剖析銀行監管的獨立性與銀行系統健全性論文

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摘要：為維持銀行體系穩定，保護金融消費者的利益，糾正“市場失靈”問題，各國均設立了銀行監管機構代表廣大金融消費者的利益履行對銀行的監管職責。但是，近年來對金融監管和金融危機的研究表明，政治干預和行業俘獲大大影響了銀行監管機構的獨立性。監管獨立性缺乏導致的監管寬容、監管失敗、監管尋租、監管腐敗等“監管失靈”問題是導致美國1980年代儲貸機構危機、1990年代末東亞金融危機的主要原因之一。

針對銀行監管者由于受到“政治或行業俘獲”而導致的“監管失靈”問題，“獨立監管觀點”（independentsupervisionview）認為，需要設立獨立的銀行監管機構以平衡市場和政府失靈問題。如果監管者獨立于政府且監管者受到適當的激勵，就可以降低政治俘獲可能性。同樣地，如果監管者獨立于銀行業且監管者擁有適當的激勵和動機，就可以降低銀行俘獲監管者的可能性。獨立監管觀點認為，獨立的擁有充足資源的銀行監管機構可以避免政治俘獲和行業俘獲。

一、銀行監管獨立性的概念和構成要素

最早對銀行監管獨立性進行系統研究的是國際貨幣基金組織的QuintynandTaylor(2002)。他們在2002年發表的《監管獨立性與金融穩定性》的論文中首次提出了監管獨立性的概念及其構成要素，后來其他人都基本上引用這一概念，因此，本文也沿用這一概念和分析框架。銀行監管機構獨立性包括銀行監管機構相對于政治干涉的獨立性和相對于被監管機構“行業俘獲”的獨立性兩個方面，只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，銀行監管機構才能夠保持充分的獨立性。

銀行監管獨立性包括規則獨立性（regulatoryindependence）、監督獨立性(supervisoryindependence)、機構獨立性（institutionalindependence）和預算獨立性（budgetaryindependence）四個方面。其中，規則獨立性和監督獨立性是獨立性的核心內容，而機構獨立性和預算獨立性則是規則獨立性和監督獨立性實現的法律安排和資源保證。正如《巴塞爾有效銀行監管核心原則》所要求的，需要有充足的監管資源保證監管的自主權，這種資源包括資金來源和人力資源保證。

二、銀行監管獨立性與銀行系統健全性關系的實證研究

（一）數據來源

2003年世界銀行對世界上127個國家的銀行監管情況進行了調查，形成了銀行監管數據庫。包括負責銀行監管機構設置、監管權力、資本充足率、貸款撥備情況等各方面數據。本文根據重要性原則，選取了監管人員在100人以上的31個國家作為樣本進行了實證研究。

（二）研究思路

加強銀行監管獨立性有利于減少政治俘獲和行業俘獲的機會，有利于提高銀行系統健全性。本文通過構造監管獨立性指標和銀行系統健全性指標，利用回歸分析方法對兩者之間關系進行了實證研究。銀行系統健全性指標又分為銀行良好性指標和資本充足率指標，本文將分別研究銀行監管獨立性與兩個指標之間的關系。某些文獻將資本充足率作為銀行良好性指標的一個組成要素，而不是單獨考慮。本文單獨研究資本充足率與銀行監管獨立性之間的關系，主要出于兩個方面的考慮。一是巴塞爾委員會1998年資本協議在大多數國家都已經實施，世界銀行監管數據庫顯示，調查的127個國家都規定了最低資本要求，其中有38個國家規定的最低資本充足率在10%以上，只有7個國家法定的資本充足率在8%以下。因此，盡管資本充足率水平對銀行系統的穩健性意義重大，但在這方面銀行監管機構可以有所作為的空間較小，一國的資本充足率水平主要取決于法律規定，與監管獨立性之間的相關性較??；二是由于資本充足率、銀行良好性指標與監管獨立性之間的相關系數的符號不同。根據假定，銀行監管的獨立性越高，則資本充足率水平越高，兩者之間的相關系數應該是正數；而銀行監管的獨立性越高，則不良貸款率、凈利差率應該越低，因此，監管獨立性與銀行良好性指標之間的相關系數應該是負數。因此，將它們進行單獨分析是為了研究便利。

由于影響銀行系統健全性的指標還有很多其他因素，本文也對這些因素與銀行系統健全性之間的關系進行了研究。包括銀行集中度、政府控股比例、外資銀行的比例三個方面的因素。一般而言，銀行集中度越高，市場競爭程度越低，不利于改善銀行系統的效率和穩定；此外，政府控股的銀行占比越高，政府對銀行的直接控制越強，則銀行健全性越差；外資銀行占比越高，則可以引進更多的外資銀行的管理經驗，有利于改善整體銀行系統的穩健性。

（三）指標定義

1．銀行良好性指標(financialsoundnessindex—FSI)由兩個變量構成。一是不良貸款比率（non-performingloan-NPL），指不良貸款與銀行總資產之比，該指標主要用于衡量銀行系統的資產質量。二是凈利差率（netinterestmargin-to-assetratio-MAR），指存貸款凈利差與資產總額之比，用于衡量銀行系統運行的效率，即企業融資的成本。銀行良好性指標應該能夠反映銀行系統在以上兩個方面的綜合情況。故，本文將FSI定義為：FSI=1/2*（NPL+MAR）

2．資本充足率（capitalratio—CAP）：指經風險調整后的資本與加權風險資產之比，用于衡量銀行系統抵御危機的能力。

3．銀行監管獨立性指標（IND1）：本文根據世界銀行監管數據庫關于監管機構的8項調查內容，根據獨立性程度賦予不同的值，總的獨立性為各個指標值的簡單加總，數值愈大，表明獨立性越強,最大值為8，最小值為0。這種方法的優點是，可以簡單直觀的發現影響各國監管獨立性程度的主要因素，但仍有兩個缺陷。一是未根據各個指標的重要性進行加權平均；二是僅僅根據法律確定的各銀行監管機構的法律意義上的獨立性，與實際獨立性程度可能有差異，這可能影視實證研究結果的準確性。8項指標為：（1）哪個機構負責頒發銀行營業執照：財政部或其他政府內閣如經濟部頒發銀行營業執照，則賦值為0,否則，賦值為1；（2）銀行違規時，是否有對銀行董事、管理層的自動停止損害和處罰機制，如果為否，則賦值為0，否則，賦值為1；（3）如果銀行違規時，監管機構是否有權要求銀行停止支付股息，yes=1,no=0；（4）法律是否設定對銀行的自動干預標準(AUTO)，yes=1,no=0；（5）銀行股東是否可以對監管當局對股東權力的處理決定向法院申訴，yes=0,no=1；（6）監管主體對誰負責，監管機構領導層的任職和解聘由哪個機構負責，如對財政部或其他內閣組織負責，則賦值為0；如對總理、總統、公眾負責，則賦值為1，如對立法組織負責，則賦值為2；（7）監管機構領導層是否有固定任期，是否可以隨意解聘。有固定任期，且不可隨意解聘的，賦值為1，否則為0；（8）被監管機構是否有權向法院起訴監管人員，yes=0，no=1。

4．銀行集中度（concentration—CONCEN）：指國內最大5家銀行資產占銀行總資產的比重。

5．政府控股銀行比重（GOV）：指政府持有50%以上股權的銀行資產所占比例。

6．外資銀行占比（FOR）：指由外資銀行持有50%以上股權的銀行資產所占比例。

（四）檢驗模型及結果

1．銀行良好性指標（FSI）與監管獨立性之間的關系。

根據理論分析，構建以下模型：FSIi=f(IND1i,GOVi,FORi,CONENi)+μ(i=1,2……31)

研究結果表明，假設成立，即銀行監管獨立性越高，則反映不良貸款率、凈利差的FSI指標值越低，銀行系統的健全性越高。此外，研究結果顯示，銀行集中度、政府控股銀行比重、外資銀行占比與銀行健全性指標之間的關系不顯著，這與其他文獻研究結果不同。（BeckandLevine,2003）。

2．資本充足率指標（CAP）與監管獨立性之間關系。

根據以上理論，構建以下模型：

研究結果表明，資本充足率指標與整體監管獨立性之間沒有直接相關關系，這再次印證了本文關于資本充足率主要由法律決定的結論。世界銀行監管調查數據顯示，世界上有77個國家都建立了關于對銀行的自動干預的標準，而這些標準主要是關于資本充足率的標準。因此，各銀行為了遵守各國銀行法，避免監管機構的自動干預，都會主動符合法定的資本充足率，而這與銀行監管機構日常監管的獨立性關聯不大。

結果表明，資本充足率指標與銀行集中度、政府控股銀行比例、外資銀行占比之間相關關系不顯著。

為求證資本充足率（CAP）與法律是否制定對銀行的自動干預標準（AUTO）之間的關系關于AUTO的定義參見對獨立性指標定義中的第4個因素：法律是否設定對銀行的自動干預標準(AUTO)，本文單獨對兩者之間的關系進行了實證研究。結果表明，兩者之間在10%的可能性下存在顯著相關關系。這說明，如果一國根據資本充足率水平設定對銀行的自動干預標準，則有助于提高銀行系統的資本充足率水平，改善整體銀行系統的穩健性。

（五）實證研究結論

1．提高銀行監管獨立性可以降低不良貸款率和凈利差率，提高資產安全性和資源配置效率，因此，各國銀行監管當局應不斷提高監管獨立性，在法律上賦予銀行監管機構更大的獨立性和更廣泛的干預權力，為監管者的正當監管行為提供法律保護。

2．資本充足率與整體監管獨立性指標之間不存在顯著相關關系，但資本充足率與監管獨立性指標的要素之一——法律是否規定對銀行的自動干預標準（AUTO）之間存在顯著相關關系，這反映了各國可以通過設定最低資本充足要求并依據資本充足率設定對銀行的立即更正措施（PromptCorrectionAction—PCA），并嚴格按照預先設定的自動干預標準實施立即更正措施，提高監管機構獨立性，提高整個銀行系統抵御沖擊的能力。借鑒這方面的經驗，監管機構還可以通過法律形式規定對銀行實施自動干預的資產質量標準或CAMELS評級標準等。明確的自動干預標準，相對于賦予監管機構更多的相機抉擇的權力，更有利于提高監管獨立性。

三、對我國銀行監管機構獨立性的初評價及改進建議

（一）對我國銀行監管機構獨立性的初評價

2003年4月28日，中國銀行業監督管理委員會從中國人民銀行分設出來，專司對銀行業的監管職能。2004年2月，《中華人民共和國銀行業監督管理法》開始實施，以下對我國銀行監管獨立性的評價主要是以《中華人民共和國銀行業監督管理法》為基礎。

1．機構獨立性評價。中國銀監會作為國務院銀行業監督管理機構，直接向國務院報告。中國銀監會高級管理層的任免由國務院負責。高級管理層沒有固定任期，管理層的解聘不需要向公眾公開解釋原因。中國銀監會已經建立了國際咨詢委員會，主要委員都是國際知名的監管專家，為銀監會的決策提供建議，但目前尚沒有公開決策程序，決策過程的公開性和透明度不高。從法律意義上講，我國銀行監管機構的機構獨立性有待提高。

2．規則獨立性評價?！吨袊y行業監督管理法》賦予了中國銀監會在法律框架下制定各種監管規則的權力。中國銀監會制定監管條例需要得到國務院的批準，但中國銀監會有權獨立制定各種監管規章。因此，與那些主要立法和次要立法都非常細致、沒有為銀行監管機構制定規則和條例留下任何空間的立法體系相比，我國銀行監管機構享有較大的制定規章的權力空間。

3．監督獨立性評價。由政治干預和行業俘獲導致的監管寬容是影響我國銀行監管機構獨立性的主要原因。政府為了維持整體的政治穩定，對個別銀行因違規、過度承擔風險導致的支付問題，為相關存款人提供100%隱性擔保的監管寬容行為，迫使納稅人承擔更高的成本。1998年以來，我國在化解城市信用社、農村合作基金、信托投資公司以及向國有商業銀行的注資過程中累積投入大約3．24萬億元的資金支持金融企業，而2004年中國的財政收入為2．63萬億美元，累計注入資金是2004年財政收入的1．23倍。

4．預算獨立性評價。我國依據每家銀行的資產總額收取監管費用，但這些監管費用都上繳財政部，中國銀監會仍實行預算制，每年的預算都需要得到財政部的批準。一般認為，由某個對其運作進行監督的政府部門或直接由財政部撥款的監管機構，有可能暴露在不同形式的政治干預之下（QuintynandTayor,2002）。因此，我國實行的銀行監管資金預算制可能使我國監管機構受到政治干預，使得銀行監管機構無力獲得可以滿足監管需要的人力和財力資源。但從實際情況看，截至2005年底，銀監會系統監管人員約有1．4萬人，是世界上銀行監管人員最多的國家，監管人員的人均收入略高于同級政府部門公務員收入，這些都反映出，我國銀行監管機構在預算獨立性方面受到的制約不是影響整體監管獨立性的主要因素。

以上都反映出，我國銀行監管機構的實際獨立性程度仍需要不斷提高。

（二）加強我國銀行監管機構獨立性的建議

1．建立完全獨立的銀行監管機構在我國缺乏現實可行性。在探討如何提高中央銀行獨立性的文獻中，一些學者曾建議將中國人民銀行由向國務院負責改為向人大負責。這樣的制度安排，是國外央行獲得獨立地位的標志性措施。同理，為了提高銀行監管機構的獨立性，也應該將中國銀監會由向國務院負責改為向全國人大負責。但這種做法在我國缺乏現實可行性。一是因為在我國目前的政治體制下，很難想像獨立的銀行監管機構在與政府的對抗中，能夠不聽從政府的指令，在重大監管決策方面會對國務院的要求頂住不辦，而且監管機構的資金來源主要來自于政府預算，也決定我國銀行監管機構不能成為獨立的銀行監管機構；二是加強監管獨立性需要可靠的問責制度的約束和制衡。但我國目前尚不具備這種較為完善的約束和制衡體系，如果缺乏有效的約束和制衡，獨立的銀行監管機構很可能發展成為不負責任的政府的“第四個分支”。綜上，我國現階段尚不具備建立獨立的銀行監管機構的現實性和可行性，可行的選擇是在現行政治制度框架下，采取各種措施提高我國銀行監管機構的實際獨立性程度。

2．現階段提高我國銀行監管機構獨立性的現實選擇。

（1）引入基于規則的干預和處罰機制。美國在1980年代的儲貸危機后，為提高銀行監管機構獨立性，引入了基于規則的立即干預措施（PCA），在銀行資本充足率下降到一定程度時，監管機構可以自動采取相應的干預和處罰措施，從而避免了政治干預和行業俘獲問題。隨后，許多國家為提高銀行監管機構的獨立性，也紛紛效仿美國的作法。世界銀行監管調查數據顯示，目前已有77個國家或地區以立法形式設置了對銀行的自動干預標準，約占調查國家總數的61%。公務員之家

我國銀行業監督管理法雖然賦予了中國銀監會廣泛的正是監管權力，如更換銀行的高級管理人員、限制股東權力、限制部分業務，甚至可以吊銷銀行營業執照，但我國尚未引入基于規則的干預和處罰機制，這就為監管機構的相機抉擇、為政治干預和行業俘獲提供了機會。因此，為提高我國監管機構的實際操作獨立性，建議盡快研究制訂基于規則的干預和處罰機制。

（2）提高決策過程的程序化和透明度。提高決策過程的程序化和透明度有利于將銀行監管決策過程置于公眾監督之下，從而可以避免過多的政治干預和行業俘獲行為，有利于加強銀行監管的獨立性。目前，中國銀監會尚未成立由各方面利益主體代表組成的決策委員會，沒有制定程序化和透明的決策程序。為提高我國銀行監管機構的獨立性，建議中國銀監會盡快成立由專家組成的獨立的決策委員會，代表公眾利益履行決策權力。同時，應成立監督委員會，對決策委員會的履職情況進行監督和制約。

（3）完善對監管機構的問責機制。加強監管機構的獨立性并不意味著該機構不需要對其履職情況負責。相反，正確設計的獨立性安排應使得銀行監管機構一方面要對其履職情況負責，同時卻不會創造對其操作進行特別干預的機會。為加強我國銀行監管機構的獨立性，同樣需要設計合理的對銀行監管機構的問責機制。監管問責機制能夠確保銀行監管機構有效履行職責，從而逐步培育起良好的聲譽。聲譽的提高反過來又有助于法律賦予其更高的獨立性，形成獨立性加強——嚴格問責——聲譽提高——獨立性再次加強的良性循環。提高監管機構決策過程、管制和監督過程的透明度有利于提高問責機制的有效性。這方面，可以借鑒國外銀行監管機構的良好作法，以立法方式要求銀行監管機構每年都要年度報告，在網站和媒體上公開披露銀行監管機構的履職情況、對違規金融機構的處罰措施、預算資金的使用情況等方面內容，主動接受公眾的評議和監督，同時要接受全國人民代表大會的審議和咨詢。

（4）利用國際金融組織的國際監督的外力加強我國銀行監管機構的獨立性。為全面評估各國的金融穩定性，自1999年5月開始，國際貨幣基金組織和世界銀行聯合開展了金融部門評估（簡稱“FSAP”），對各國遵守國際監管準則的情況進行評估，包括巴塞爾銀行監管委員會的《有效銀行監管核心原則》以及國際貨幣基金組織《貨幣與金融政策透明度的良好做法》。參加評估的國家都認為FSAP評估可以對本國的監管體系作出獨立的評估，評估小組專家的建議有助于加強本國監管獨立性，改善本國的監管治理狀況。為加強我國銀行監管機構獨立性，建議我國可以通過參加FSAP評估的方法，在IMF網站上公開我國FSAP評估報告，接受國際金融機構監督，利用國際金融組織的獨立評估給政府和監管機構施加壓力，提高監管獨立性。

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