土地賠償管理范文10篇

內容提要：我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

我國集體土地征用應遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農民的原則。4、誰使用土地誰補償的原則。

我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

一、問題的提出

土地承包經營權流轉過程中，當前我國通用說法是“三權分置”，具體含義是包含農民集體的土地所有權、農戶的土地承包權及經營權。中央層面對農村土地的“三權分置”狀態也是持肯定態度，把土地流轉作為中心環節一起實現農業現代化、規?；?、集約化經營的目的。如何深化農村土地制度改革、規范農村土地流轉等一系列問題在黨的十八屆三中全會上也被提上日程。2014年初，中央文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中指出：“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場?！薄稗r村土地經營權流轉”作為農地流轉的概念首次出現在人們的視線中。隨后在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中主要表明堅持農村土地集體所有，在實現所有權、承包權、經營權三權分置的前提下穩定完善農村土地承包關系并在5年左右的時間內基本完成土地承包經營權確認登記頒證工作。國家鼓勵創新土地流轉形式、嚴格規定土地流轉行為，加強土地流轉管理和服務以及土地流轉用途管制等方面規范，從而引導農村土地經營權有序流轉。從上述文件中可以看出，國家對引導農村土地經營權有序流轉是持鼓勵認可的態度，支持農業生產的大力發展。對于農村土地流轉的含義迄今學者并沒有統一認識，有著各種不同的觀點。比較流行的觀點認為，土地流轉即土地所有權或使用權在不同的經濟實體（企業或農戶）之間的流動和轉讓[1];一般情形下對于“農村土地流轉”的解釋也集中在農村土地使用權的流轉。我國農村土地流轉的出現是農村經濟發展到一定階段的產物，主要類型是土地互換、出租、入股合作等。我國農村土地流轉以農戶自愿為前提，在鄉鎮土地管理部門備案后，簽訂轉讓合同。農村土地流轉的實質是土地使用權的流轉，即擁有土地承包經營權的農戶在保留土地所有權的前提下轉讓土地使用權給其他農戶或者經濟組織。農戶將土地流轉后，其后果直接體現在兩個方面：一是其不直接從事土地經營而由受讓人來經營；二是一般情況下受讓人需要向出讓人支付對價，出讓人不直接經營而以流轉的方式取得收益。[2]需指出的是，盡管國家政策層面、地方政府方面都充分重視且積極規范相關土地流轉，但是當前農村土地流轉依然存在各種風險，面臨各種現實困境，亟待理論完善以及制度保障。農村土地承包法規定，家庭承包形式的承包方享有在承包地被征用時依法獲得相應補償的權利，而其他形式的承包則沒有這方面的規定。①可以看出，在“農村土地經營權流轉”概念推動農村土地制度深化改革的同時，仍然有大量的工作要做，才可真正實現規范有序的農村土地流轉。限于本文論述主旨需要，作者僅對農村土地初次流轉過程中出現的投資賠償問題進行研究。主要內容有投資賠償請求權的學理分析、國外相關法律制度具體規定的比較分析，以及如何實現該權利保障流轉雙方利益等，以期通過研究，對完善我國農村土地流轉制度有所裨益。

二、農村土地流轉過程中的投資賠償請求權的概念界定及法律屬性分析

（一）土地流轉過程中的投資賠償請求權的概念界定

我國物權法與農村土地承包法對土地承包經營權等農地流轉方面有相關規定，但對投資賠償請求權無明確界定。目前，我國關于農地流轉過程中出現的投資賠償請求權的界定仍然停留在學術層面。家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。孟勤國教授指出，農村土地流轉的實質是為了解決人多地少矛盾的土地承包經營權的非永久性流轉。[3]土地承包經營權流轉的主體是承包方，在土地流轉過程中，土地承包經營權人通過簽訂土地承包合同并支付對價的形式獲得原土地承包人的土地使用權，基于合同可信賴性和對承包地的可期待性，對承包地進行合理的投資、使用，以期通過正常使用獲得投資回報?？蓪嵺`中往往出現土地承包人在約定的承包期限屆滿前收回土地致使承包經營權人的利益受到損害，那么土地承包人是否應當就土地承包經營權人的合理投資進行賠償即是本文所探討的投資賠償請求權的問題。國家鼓勵支持引導農村土地流轉，對于土地承包人的土地承包權以及土地承包經營權人的合法利益同時予以保護。由此，我們在界定農村土地流轉過程中的投資賠償請求權的概念時一定要與土地承包經營權相聯系。即農村土地流轉過程中的投資賠償請求權的概念應放在農村土地流轉制度體系中加以界定。作者認為，所謂農村土地流轉過程中的投資補償請求權，是指土地經營權人在農村土地流轉過程中，對其所享有的就承包地的合理投入在遭受不法侵害時得以獲得賠償或因國家征收而獲得補償的權利。

（二）農村土地流轉過程中的投資賠償請求權的法律屬性

建設用地涉及諸多法律問題，因專業性強且散見于各種法律、法規和規章的條文之中，為行政機關的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經濟的發展和城市化進程的加快，建設用地糾紛會大量出現。因此，通俗而又系統地分析涉及建設用地的有關法律問題顯得尤為重要。

一、建設用地的依據——規劃和“三證”

1、規劃

省域城鎮體系規劃是省、自治區人民政府為實現一定時期內國民經濟和社會發展目標，協調省域內各城鎮發展，保護各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排。建設部關于加強省域城鎮體系規劃實施工作的通知要求，省域城鎮體系規劃未在限期內完成的省、自治區，不得進行各省、自治區的城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的修編。這表明城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的制定要以省域城鎮體系規劃為依據并與之相協調，當然確因經濟社會發展需要，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃與省域城鎮體系規劃不一致的，可以適時調整省域城鎮體系規劃。

一般而言，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃是以省域城鎮體系規劃為依據，而城市詳細規劃、農村集鎮規劃又分別是城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的細化且更具有可操作性。這些不同位階的規劃不僅編制和實施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規劃非因特殊情況在一定期間內不得與上位階的規劃相抵觸。所有不同位階的規劃均為建設用地的基本依據，也就是說，不符合規劃要求，不在規劃范圍的不得不申請建設用地。

應當說明的是，第一，縣級市的城鎮體系規劃是城市總體規劃的組成部分；第二，我國規劃法只對規劃區內的建設行為進行調整；第三，涉及規劃區以外的如省道拓寬建設用地依據省域城鎮體系規劃中關于全省交通規劃和土地利用總體規劃的具體要求和相關法律，涉及規劃區外如鄉村公共設施等依據城市總體規劃、農村集鎮規劃和相關法律。

建設用地涉及諸多法律問題，因專業性強且散見于各種法律、法規和規章的條文之中，為行政機關的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經濟的發展和城市化進程的加快，建設用地糾紛會大量出現。因此，通俗而又系統地分析涉及建設用地的有關法律問題顯得尤為重要。

一、建設用地的依據——規劃和“三證”

1、規劃

省域城鎮體系規劃是省、自治區人民政府為實現一定時期內國民經濟和社會發展目標，協調省域內各城鎮發展，保護各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排。建設部關于加強省域城鎮體系規劃實施工作的通知要求，省域城鎮體系規劃未在限期內完成的省、自治區，不得進行各省、自治區的城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的修編。這表明城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的制定要以省域城鎮體系規劃為依據并與之相協調，當然確因經濟社會發展需要，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃與省域城鎮體系規劃不一致的，可以適時調整省域城鎮體系規劃。

一般而言，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃是以省域城鎮體系規劃為依據，而城市詳細規劃、農村集鎮規劃又分別是城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的細化且更具有可操作性。這些不同位階的規劃不僅編制和實施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規劃非因特殊情況在一定期間內不得與上位階的規劃相抵觸。所有不同位階的規劃均為建設用地的基本依據，也就是說，不符合規劃要求，不在規劃范圍的不得不申請建設用地。

應當說明的是，第一，縣級市的城鎮體系規劃是城市總體規劃的組成部分；第二，我國規劃法只對規劃區內的建設行為進行調整；第三，涉及規劃區以外的如省道拓寬建設用地依據省域城鎮體系規劃中關于全省交通規劃和土地利用總體規劃的具體要求和相關法律，涉及規劃區外如鄉村公共設施等依據城市總體規劃、農村集鎮規劃和相關法律。

建設用地涉及諸多法律問題，因專業性強且散見于各種法律、法規和規章的條文之中，為行政機關的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經濟的發展和城市化進程的加快，建設用地糾紛會大量出現。因此，通俗而又系統地分析涉及建設用地的有關法律問題顯得尤為重要。一、建設用地的依據-規劃和“三證”

1、規劃

省域城鎮體系規劃是省、自治區人民政府為實現一定時期內國民經濟和社會發展目標，協調省域內各城鎮發展，保護各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排。建設部關于加強省域城鎮體系規劃實施工作的通知要求，省域城鎮體系規劃未在限期內完成的省、自治區，不得進行各省、自治區的城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的修編。這表明城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的制定要以省域城鎮體系規劃為依據并與之相協調，當然確因經濟社會發展需要，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃與省域城鎮體系規劃不一致的，可以適時調整省域城鎮體系規劃。

一般而言，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃是以省域城鎮體系規劃為依據，而城市詳細規劃、農村集鎮規劃又分別是城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的細化且更具有可操作性。這些不同位階的規劃不僅編制和實施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規劃非因特殊情況在一定期間內不得與上位階的規劃相抵觸。所有不同位階的規劃均為建設用地的基本依據，也就是說，不符合規劃要求，不在規劃范圍的不得不申請建設用地。

應當說明的是，第一，縣級市的城鎮體系規劃是城市總體規劃的組成部分；第二，我國規劃法只對規劃區內的建設行為進行調整；第三，涉及規劃區以外的如省道拓寬建設用地依據省域城鎮體系規劃中關于全省交通規劃和土地利用總體規劃的具體要求和相關法律，涉及規劃區外如鄉村公共設施等依據城市總體規劃、農村集鎮規劃和相關法律。

2、“三證”

建設用地涉及諸多法律問題，因專業性強且散見于各種法律、法規和規章的條文之中，為行政機關的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經濟的發展和城市化進程的加快，建設用地糾紛會大量出現。因此，通俗而又系統地分析涉及建設用地的有關法律問題顯得尤為重要。

一、建設用地的依據——規劃和“三證”

1、規劃

省域城鎮體系規劃是省、自治區人民政府為實現一定時期內國民經濟和社會發展目標，協調省域內各城鎮發展，保護各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排。建設部關于加強省域城鎮體系規劃實施工作的通知要求，省域城鎮體系規劃未在限期內完成的省、自治區，不得進行各省、自治區的城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的修編。這表明城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的制定要以省域城鎮體系規劃為依據并與之相協調，當然確因經濟社會發展需要，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃與省域城鎮體系規劃不一致的，可以適時調整省域城鎮體系規劃。

一般而言，城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃是以省域城鎮體系規劃為依據，而城市詳細規劃、農村集鎮規劃又分別是城市總體規劃和縣域城鎮體系規劃的細化且更具有可操作性。這些不同位階的規劃不僅編制和實施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規劃非因特殊情況在一定期間內不得與上位階的規劃相抵觸。所有不同位階的規劃均為建設用地的基本依據，也就是說，不符合規劃要求，不在規劃范圍的不得不申請建設用地。

應當說明的是，第一，縣級市的城鎮體系規劃是城市總體規劃的組成部分；第二，我國規劃法只對規劃區內的建設行為進行調整；第三，涉及規劃區以外的如省道拓寬建設用地依據省域城鎮體系規劃中關于全省交通規劃和土地利用總體規劃的具體要求和相關法律，涉及規劃區外如鄉村公共設施等依據城市總體規劃、農村集鎮規劃和相關法律。

行政補償或稱公法上的損失補償，作為一種權利保障和利益平衡機制的現代法律制度，對為了實現國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進程的加快，依法行政、建設法治政府目標的提出，建立健全行政補償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補償的法律實踐，但還存在著一些問題，有待進一步完善。本文試就大陸的行政補償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補償制度的關注，從而促進這一制度的發展與完善。

一、大陸行政補償制度的歷史發展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統治時間之長，君權本位思想根源之深，極為典型?！皣邑熑巍敝钡矫裰鞲锩蟛懦霈F。大陸人民司法制度中有關行政補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補償的初期形式。②建國以后，行政補償制度得到了初步的發展。1950年11月政務院公布的《城市郊區條例》第14條明確規定：“國家為市政建設和其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當的安置，并對其他該項土地上的生產、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！痹摋l例確立了公平合理的補償原則，并對補償的方式、彌補損失的范圍作了初步規定，體現了剛剛成立的人民政權對農民合法權益的保護。1953年11月政務院頒布的《關于國家征用土地辦法》又對補償的標準和程序作了具體規定，與此同時，地方各級人民政府在有關土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農業用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補償和生產、生活的安置辦法等作了規定。1954年憲法中規定了“由于國家機關工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償的權利”，從而奠定了國家補償責任的憲政基礎。1962年9月中共中央制定的《農村工作條例修正草案》中進一步強調必須嚴格執行征調勞動力、生產資料和其他物資以及征用民用房屋的補償制度。期間，大陸法制建設遭到破環，行政補償制度的發展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實現了經濟的復蘇和發展，法治建設也提上了日程，行政補償制度得以快速發展。1982年《海洋環境保護法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規定：對因水、氣環受到損害的單位和個人，有權要求造成污染損害的一方賠償損失，并規定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領域的補償問題，1986年《礦產資源法》規定了關于關閉和遷移集體礦山企業的補償問題，《外資企業法》對國有化和征收的補償作了規定。1988年《水法》、《野生動物保護法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、1989年《戒嚴法》等都對有關范圍的行政補償作了原則性的規定。在這一階段，立法速度比較快，行政補償制度迅速恢復并有所發展；補償的范圍有所拓展，除土地、房屋的征收征用補償外，還涉及到環境污染、資源管理、許可撤回、執行治安職務等方面。但是由于受經濟發展和思想認識的限制，補償的范圍還不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應的行政補償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進入了全面發展社會主義市場經濟的新時期，法治建設也躍上了新的臺階。法律意識、權利意識日益增強，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關于行政補償制度的法律規范每年都有頒布，而且條款規定越來越詳細。這時期的主要法律法規和司法解釋有：最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規定：公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補償的救濟性規定，對公民財產權的保護具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護實施條例》、《長江三峽工程建設移民條例》都提到了行政補償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補償制度。1994年《城市房地產開發法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農村土地承包法》、《水法》、《文物保護法》、《草原法》、《農業法》等。同時，一些地方性法規也對行政補償作了更具體的規定，如1993年《黑龍江省城市建設動遷管理條例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設拆遷管理辦法》等。這一階段的特點是：第一，立法速度明顯加快，補償制度內容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補償問題，對土地征收征用的審批程序和補償標準作了較詳細的規定。第二，補償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調整領域中會涉及補償情況的，都對補償問題作了規定，補償范圍擴展到消防、國防、防洪、房地產開發等領域。大陸行政補償制度的產生和發展表明，行政補償的范圍日益擴展，補償觀念日益強化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協助消防”等語，卻無補償之規定，1998年《消防法》中作出了規定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補償規定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補償規定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴利益保護原則，其第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。

農村舊村和危舊房改造工作，是深入貫徹落實科學發展觀的客觀要求，是拉動農村內需、促進區域經濟發展和建設社會主義新農村的必然選擇，也是廣大農民群眾的迫切愿望。據悉，目前浙江多個市、縣都在如火如荼的開展該項工作。2009年，筆者被派往麗水龍泉市錦溪鎮嶺根村擔任農村工作指導員，嶺根村是龍泉市人民政府2009年舊村和危舊房改造村，因此直接接觸并參與了當地的舊村和危舊房改造工作。舊村和危舊房改造是目前全省農村工作中的大事，應當妥善處理好各方面的關系和問題，這當然也包括有關的法律問題。筆者不惴淺陋，通過實地走訪調研，對該項工作中常見、易發、疑難的法律糾紛進行了厘清和梳理，并分析了相關原因，提出了一些處理對策，希冀對實務有所裨益。

1主要法律糾紛類型

1.1建筑活動中的人身損害賠償糾紛

舊村和危舊房改造的總體思路和目標是“改造空心村、撤并自然村、建設新農村”，“連片拆除危舊房，重新規劃建新房，騰出空間促發展”，因此，該項工作中會發生大量的建筑活動和行為。比如，農民拆除舊房建新房、村委會組織修建道路等等。在這些建筑活動中存在諸多法律問題值得我們去思考，如：承包合同的效力問題、施工方的主體資格問題、人身損害賠償問題等，其中實踐中反映最為突出的是人身損害賠償問題。應當說，當前我國農村建筑市場秩序還很不規范，有些鄉鎮建筑公司資質不全；有些企業承接工程之后隨意轉包或肢解分包，自己則根本不參與具體建筑施工活動；有些施工隊則是個體泥瓦工自行招募組織起來的，既沒有工商企業登記，也沒有建筑施工資質，是一支典型的農村建筑游擊隊。而許多建房者按照傳統習慣，圖一時節約和方便或礙于人情，將建設工程發包給這些建筑游擊隊或者其他本村人承建，在舊村改造和危舊房改造中同樣普遍存在這種現象。但問題是，一旦發生承包人或受雇人遭受人身損害的事故，法律糾紛即隨之產生。

實踐中當事人容易產生爭議的問題是施工人與建房人之間的法律關系，即二者之間是雇傭關系還是承攬關系，以及如何確定賠償責任的主體。因為根據目前我國有關法律和司法解釋的規定，雇傭與承攬關系中承擔賠償責任的主體和方式完全不同：最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十條規定：“承攬人在完成工作過程中對第三人造成損害或者造成自身損害的，定作人不承擔賠償責任。但定作人對定作、指示或者選任有過失的，應當承擔相應的賠償責任”，第十一條規定：“雇員在從事雇傭活動中遭受人身損害，雇主應當承擔賠償責任。雇傭關系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權利人可以請求第三人承擔賠償責任，也可以請求雇主承擔賠償責任。雇主承擔賠償責任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動中因安全生產事故遭受人身損害，發包人、分包人知道或者應當知道接受發包或者分包業務的雇主沒有相應資質或者安全生產條件的，應當與雇主承擔連帶賠償責任?！笨梢?，一般情況下，雇傭關系中雇主承擔的責任要比承攬關系中定作人（建筑承包屬于承攬的一種）承擔的責任為重。因此，實踐中一旦發生施工人傷亡的事故，受害人往往主張其與建房人構成雇傭關系，而建房人則主張雙方是承攬關系。此種糾紛在實踐中較為常見，而且處理起來也較為困難。

1.2建筑活動中的拖欠工程款、材料款糾紛

行政補償或稱公法上的損失補償，作為一種權利保障和利益平衡機制的現代法律制度，對為了實現國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進程的加快，依法行政、建設法治政府目標的提出，建立健全行政補償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補償的法律實踐，但還存在著一些問題，有待進一步完善。本文試就大陸的行政補償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補償制度的關注，從而促進這一制度的發展與完善。

一、大陸行政補償制度的歷史發展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統治時間之長，君權本位思想根源之深，極為典型?！皣邑熑巍敝钡矫裰鞲锩蟛懦霈F。大陸人民司法制度中有關行政補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補償的初期形式。②建國以后，行政補償制度得到了初步的發展。1950年11月政務院公布的《城市郊區條例》第14條明確規定：“國家為市政建設和其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當的安置，并對其他該項土地上的生產、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！痹摋l例確立了公平合理的補償原則，并對補償的方式、彌補損失的范圍作了初步規定，體現了剛剛成立的人民政權對農民合法權益的保護。1953年11月政務院頒布的《關于國家征用土地辦法》又對補償的標準和程序作了具體規定，與此同時，地方各級人民政府在有關土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農業用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補償和生產、生活的安置辦法等作了規定。1954年憲法中規定了“由于國家機關工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償的權利”，從而奠定了國家補償責任的憲政基礎。1962年9月中共中央制定的《農村工作條例修正草案》中進一步強調必須嚴格執行征調勞動力、生產資料和其他物資以及征用民用房屋的補償制度。期間，大陸法制建設遭到破環，行政補償制度的發展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實現了經濟的復蘇和發展，法治建設也提上了日程，行政補償制度得以快速發展。1982年《海洋環境保護法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規定：對因水、氣環受到損害的單位和個人，有權要求造成污染損害的一方賠償損失，并規定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領域的補償問題，1986年《礦產資源法》規定了關于關閉和遷移集體礦山企業的補償問題，《外資企業法》對國有化和征收的補償作了規定。1988年《水法》、《野生動物保護法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、1989年《戒嚴法》等都對有關范圍的行政補償作了原則性的規定。在這一階段，立法速度比較快，行政補償制度迅速恢復并有所發展；補償的范圍有所拓展，除土地、房屋的征收征用補償外，還涉及到環境污染、資源管理、許可撤回、執行治安職務等方面。但是由于受經濟發展和思想認識的限制，補償的范圍還不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應的行政補償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進入了全面發展社會主義市場經濟的新時期，法治建設也躍上了新的臺階。法律意識、權利意識日益增強，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關于行政補償制度的法律規范每年都有頒布，而且條款規定越來越詳細。這時期的主要法律法規和司法解釋有：最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規定：公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補償的救濟性規定，對公民財產權的保護具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護實施條例》、《長江三峽工程建設移民條例》都提到了行政補償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補償制度。1994年《城市房地產開發法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農村土地承包法》、《水法》、《文物保護法》、《草原法》、《農業法》等。同時，一些地方性法規也對行政補償作了更具體的規定，如1993年《黑龍江省城市建設動遷管理條例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設拆遷管理辦法》等。這一階段的特點是：第一，立法速度明顯加快，補償制度內容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補償問題，對土地征收征用的審批程序和補償標準作了較詳細的規定。第二，補償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調整領域中會涉及補償情況的，都對補償問題作了規定，補償范圍擴展到消防、國防、防洪、房地產開發等領域。大陸行政補償制度的產生和發展表明，行政補償的范圍日益擴展，補償觀念日益強化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協助消防”等語，卻無補償之規定，1998年《消防法》中作出了規定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補償規定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補償規定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴利益保護原則，其第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。

行政補償或稱公法上的損失補償，作為一種權利保障和利益平衡機制的現代法律制度，對為了實現國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，具有重要作用和意義。隨著大陸依法治國進程的加快，依法行政、建設法治政府目標的提出，建立健全行政補償制度的重要性和迫切性也日益凸顯。大陸已有多年行政補償的法律實踐，但還存在著一些問題，有待進一步完善。本文試就大陸的行政補償問題作一初步探討，以期拋磚引玉，引起各方對行政補償制度的關注，從而促進這一制度的發展與完善。

一、大陸行政補償制度的歷史發展

中國是一個歷史悠久的大國，封建統治時間之長，君權本位思想根源之深，極為典型?！皣邑熑巍敝钡矫裰鞲锩蟛懦霈F。大陸人民司法制度中有關行政補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》：“由于建筑國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地為交換，就是行政補償的初期形式。②建國以后，行政補償制度得到了初步的發展。1950年11月政務院公布的《城市郊區條例》第14條明確規定：“國家為市政建設和其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當的安置，并對其他該項土地上的生產、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！痹摋l例確立了公平合理的補償原則，并對補償的方式、彌補損失的范圍作了初步規定，體現了剛剛成立的人民政權對農民合法權益的保護。1953年11月政務院頒布的《關于國家征用土地辦法》又對補償的標準和程序作了具體規定，與此同時，地方各級人民政府在有關土地管理的辦法中，就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農業用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補償和生產、生活的安置辦法等作了規定。1954年憲法中規定了“由于國家機關工作人員侵犯公民而受到的損失，有取得賠償的權利”，從而奠定了國家補償責任的憲政基礎。1962年9月中共中央制定的《農村工作條例修正草案》中進一步強調必須嚴格執行征調勞動力、生產資料和其他物資以及征用民用房屋的補償制度。期間，大陸法制建設遭到破環，行政補償制度的發展擱淺。

十一屆三中全會以后，大陸進入了新的歷史階段。改革開放政策的推行，實現了經濟的復蘇和發展，法治建設也提上了日程，行政補償制度得以快速發展。1982年《海洋環境保護法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大氣污染防治法》規定：對因水、氣環受到損害的單位和個人，有權要求造成污染損害的一方賠償損失，并規定了糾紛解決途徑。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《漁業法》、《土地管理法》確定了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領域的補償問題，1986年《礦產資源法》規定了關于關閉和遷移集體礦山企業的補償問題，《外資企業法》對國有化和征收的補償作了規定。1988年《水法》、《野生動物保護法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、1989年《戒嚴法》等都對有關范圍的行政補償作了原則性的規定。在這一階段，立法速度比較快，行政補償制度迅速恢復并有所發展；補償的范圍有所拓展，除土地、房屋的征收征用補償外，還涉及到環境污染、資源管理、許可撤回、執行治安職務等方面。但是由于受經濟發展和思想認識的限制，補償的范圍還不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》。1989年《城市規劃法》、《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應的行政補償條款。

鄧小平南巡講話以后，大陸進入了全面發展社會主義市場經濟的新時期，法治建設也躍上了新的臺階。法律意識、權利意識日益增強，立法速度不斷加快，立法者的觀念不斷更新，關于行政補償制度的法律規范每年都有頒布，而且條款規定越來越詳細。這時期的主要法律法規和司法解釋有：最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）規定：公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。這是對行政補償的救濟性規定，對公民財產權的保護具有重要意義。1992年《礦山安全法》，1993年《水生野生動物保護實施條例》、《長江三峽工程建設移民條例》都提到了行政補償制度，1994年頒布的《國家賠償法》確立了國家對違法行政行為的賠償制度，但未提及行政補償制度。1994年《城市房地產開發法》，1994年大陸頒布1995年《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《環境噪聲污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《國防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《種子法》、《外資企業法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《農村土地承包法》、《水法》、《文物保護法》、《草原法》、《農業法》等。同時，一些地方性法規也對行政補償作了更具體的規定，如1993年《黑龍江省城市建設動遷管理條例》、《陜西省城市房屋遷管理辦法》、《洛陽市城市建設拆遷管理辦法》等。這一階段的特點是：第一，立法速度明顯加快，補償制度內容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有9個條款涉及土地征用補償問題，對土地征收征用的審批程序和補償標準作了較詳細的規定。第二，補償范圍更加廣泛，新頒布的法律凡是其調整領域中會涉及補償情況的，都對補償問題作了規定，補償范圍擴展到消防、國防、防洪、房地產開發等領域。大陸行政補償制度的產生和發展表明，行政補償的范圍日益擴展，補償觀念日益強化。1984年《消防條例》中只有“征用”、“協助消防”等語，卻無補償之規定，1998年《消防法》中作出了規定。1990年的《鐵路法》只在36條第六款中隱含補償規定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67條等5個條款中涉及補償規定。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒布確立了信賴利益保護原則，其第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！?004年修正的《憲法〔修正本〕》）第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！边@兩部法律的頒布對大陸健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。