑是具有啟發意義的。

3．美國進出口銀行的資金補償機制。

美國進出口銀行的經營資本是由股本、業務收入、財政借款以及國會的財政撥款等構成的。美國進出口銀行的股本總額為10億美元，全部由美國財政部認購，并由進出口銀行向總統簽發股權證書[注:12USC635b.]。業務收入作為美國進出口銀行的一個資金來源僅具有理論意義，因為自從美國進出口銀行確立競爭性原則以來，其業務活動多具有補貼性質，從而使其經營活動總是處于虧損狀態。實際上美國進出口銀行經營的主要資金來源還是財政借款以及財政撥款。

（1）財政借款。

《1945年進出口銀行法》第五節授權美國進出口銀行向美國財政部發行證券、債券或其他形式的債務。該法同時授權并指令財政部購買以上債務，并為此目的使用任何證券收益或發行新的債券[注:同上]。財政借款已經成為美國進出口銀行經營的主要資金來源之一。

（2）財政撥款。

從20世紀70年代后半期競爭性原則[注:競爭性原則是美國進出口銀行經營的一個基本原則。它要求美國進出口銀行提供融資的利率、期限和其它條件，與其它國家的出口商獲得的由其官方信貸機構支持的出口信貸相比，必須是富有競爭力的，從而使美國產品在國際市場上具有競爭力。參見《1945年進出口銀行法》第二節(b)(1)(A)規定及該法第二節(b)(1)(B)和該法1978年修正案的規定；12USC635a-1。]的確立開始，為抵消外國政府的出口融資補貼，美國進出口銀行的貸款相對利率不斷降低由于市場利率的提高，美國進出口銀行的絕對利率亦呈提高之勢。，經營狀況日漸惡化。從1981年開始，美國國會每年通過一個“戰場法案(warChestBill)，直接向美國進出口銀行提供撥款，以作利息補貼之用[注:DavidPBaron：TheExport-ImportBank：AnEconomicAnalysis，AcademicPress，Inc，1984，p．25。]以便美國進出口銀行在必要時以直接補助(directgrant)或利息減讓(interestconcession)的方式向美國的出口商提供補貼[注:Export-ImportBankoftheU．S：AnnualReport1993．p．45。]1990年，美國國會又通過了《聯邦信貸改革法》，規定國會將向進出口銀行提供撥款，以彌補其經營活動中的各項開支和損失(包括行政費用開支)[注:AnnualReport1992及AnnualReport1993中“NotestoAnalysisStatements”一節。]。

顯然，美國進出口銀行的日常運營資金是由美國財政部以借款的方式提供的，這與我國的中央銀行再貸款和資本市場籌資制度形成對照，充分彰顯了美國進出口銀行活動的財政性質以及美國中央銀行體系的獨立性。另外，“戰場法案”以及其后的《聯邦信貸改革法》也反映了美國進出口銀行經營活動中執行“競爭性原則”，對本國出口企業進行一定的補貼的必要性，而這與補充市場機制不足的宗旨無疑也是一致的。

三、改革和完善我國進出口銀行管理制度的設想與建議

1．中國進出口銀行的組織機構應反映其服務對象的意愿。

（1）中國進出口銀行董事會成員不能由政府官員兼任，而應當由來自貿易行業的工商界人士組成。這樣就可以保證中國進出口銀行實現其促進中國產品特別是高附加值產品出口的政策目標。當然，董事會成員仍可由國務院任命。

（2）設立中國進出口銀行顧問委員會，由來自工商、銀行、外貿及學術界的代表組成。在人員的組成上，注意體現國家的產業政策和外貿政策。顧問委員會應成為中國進出口銀行溝通以上各界的渠道，以便進出口銀行更好地履行其職責。

2．加強對中國進出口銀行活動的監管與協調。

（1）建立中國進出口銀行與國務院之間的年度報告制度和重大業務活動事先通報制度，以便國家及時了解進出口銀行的經營狀況、調整有關政策或通過其他方式影響進出口銀行的活動。同時國務院或國家有關部門也可以及時地對中國進出口銀行的經營活動進行必要的評估與指導，以保證其政策目標的實現。

（2）責成中國進出口銀行對我國出口產品的主要競爭對手所在國的融資政策和融資補貼情況進行研究，并跟蹤其發展情況，定期向國務院提出報告。報告還需相應地提出我國的應對策略及政策建議，以避免我國產品因出口融資問題而在與外國產品的競爭中處于劣勢地位。

3．改變中國進出口銀行的資金籌集方式。

雖然政策性銀行是為實現國家的社會經濟的政策目標而設立的，國家有必要在資金上給予支持，這種支持可以是國家直接撥款，也可以是向國家財政借款，但是政策性銀行，包括中國進出口銀行不能從中央銀行借款，應當割斷政策性貸款與中央銀行基礎貨幣供應之間的關系，以免因此引起通貨膨脹，從而殃及整個國民經濟。美國進出口銀行與美國聯邦儲備系統并無直接的關系，更不從聯邦儲備系統借款，這種做法是不無道理的。筆者認為，如果進出口銀行需要從私人資本市場獲得運營資金的補充，則宜作為國債之一部分由財政部統一籌集，然后再由財政部以不高于成本的利率轉貸給進出口銀行，這樣將會從總體上降低籌資成本，并確保其作為獨立法人對外承擔法律責任的形象。美國進出口銀行把從財政部借款作為其籌資運營資金的方式無疑對我們是一個有益的啟示。

如筆者在前文中所分析的那樣，中國進出口銀行要真正實現其政策目標，就必然會造成經營的虧損。因此需要確立中國進出口銀行經營活動的競爭性原則，把其運營成本及經營虧損的彌補資金列入國家預算，建立制度性的虧損彌補制度與資金撥付制度，并根據其經營的實際情況以及國家所確立的經營方針實施資金的撥付。

最后必須強調的是，美國進出口銀行的組織、協調、監管和資金撥付等都是以法律為依據的。無疑，一個完善的中國進出口銀行管理制度也應當建立在完善的立法的基礎之上。因此應當將改革和完善我國進出口銀行制度以及其他政策性銀行制度的精神上升為國家的立法，通過立法的方式將這些制度固定下來。