銀行結算賬戶分類監管革新

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一、我國單位銀行結算賬戶管理歷史沿革及現狀

1994年11月1日起實施的《銀行賬戶管理辦法》替代1977年10月中國人民銀行頒發的《銀行賬戶管理辦法》后，我國開始對活期存款賬戶實施分類管理，即將存款賬戶分為基本存款賬戶、一般存款賬戶、臨時存款賬戶和專用存款賬戶，并對基本存款賬戶實行開戶許可證制度。2003年《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》）實施后，我國仍然對單位活期存款賬戶實行分類管理，具體分類未作變動，人民銀行核準的賬戶類別由原先的基本賬戶，擴大到臨時賬戶（注冊增驗資除外）、預算單位專用賬戶和特殊專用賬戶，四大分類制及人民銀行核準制實行已近17年。

二、我國單位銀行結算賬戶管理存在的主要問題

（一）單位銀行結算賬戶四大分類亟待變革《辦法》規定，單位銀行結算賬戶按用途分為基本存款賬戶、一般存款賬戶、專用存款賬戶、臨時存款賬戶，突出了基本存款賬戶的統馭地位。同時，存款人日常經營活動的資金收付及其工資、獎金和現金支取，應通過基本賬戶辦理；存款人因借款和其他結算的資金收付，通過一般賬戶辦理；專用存款賬戶用于辦理各項專用資金的收付。但隨著各單位經營活動和管理的需要，《辦法》已暴露出了諸多弊端。第一，金融市場的發展要求給予金融機構和存款人更多的自主權和靈活性，減少甚至消除不必要的限制。第二，目前違規開立、使用銀行結算賬戶問題仍然較為嚴重。第三，電子商務、網上支付和信用卡等新興業務的發展及個人經濟活動的日趨活躍，對單位銀行結算賬戶的管理提出了新的要求。

1.基本存款賬戶的統馭地位受到挑戰。部分單位的工資、獎金及日常經營活動的資金已不局限于從基本存款賬戶進行收支，有的以形式通過專用存款或一般存款戶支付，日常經營活動資金通過一般存款賬戶和專用存款賬戶進行收支的現象普遍發生。特別是《中國人民銀行關于改進個人支付結算服務的通知》（銀發[2007]154號）下發后，從單位銀行結算賬戶向個人銀行結算賬戶支付款項單筆超過5萬元人民幣時，取消付款單位在付款用途欄或備注欄注明事由后再附付款依據的規定，人民銀行已明確付款單位應對支付款項事由的真實性、合法性負責。單位從一般賬戶支付給個人款項日益頻繁、金額日漸加大，加之個人收到款項后提取現金不受現金管理條例制約，大有摒棄“基本賬戶”之勢。

2.“多頭開戶”的管理禁區形同虛設?！掇k法》規定只要存款人具有借款和其他結算需要，均可申請開立一般存款賬戶，存款人開立存款賬戶不存在數量限制，但不能在基本戶開戶行開立。實際操作中，存款人往往需要在基本戶開戶行開立多個賬戶，雖不能開立一般賬戶，但存款人通常變通開戶資料開立專用賬戶，既滿足經營需要又規避監管風險。

3.專用存款賬戶的專用功能淡化。由于銀行無法完全做到對客戶資金的性質及用途進行監控和管理，專用存款賬戶“一般化”使用比較普遍。另外，按照銀監局“三個辦法、一個指引”要求：“貸款人應通過借款合同約定，要求借款人指定專用資金回籠賬戶并及時提供該賬戶資金進出情況”及“貸款人應在合同中與借款人約定對借款人相關賬戶實施監控，必要時可約定專門的貸款發放賬戶和還款準備金戶?！睂τ诨緫粼谫J款行的借款人只能開立專用賬戶而不能開立一般戶，而對于一般戶在貸款行的借款人可開立一般戶或專用戶。

4.臨時賬戶不“臨時”?！掇k法》規定臨時機構或存款人因臨時性經營活動的需要，可以開立臨時存款賬戶，用于辦理臨時機構以及臨時經營活動發生的資金收付。但實際經營中，大部分臨時經營機構工期較長，往往超過2年，若受工程延期等因素制約還可能延長。由于臨時賬戶有效期限最長不超過2年，導致存款人需提供必要的證明材料，提出相應的展期申請，甚至銷戶重開，以滿足經營活動和工程建設的結算需要及人民銀行的監管要求，其實際存續期限較長。

（二）個體工商戶銀行結算賬戶是否納入單位銀行結算賬戶管理值得商榷作為單位銀行結算賬戶，以經營者姓名開立的賬戶戶名前需加注“個體戶”，實際操作中，此類賬戶很少開立。究其原因：一是無字號的個體工商戶不希望在開立的賬戶前加注“個體戶”，認為有“歧視”嫌疑；二是個人結算賬戶可實現其基本結算需要。另外，個體工商戶營業所得為個人所得，在存款種類上應歸屬個人存款，如果作為單位結算賬戶，即使歸屬于“個體戶存款”，其存款性質仍為單位存款。

（三）現有賬戶監督管理體系有待進一步完善1.人民銀行的賬戶管理具有一定的難度。人民銀行對核準類賬戶核準的依據為商業銀行錄入賬戶管理系統的文字信息及開戶資料復印件，形式上相當于對商業銀行開立賬戶的復核，人民銀行無法對其開戶資料的真實性、完整性、合規性進行監督，為其賬戶管理帶來了一定難度。2.缺乏對專用存款賬戶進行監督的主體。從商業銀行的角度來看，作為特殊的企業，除相關法律法規明確要求外，沒有義務對專用存款賬戶進行監督，應由企業通過自我約束或由單位的上級主管部門行使監督職責。從人民銀行的角度來看，預算單位在開立預算專用存款賬戶時，已經過財政部門的審查、審批，且預算單位可放棄專用存款戶開立一般存款賬戶，不受《辦法》的約束，預算單位專用存款賬戶的核準只是形式。

三、問題分析

從人民銀行的角度來看，四大分類及核準制加大了人民銀行的監管難度，不利于將人民銀行從審核賬戶分類是否正確、資料是否合規等瑣碎的低績效工作中解放出來，進行宏觀分析及管理等高績效工作。從商業銀行的角度來看，商業銀行控制四大分類實質上等同于執行人民銀行的監管要求，而《辦法》的法律級次尚未上升至行政法規，銀行作為特殊企業是否具有監管權利有待于進一步探討。另外，隨著金融企業競爭激烈程度的加劇，商業銀行能否真正做到嚴格按照《辦法》要求按用途分類或使用單位銀行結算賬戶，對人民銀行的監管提出了新的要求。從存款人的角度來看，客戶開立賬戶的主要目的是存款和結算，四大分類對存款人無實際意義。同時，為打破賬戶分類的種種限制，存款人往往采取不正當手段來規避監管，容易造成不良后果。例如通過單位結算賬戶轉賬支付給個人的方式從個人戶提現，容易形成“公款私存”，直接導致存款信息特別是個人存款信息的失真，甚至影響銀行及存款人的資金安全。從香港經驗及人民幣跨境支付來看，資金可以自由流入和流出香港，而賬戶沒有基本賬戶和非基本賬戶之分，企業可以按需要開立無數個賬戶，且其功能和地位一致。為積極應對國際金融危機、保持我國經濟貿易平穩發展勢頭，國務院于2008年下半年度做出了一系列關于加快跨境人民幣結算的戰略部署，先后提出“支持香港人民幣業務發展，擴大人民幣在周邊貿易中的計價結算規模”、“對廣東和長江三角洲地區與港澳地區進行人民幣結算試點”以及“選擇有條件企業開展跨境人民幣結算試點”等思路?？傊?，《辦法》發揮了巨大的歷史性作用，但四大分類及核準制過多考慮了加強現金管理及反貪污、反腐敗等目的，管理半徑過大、目標過多，淡化了實質矛盾，會產生負面影響。

四、幾點建議

（一）強化人民銀行的賬戶管理職能，建立適應經濟社會發展的賬戶管理體系根據《中國人民銀行法》及相關規定，進一步明確人民銀行的賬戶管理職責，完善賬戶管理系統，構建面向全社會的賬戶管理架構體系。同時應加大對賬戶違規行為的處罰力度，營造良好的以信用為基礎的合規使用賬戶的良好氛圍。

（二）取消單位結算賬戶四大分類及核準制1.將商業銀行所開立的所有單位銀行結算賬戶統稱為“單位結算賬戶”。應在規定時間內向人民銀行備案而非向人民銀行核準，即由“核準備案制”改為“備案制”，從而實現管理目標。此舉將對商業銀行提高工作效率，加強對客戶的服務，降低交易成本，提高銀行效益乃至社會效益起到積極的推動作用。2.商業銀行仍對單位銀行結算賬戶進行持續、全程的管理。建議通過法律明確規定銀行虛假開立單位銀行結算賬戶所應承擔的法律責任。同時，建議進一步落實、規范賬戶的年檢制度。應盡早優化人民銀行賬戶系統，協調工商、稅務、技術監督部門實現賬戶管理系統與多方系統聯網，由系統自動判斷企業是否注銷，營業執照、稅務登記證、組織機構代碼證等開戶資料是否過期，實現賬戶資料的自動年檢以及商業和時間價值的雙豐收。

（三）建立單位客戶結算賬戶“主、分一體化”的管理體系為滿足單位客戶分類管理資金的需求，提高資金效益，簡化開戶手續，建議以單位組織機構代碼證號為唯一身份實名開立主賬戶，錄入人民銀行賬戶管理系統，便于人民銀行掌握所有單位在各商業銀行的開戶信息，單位客戶可在一個結算主賬戶下，按資金來源、性質、期限設立分戶，實現單位客戶資金在主賬戶統馭下分類管理。