土地銀行經驗對土地儲備管理的啟示

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摘要：為了應對城市蔓延和內城衰敗，處置內城區空置、廢棄房屋，美國通過立法的形式成立了土地銀行。基于此，本文通過剖析土地銀行起源、發展歷程、運作方式等，總結分析了美國土地銀行在應對城市收縮問題時起到的作用，以期為我國的土地儲備管理提供借鑒。

關鍵詞：土地銀行；土地儲備；空置物業；收縮城市

美國“土地儲備”的概念最早出現于20世紀60年代，當時美國大都會地區出現了兩大問題：第一個問題是城市無管制地擴張，無約束的、無限制的新城開發在環主城區不斷地蔓延；第二個問題是內城的衰敗與廢棄。中產階級的外遷導致內城區的空心化，產生大量空置房屋和廢棄房屋，當時的土地儲備以土地銀行的形式出現。在這種背景下，美國政府提出了“土地儲備”的概念，并且用其作為城市規劃的一項創新工具。一方面，土地銀行以一種“土地儲備”形式，通過成立一個公立機構，對城市周邊的農用地進行提前儲備和控制，以引導城市有序發展與控制土地價格波動；另一方面，土地銀行以政府機構的形式，將內城區空置、廢棄的房屋進行收購、管理與再開發，以遏制老城不斷衰敗。美國土地銀行在過去50年的發展中，其主要職責是控制物業棄置的蔓延，而較少地發展符合社會需要的、主動性的儲備職能。本文主要討論的是美國土地儲備制度及土地銀行給我國老城復興與社區安定方面帶來的經驗與啟示。

1美國土地銀行的起源

郊區化與逆城市化導致老城區不斷衰敗，許多城市的空置、廢棄等物業不斷增多。2008年以來，美國全國性的次貸危機導致的住房危機與經濟危機，帶來了社會經濟大蕭條和抵押貸款市場的突然崩潰，進一步加劇了房屋的空置與廢棄。相關研究表明，空置房屋與廢棄房屋一方面會為犯罪和貧窮提供土壤，增加犯罪率與火災隱患。例如，得克薩斯州的奧斯汀市的一項調查研究發現，有不安全（空置）建筑的街區，其販毒案件報警次數是無空置建筑街區的3.2倍，盜竊案例報警次數是無空置建筑街區的1.8倍，暴力案件報警次數是無空置建筑街區的2倍。另一方面，每處空置和廢棄的不動產都給毗鄰不動產、街道以及社區的活力帶來很大的管理成本，進而形成了更多人廢棄房屋（逃離社區）的惡性循環。密歇根州的佛林特市的一項調查研究發現，空置建筑和廢棄建筑周圍約150m以內的房屋價值平均損失2.26%[1]。為應對空置和廢棄等物業產生的各種城市問題以及復蘇社區活力，美國各州通過立法逐步建立了土地銀行。

2美國土地銀行的演變

美國土地銀行的發展大致可以劃分為以下三個階段。

2.1第一代土地銀行（1960—2000年）

第一代土地銀行以克利夫蘭、亞特蘭大等城市成立的土地銀行為代表。在這一時期，雖然人們已經意識到單純依靠市場難以解決物業空置、廢棄以及止贖等問題，但是在當時新自由主義思潮的影響下，政府對于市場干預還是保持著一種非常謹慎的態度。因此，這一時期的土地銀行設立的重要動機是促進市場再次消化那些曾經流拍的問題物業，而不是進行更強的市場干預。在這樣的情況下，這一時期的土地銀行主要收儲的物業都是經過市場選擇后剩余的、問題最大的、維護成本最高的物業。同時，由于該時期土地銀行沒有設立專項資金，且沒有有效完善與土地銀行密切相關的財產稅、稅務止贖等法律制度，土地銀行的法定權限非常有限，不能快速和高效地取得空置、廢棄和拖欠稅款的房屋的管理權與處置權。

2.2第二代土地銀行（2000—2010年）

這一時期的土地銀行以密歇根州（杰納西郡）與俄亥俄州的土地銀行為代表。政府通過重大立法與制度改革，授權土地銀行有效地處理空置、廢棄和稅贖執行的不動產。例如，1999年，密歇根州通過修訂立法，將物業可以拖欠稅收的時間從過去的4年左右縮短到2年左右，提高了政府處理欠稅物業的效率。2004年，美國政府又通過立法，大幅簡化了地方政府設立土地銀行的行政審批流程并擴大了土地銀行的權限[2]。這一時期的土地銀行擁有多個運營資金來源，它們不再依賴于地方政府的一般性財政撥款。杰納西郡土地銀行的成功建立，帶動了美國各地區土地銀行的迅速發展。

2.3第三代土地銀行（2010年至今）

這一時期的土地銀行以賓夕法尼亞州土地銀行與紐約州土地銀行為代表。2006年，美國房地產市場泡沫達到頂峰后迅速破裂，以及隨之而來的次貸危機，重創了全美國房地產市場。物業空置、廢棄與止贖，不僅影響了美國銹帶地區的收縮城市，就連一直以來作為美國新興增長點的陽光帶地區，同樣有不少城市受到了影響。土地銀行作為應對問題物業的有效工具，得到了許多地方政府的青睞。然而，原有土地銀行立法程序復雜，涉及法律眾多，不利于快速推廣土地銀行制度。因此，這一時期的土地銀行主要關注點是如何簡化立法形式，尋求以最清晰和最直接的形式來建立土地銀行的可能性。第三代土地銀行法將第二代概念化的權力擴大并將原來分散在各個規定中的有關條文匯總到一部綜合性法案中，這樣有利于法案的宣教、通過與實施。

3美國土地銀行的運作體系

3.1土地銀行的立法保障

授權立法能夠確定土地銀行的企業架構以及收購、開發和出售不動產所需要的法律權限，一般由州法律授權。美國每個州都有自己特有的憲法架構，對州立法機構和地方政府之間的法律權限做出相應的安排。所有的土地銀行法規是允許性規定，而不是強制性規定，這取決于各個地區建立土地銀行的實際需要，并且在很大程度上受該地區空置不動產和廢棄不動產數量的影響。土地銀行可以作為本地依據州授權法建立的獨立公共法人單位，也可以作為一個非營利性的實體，有些作為地方政府內部機構，有些是通過建立國有公司來進行經營的，它們都受到各州地方法律和政治文化的影響，但是總體來說，都是通過立法，規定了土地銀行的權力和職責以及融資方式等內容。

3.2“購置—管理—處置”運作流程

美國土地銀行的運作主要通過不動產的購置、管理、處置三個階段來完成項目的運作[3]。在不動產購置方面，美國土地銀行的建立主要來自糾正市場的局限性，即市場無力回購或重建日益增多的稅務止贖土地，因此，各州土地銀行的物業主要來自通過欠稅止贖程序以獲得的各類不動產。此外，土地銀行還可以通過三個潛在途徑來獲得物業，包括地方政府擁有的其他公有不動產、私人所有者自愿捐贈或轉讓的不動產、公開市場上購買或租賃獲得的不動產。在不動產管理方面，在取得不動產之后，由于當前市場需求較低，部分物業不能立即進行再開發或者直接出售，需要持有一段時間，待市場需求恢復后再進行處置。由于大部分物業在被土地銀行接收時已經多年無人看管，其狀況極差，影響了周邊物業的價值，并且帶來了衛生、環境與安全等問題。因此，土地銀行接收物業之后，需要對其當前的環境狀況進行評估分類，修繕更新那些存在設施老化、結構破損等問題的物業，并且清理垃圾與有害物，恢復物業環境。同時，在持有期間，土地銀行需要定期對物業進行維護與看管，此外還需要對物業租用與出租進行管理。在處置不動產方面，土地銀行明確了土地用途與受讓方的優先次序。在受讓方方面，土地銀行優先考慮將不動產轉讓給非營利性機構，禁止將不動產轉讓給拖欠稅款的任何個人或機構。在將不動產轉讓給私營公司時，為保證能夠達到社區振興與再開發的目的，土地銀行要求受讓方申請時需要有明確具體的開發計劃，并且要求在規定的時間內開展建設。同時，為避免受讓方的投機行為，土地銀行還要求在一定時間內不得出售該物業，并且需要定期進行維護與更新，否則收回該物業。

3.3多樣化融資渠道

土地銀行的運營融資是其中重要的一環。第二代、第三代土地銀行突破了第一代銀行依賴財政補貼的困境，創新了多種融資方式，形成了復合性運營融資渠道，包括一般財政補貼、物業交叉補貼、稅款退還、借款和債券融資等多種形式。

4對我國土地儲備管理的啟示

在美國，土地銀行可以取得成功與其具有的多重屬性是分不開的。一方面，土地銀行通過對原有物業進行修繕及產權變更，將原有廢棄、空置的問題物業轉變成為品質良好的、產權清晰的物業，重新獲得了市場的認可；另一方面，土地銀行通過對衰敗地區的物業進行戰略儲備以及植入公共設施、開敞空間來激活社區的活力，從而起到土地管理的作用。美國土地銀行及其類似管理手段的相關經驗，對建立和完善我國的土地儲備制度具有一定的借鑒價值和啟示。

4.1重視對存量空置與廢棄物業的收儲

目前，中國快速城鎮化的動力和軌跡發生了顯著改變，部分城市出現人口減少的城市收縮現象[4]，有學者研究發現，中國近年的城市人口和經濟活動有所下降。[5、6]中華人民共和國國家發展和改革委員會的《國家發展改革委關于印發〈2019年新型城鎮化重點建設任務〉的通知》（發改規劃〔2019〕617號），首次提出了“收縮型城市”的概念。人口減少使收縮城市中的房屋與土地空置率迅速上升，我國急需出臺相關政策，以應對收縮城市產生的問題，重新激發城市活力。我國當前的土地儲備主要以增量土地儲備為主，物業空置與廢棄現象雖然在我國并不罕見，但是沒有受到重視。同時，雖然房地產稅的立法在我國仍處于探索階段，但是可以預見的是，房產稅征收必然會增加持有人的邊際成本，屆時物業的空置與廢棄現象將會大增。因此，我國在應對物業空置與廢棄的問題上，應提前開展相關工作，在土地儲備工作中，借鑒美國土地銀行的經驗，設置相應的應對空置房產處置方式，從而更好地應對城市收縮及房屋空置所帶來的問題。

4.2建立便捷高效的法律及相關配套制度

完善的法律保障體系是土地儲備制度順利實施的重要保障。美國第一代土地銀行之所以成效較低、發展較慢，很大原因在于其體制與機制不健全，盡管近年來美國各州止贖法的改革使以往冗長的止贖流程大為縮短，但現有流程依舊不夠高效。以密歇根州為例，物業從拖欠稅收到進入土地銀行最長需要4年時間，無人看管的空置物業和廢棄物業在這一漫長過程中極易遭到破壞。在推動相關立法時，我國可以在充分考慮現實國情的情況下，完善土地融資相關配套政策，開拓土地儲備的融資渠道，有效解決土地儲備的融資問題。建立和完善與土地儲備制度相配套的土地交易許可制度和登記備案制度。

4.3建立政府主導和市場運作的土地儲備機制

從美國土地儲備制度的實踐來看，政府必須發揮主導屬性，只有政府的合理介入，才能推動儲備工作順利開展[7]。建立土地銀行儲備體系，一方面有利于政府加強市場管控、抑制投機、控制地價，促進城市經濟發展；另一方面，有利于政府落實城市規劃管控目標、控制城市土地結構和使用規模，保證公益性設施有效落地[8]。但是，與此同時，政府應處理好與土地儲備機構、市場之間的關系，把握好政府角色定位，將政府總體把控與市場交易行為有機地結合起來。

5結語

綜上所述，美國土地銀行的相關經驗，對于建立和完善我國的土地儲備制度具有一定的借鑒價值和啟示。但是，與國外土地不同的是，由于城鄉二元結構，城市邊緣地區土地分散、破碎等問題較為嚴重，我國需要在土地儲備的過程中關注土地整理問題，對土地資源進行整備，解決土地細碎問題，實現土地資源利用率最大化；同時，還要充分考慮我國的國情和實行的土地制度，探索與建立合適的土地儲備體系。

參考文獻：

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[3]FrankS.Alexander.LandBanksandLandBanking[R].Flint:CenterforCommunityProgress,2005.

[4]杜志威,張虹鷗,葉玉瑤,等.2000年以來廣東省城市人口收縮的時空演變與影響因素[J].熱帶地理,2019,39(1).

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[6]朱金,李強,王璐妍.從被動衰退到精明收縮——論特大城市郊區小城鎮的“收縮型規劃”轉型趨勢及路徑[J].城市規劃,2019,43(3).

[7]程浩巖,王振坡.中外比較下我國城市土地儲備制度發展趨勢探討[J].城市,2014(1).

[8]朱成敏,張錫光,龍立.中外土地銀行模式比較研究[J].中國鄉鎮企業會計.2018(3).

作者：劉偉凱 單位：廣州市城市規劃勘測設計研究院