銀行業安全網政策論文

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銀行業安全網是涉及多個團體職責和義務的合約網。為了網絡各利益團體激勵相容，網絡的設計必須周密而精確，必須隨著市場、法律、政府、倫理或者文化等方面的演進而不斷變化。在安全網的結構中，資本管制要求作為一項國際行業管制標準，其潛在功能和作用也正在得到理論研究和監管實踐的不斷挖掘。審慎資本管制要求的理論內涵及潛在政策效應，審慎管制政策之間的理論關聯及相互效應反饋應該成為銀行安全網政策設計的關鍵。本文重點論述銀行業安全網的框架結構和審慎管制的理念，以及在安全網結構中，資本管制要求政策與其他管制政策組合設計的必要性。

（一）銀行業安全網及審慎管制理念

1.銀行業安全網的構成

銀行安全網是政府用以防止銀行業因不利沖擊所導致的傳染性擠兌破壞的一組政策機制設計。它包括存款保險［隱性的和明確的］、審慎管制政策、最后貸款人政策以及資不抵債銀行機構的處置等政策。這些政策設計的根本目的就是為了防止銀行資本損失，和由于銀行或銀行業失敗造成的普遍性脫媒（Disintermediation）。我們可以把銀行業安全網視為一系列斷路器，用以防止因個體銀行的問題在整個銀行體系的傳染。安全網由五個斷路器構成，這些斷路器在銀行業危機演進的各種不同狀態下觸發。

其一，執照功能（Chartingfunction）。執照功能就是銀行業的市場準入管制。通過任職資格的準入管制，監管者可以甄別缺乏審慎經營理念、不勝任或不誠實的銀行所有者及其管理者，防止這些不適宜從事金融行業的人員進入銀行業，從源頭防止了由于高級管理人員的過度風險偏好和不勝任導致的銀行風險暴露。這是維護銀行業安全的第一道防線。

其二，審慎監管。審慎監管是維護銀行業安全的第二道防線。主要防止銀行所有者和管理者從事導致銀行資不抵債的過度風險操作。審慎監管主要包括以下內容：資本充足性管制、資產負債比例監管等。資本充足性管制已經在國際銀行業達成一致，成為國際性的行業監管標準。其主要的功能是約束銀行的杠率風險，保證銀行有充足的資本緩沖，以應對非預期的損失。從銀行業監管的發展歷史看，資本充足管制主要有資本對存款的比率、資本對負債總量的比率、資本對總資產的比率、資本對風險權重資產的比率。此外監管者還應用風險權重資本要求、資產風險集中限制、資產投向限制等控制資產風險。監管者通過檢查評價銀行機構的內控制度和業務管理的操作程序，資產負債和損益的真實性以及資產損失儲備等控制銀行的經營風險。審慎監管是銀行業安全網結構中至關重要的一環。在一定程度上，銀行機構的經營失敗意味著審慎監管的失敗。審慎監管的職責就是要及時準確地診斷出銀行機構的風險癥結所在，防患于未然。

其三，風險處置。在審慎監管未能防止銀行機構損失風險暴露的情況下，即在銀行資本凈值變為負值和造成存款人損失之前，監管當局要采取及時果斷的處置措施。一般地，處置措施包括高級管理人員的更換、監管者接管、停業整頓、購并及清算。監管者必須在問題銀行的權益枯竭之前，迅速采取中止的辦法，防止損失進一步加大，才能有效地消除存款人的擠兌動機。

其四，存款保險。如果監管行動沒有及時實施，銀行已經資不抵債，在這種情況下，存款保險能夠保護存款人的利益，并且消除了存款人擠兌銀行的動機。存款保險可分為兩種形式，即明確的存款保險和隱性的存款保險。明確的存款保險體系是一種公開的制度，明確規定從有資格銀行機構征收保險費，如果銀行機構破產，保險人將按照存款保險合約替被保險機構償付存款人。隱性存款保險是一種沒有明確的制度安排，只是政府對危機干預的一般性承諾，至于干預的程度、范圍在事前沒有明確的規定。這種隱性的存款保證之所以能夠實施，主要取決于公眾對政府的信心，即存款人相信在銀行喪失償付能力時，國家領導層具有政治動力救助銀行和償付存款人資金。事實上，即使在明確的存款保險制度下，也存在一定程度的隱性保險，比如“太大而不能倒”。這種隱性保險主要來自于對問題銀行的處置寬容度。事實上，各國從社會穩定或者政治利益出發，已經把存款保險納入政府的職責范疇。因此，無論政府如何設置存款保險的條文，但事后的保護程度和范圍往往超出事前的承諾。

其五，最后貸款人。最后貸款人職能是中央銀行的職能之一，它是用來向暫時存在流動性困難的銀行提供流動性支持的一種貨幣政策工具。從世界各國的銀行業危機看，最后貸款人政策工具有效地防止了銀行業擠兌和恐慌的蔓延。雖然最后貸款人與存款保險政策都具有消除擠兌恐慌的功能，但他們在政策實施的時間順序、應用對象以及政策的靈活性等方面存在明顯區別。存款保險是一種明確的公開性制度，是一種以合約形式規定的事前機制。而最后貸款人政策是一種隱性的，可以相機抉擇的事后機制。

2.安全網的目標

關于為什么要設立銀行業安全網，經濟學家們提出了基本一致的觀點，即銀行業作為一個特殊的行業，其高杠率和價值不透明性，使其容易遭受特殊風險，而且銀行業的風險會造成巨大的社會成本。這個觀點已經得到理論和實證分析的肯定。銀行和其他企業一樣，在經濟社會中具有一定的社會價值功能，但銀行又不同于普通一般企業。一方面，銀行為整個社會提供信用資源，并且管理著整個社會的支付活動，因此，銀行業部門發生的問題對其他行業部門具有較強的溢出效應（SpilloverEffect）。銀行信用供給和支付體系的破壞將直接導致整個社會經濟的癱瘓，其成本和代價是巨大的。另一方面，由于信息不對稱性，銀行業具有恐慌傳染性特點，容易導致系統性擠兌。因此，在理論上，銀行業的特殊性證明了銀行業安全網的合理性和必要性。銀行業安全網的主要目標有：

一是隔離銀行風險的溢出效應。關于銀行失敗對經濟部門的影響，特別是關于銀行損失對非銀行企業產生的潛在成本，已經有大量的理論研究和實證分析。經濟學家們認為，銀行間的信貸是不完全替代的，一個銀行的失敗會減少那些依賴其信貸供給的一般企業的價值。就是說銀行與企業通過借貸關系產生的一些有價值的信息、銀企關系以及市場相關信息，隨著銀行的退出市場，不僅銀行的行業價值隨即消失，與之相關的企業也失去了與該銀行相關的價值。該銀行要想獲得其他銀行的信用和貸款支持，除了必須履行各種嚴格的信用審查過程外，還必須經過一個相對漫長的相互了解和合作的過程，其成本是相當高的。

此外，銀行資本損失又會導致信用收縮。Calomiris和Wilson（1998）提出了一個銀行資本壓縮模型，分析了20世紀30年代美國銀行業資本壓縮的情況。他們認為，在沒有政府救助的情況下，存款人會要求銀行把違約風險降到最低限度。銀行通過限制資產風險和保持充足的資本緩沖來滿足這個要求。當資本發生損失后，銀行必須補充資本或者降低資產風險。因為補充資本的成本很高，銀行一般采取收縮信貸供給的辦法。為此，銀行安全網通過一系列的管制和救助措施，把銀行信用供給與對銀行資本的不利沖擊的效應隔離開，既避免了銀行借貸下降的社會成本，又防止了外生性和內生性不利沖擊的潛在效應。

二是防止銀行系統性擠兌。銀行高杠率資產負債的特點，無論是實際的經營風險暴露，還是存款人不適當的猜測，都可能引發對銀行業的恐慌。銀行作為代表性監督人，其主要的收益來源于信息成本的節約。這種信息優勢的代價是存款人對銀行資產組合風險的缺乏。因為銀行資產組合風險和清償能力是銀行的私人信息，因此，不利的宏觀經濟沖擊，或者個別銀行的風險問題，很可能被認為是銀行業潛在的普遍性問題的信號。由于這種信息的不對稱性，容易造成公眾喪失對銀行業的信心，其后果就是傳染性的擠兌。銀行安全網通過把銀行與擠兌風險的隔離，消除了存款人提前撤資的動機，不知情的存款人因存款保險而安心，他們相信在發生危機的情況下，他們也會從政府獲得償付。從而有效地限制了銀行業部門內生性衰退，提高了銀行體系的效率。

三是保護存款人利益。

3.安全網的設計理念

關于安全網設計問題，馬戲團管理者設立保護網是最好的隱喻。馬戲團管理者設立保護網有兩個主要目的：直接的目的是保護雜技演員和觀眾，其間接的目的是能夠讓觀眾以一種積極主動的方式欣賞節目。安全網的主要功能就在于它能夠鼓勵演員審慎風險操作。一個國家的銀行業安全網與馬戲團安全網十分相似，至少具有四個共同點：第一，與雜技演員一樣，銀行機構從事的也是一種風險性的業務交易，任何一個致命的錯誤能很快使其失敗或者結束其存在。銀行業安全網不僅要保護特殊的存款人，而且要激勵個體銀行機構承擔與經濟效益業務相關的風險。第二，正像馬戲團管理者所做的那樣，管制者必須防止過度風險操作，必須權衡安全網所產生的收益及其成本。

我們可以把銀行安全網視作一個合約互聯網。他們是產生成本和收益的多維政策框架：①保護銀行機構免受意外的無償付力；②限制銀行故意的過度風險操作；③防止和控制銀行擠兌破壞；④監測和處理無償付能力銀行；⑤當無償付力銀行關閉后，處理損失。第三，銀行業安全網的網線把監管者和銀行風險承擔者打結成一個互動增強的合約織網?？椌W上任何一點設計缺陷或故障都會危害網絡的整體效力。因此，管制者必須充分衡量和管理網絡的每一組成部分可能產生的風險操作激勵及其社會成本。第四，即使設計完美的安全網也會發生意外失效。監管者必須經常研究修訂和不斷發展管制政策。總之，一個國家的銀行安全網是涉及多個團體職責和義務的合約網，其最明顯的特征是存款保險和最后貸款人信用工具。為了網絡各利益團體激勵相容，網絡的設計必須周密而精確，必須隨著市場、法律、政府、倫理或者文化等方面的變化不斷演進。

（二）安全網結構中的資本要求管制

在安全網的結構中，資本管制要求作為一項國際行業管制標準，其潛在功能和作用也正在得到理論研究和監管實踐的不斷控制。審慎資本管制要求的理論內涵及潛在政策效應，審慎管制政策之間的理論關聯及相互效應反饋應該成為銀行安全網政策設計的關鍵。

1.審慎管制的核心：資本要求

從上面的討論可知，在銀行業安全網框架結構中，審慎監管是維護銀行業安全的第二道防線。從銀行業管制的角度看，銀行業能否穩健運營，關鍵取決于審慎監管是不是到位，也是檢驗審慎監管有效性的砝碼。一個銀行從進入銀行業開始到演變成問題銀行，無論從管理上還是從風險選擇上，其風險變化有一個積累和演變的過程。在這一過程中，如果審慎管制能夠及時發現風險隱患，或者采取有效的管制機制遏制其過度風險選擇行為，審慎監管就可以有效地切斷風險的延續和不斷惡化。

因此，銀行業安全網是否有效，關鍵的環節就在第二道——審慎管制是否堅固。同時，只有審慎管制有效地維護了銀行業的穩健安全運行，才證明了銀行業安全網的有效性。同樣，在審慎監管防線的監管政策組合中，資本要求管制又是管制政策組合的核心。正如我們在第二節分析的那樣，資本要求在銀行業審慎管制中的兩個主要功能：一是在險資本效應抑制了銀行機構的過度風險選擇行為；二是吸收意外損失。因此，資本充足性可以用來衡量一個銀行機構經營是否穩健和風險選擇行為的一個指示器。從這個意義上說，審慎資本管制不僅是審慎管制政策組合中的核心，而且也是銀行業安全網框架結構中重要的管制政策工具。

2.安全網政策的負反饋效應與資本要求

在安全網五個斷路器結構中，一旦審慎監管防線被突破，管制者就必須進行風險處置，直至啟動存款保險和最后貸款人支持。從這個順序層次概念看，審慎監管和資本要求管制是一種事前管制機制，而風險處置、存款保險及最后貸款人政策是一種事后管制機制。事前的審慎監管和資本要求管制是預防性管制機制，其目的是切斷銀行機構利用安全網的通道，節約安全網成本。因此事前管制機制對事后管制機制具有正溢出效應。而事后的管制政策對事前管制政策又具有負反饋效應。當一個銀行機構失敗后，如果政府出于社會的或者政治的利益，采取了較為寬容的態度實行救助，允許資不抵債銀行機構繼續運營，那么，這種事后的管制寬容就會對銀行業市場產生不當的效應反饋，銀行機構就會充分利用私人信息優勢，采取各種可能的辦法對付監管者，失去了規避風險的主動性，比如持有不實或不足的資本水平。因為他們清楚，監管者要關閉資不抵債銀行機構的管制規定是一種不可信的威脅。因此，安全網政策的協調組合和前后呼應成為審慎銀行監管不可忽視的問題。

對于一個失敗的銀行，管制者可以選擇關閉政策，也可以選擇救助政策。中央銀行同樣也可以要求銀行以外部股形式持有最小資本水平。中央銀行在選擇最優管制方案時，既要考慮管制政策對銀行所有者風險操作激勵的效應，還要考慮關閉銀行所產生的損失效應。一方面，對銀行實行救助政策會誘使過度風險操作形式的道德風險行為；另一方面，增加了銀行所有者的持續盈利的專營權價值，因而誘發風險規避激勵。在銀行資本結構中，外部股的存在為銀行與失敗之間提供了一個緩沖隔離。然而，外部股的發行又會導致銀行所有者股權收益減損成本。在沒有最小資本要求情況下，銀行資本的私人最適水平，就是說銀行外部股發行數量隨管制寬容下降。從管制的角度看，銀行資本和管制寬容應該是：一個較高水平的寬容度會誘使更大的道德風險，同時可以用較高的最小資本要求來抵消。這個關系表明，應該把資本管制要求政策和關閉政策進行組合設計。

（三）對我國銀行業安全網設計的基本啟示

1.中國銀行業的風險問題分析

除了財務風險外，中國銀行業的治理風險和道德風險事實上非常突出。首先，中國銀行業與政府的關系一直存在緊密的關系。在過去，中國銀行業一直由政府經營。直到今天，政府的干預似乎始終沒有消除，沒有經歷過嚴格的管理和監管。突出地表現在以下幾個方面：銀行設立分支機構主要按照行政區劃設置，銀行的分支機構與行政網絡緊密地結合在一起。中央銀行與銀行機構不能按照經濟原則決定資產的分配。這種銀行業體制不僅損害了銀行機構的資產質量和盈利性，而且導致了嚴重的道德風險，直到今天，這種道德風險慣性仍然沒有消失。心管中央政府采取了一系列措施，如設立跨區中央銀行，這種慣性引致的道德風險仍然存在。

此外，四大國有商業銀行由政府管理，城市商業銀行由所在地政府控股管理，農村信用社幾乎沒有真正的資本金。事實上，除了12家股份制商業銀行外，這些銀行機構都面臨著所有權缺位問題?！皣小币馕吨恳粋€公民都擁有銀行的股份，反過來，每一個公民都應該承擔所有者的責任。實際上，這又意味著真正的所有者并不存在，人人享有所有權，但人人沒有監督的激勵。銀行實際上完全由政府委派的管理者控制，內部人控制問題相當嚴重。因此，銀行所有者的國家和銀行的債權人——存款人，都不清楚銀行的真實風險狀況。

監管仍然沒有步入國際銀行業規范的銀行業監管。盡管中央銀行從1995年開始了由對銀行業的行政管理逐步向與國際銀行業監管接軌的方向的轉變。其原因為：第一，盡管人民銀行法和商業銀行法在1995年就頒布了，但面對行政體制的慣性影響，實際監管操作始終也沒有真正依法實施。第二，因為監管者和被監管者都代表國家和人民的利益，中央銀行始終不能平衡這種權力。第三，因為大部分銀行機構存在資本金不足、資產質量差等問題，很難按照國際銀行業統一標準實施監管。

道德風險問題。雖然中國沒有實行明確的存款保險制度，但由于政治體制和經濟體制的原因，中國對存款的隱性保險承諾事實上與明確的存款保險制度沒有本質上的區別。對存款人而言，不管是國有銀行還是股份制銀行，以及其他存款機構，在存款人看來，都是國家的化身，在某種意義上，代表著黨和國家的聲譽。他們相信不管發生什么事，國家會全額償付他們的存款。因此在中國銀行業信息不對稱性較為嚴重的情況下，他們既無能力也無動力去關心銀行的經營狀況。對銀行而言，由于不良資產是政府干預形成的，信貸資產的配置也是政府決策的，因此，作為經營者的銀行，沒有動力去選擇和監控貸款人。此外，中國的會計和審計制度尚未按照國際慣例建立健全，這些都為銀行內部人控制創造了空間。在這種資金軟預算體制下，絕大多數貸款企業的管理水平和經營業績普遍較差。對借款人，盡管中國頒布了中央銀行法、商業銀行法，整個社會的信用文化尚未建立起來。企業從銀行借款似乎從來不考慮成本和充分權衡投資風險和收益?？傊y行業道德風險是整個銀行業的普遍性風險。

2.政府是穩定的源泉

非常奇怪的是，在不良貸款比率如此之高、潛在風險如此嚴重的情況下，中國銀行業仍然運行平穩。存款人不僅沒有擠兌銀行的動機，反而源源不斷地把存款存入銀行。根據最新的統計，銀行業存款總額超過了8萬億人民幣，而且每年以15%的速率遞增。更為驚奇的是，在亞洲金融危機期間，中國銀行業并未受到傳染。中國的經濟也以8%的增長率平穩發展。針對這種情況，有許多學者發表了不同的看法，但他們大多是從政府、銀行和企業之間債務關系的角度進行分析的。樊綱（2002）認為，銀行不良資產是國有銀行貸給國有企業的一種債務，這些貸款絕大多數是政府為了維持國有企業的正常運行，干預銀行發放而形成的。因此，在一定意義上，這些債務相當于一種政府補貼，因而可以視為是一種準國債。按照這種觀點，中國全部國債將等于銀行不良資產加上國債。這樣國債占GDP的比率達到46%.但這個比率相對低于歐洲聯盟的標準。這就是這個銀行業在背負這么高的不良資產，卻沒有發生金融危機的真正原因。在經濟原因的背后，實際上還有一個重要的因素被忽略，這就是政治因素，人們也許有意回避或無意忽略了這個重要的解釋。

不論是明確的存款保險還是隱性的存款保險，都有效地消除了銀行擠兌劣均衡。這個結論的隱含意義就是，政府是穩定的源泉（YahLongguang，2002）。從美國銀行業的歷史看，自從1934年實行明確的存款保險制度以來，銀行擠兌奇跡般地消失了。中國雖然沒有實行明確的存款保險制度，但中國的制度決定了中國從建國以來就對存款提供了隱性的存款保險制度。保護存款人利益已經成為社會公眾可信的承諾。

特別是最近幾年來，金融機構風險逐步暴露，一些金融機構由于經營管理不善，非法經營發生倒閉。1998年，三個信托投資公司倒閉。最近還有一些資不抵債的城市信用社被關閉。這些金融機構的存款都由當地政府向中央銀行貸款進行了兌付。對倒閉金融機構存款的足額兌付，充分證明了政府保護存款人利益的隱性承諾的時間一致性。同時向社會公眾傳遞了一個信號：政府對存款人利益的保護是可信的承諾。因此，對中國銀行業的穩定性而言，政府是維護公眾信心的源泉。這又意味著政治和社會穩定對中國銀行業和整個經濟穩定的重要性。但這樣的穩定源對中國銀行業穩定性的潛在負效應也是非常大的，政府的可信承諾將誘使更為嚴重的道德風險問題。因此，對中國銀行業安全網的建立和完善，必須從充分權衡現有安全網框架的收益與成本，從維護銀行業穩定和促進銀行業市場發育的角度，加快銀行業安全網結構的研究和設計。要充分認識安全網各項管制政策供給對銀行業市場微觀運行行為的潛在效應，以及各項管制政策之間的相互關聯和相互反饋效應，把銀行業安全網的潛在成本降到最低。