國土局學習實踐科學發展觀匯報材料

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去年以來，我們按照國土資源部關于“堅守耕地保護紅線，節約集約用地，構建保障和促進科學發展的新機制”的總體要求，在南通市局的正確領導下，堅持“保護資源、保障發展”雙保雙贏的原則，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，主動破解各類用地矛盾，積極規范土地出讓秩序，嚴肅查處土地違法案件，為*經濟和社會發展營造了和諧有序的用地環境。但是，在當前復雜多變的國際國內經濟形勢面前，在國土資源管理“兩碰頭、一憂慮”的嚴峻考驗面前，特別是今年以來，在中央擴內需保增長各項措施穩步實施過程中，在*大橋大港建設進入實質性階段的關鍵時刻，我們在用地指標爭取、土地節約集約利用和土地違法案件查處等方面碰到了新的問題、新的矛盾。

一、當前國土資源管理工作面臨的主要困難和矛盾

近年來，*市委市政府拓寬思路，創新方法，在建設*經濟開發區和呂四海洋經濟開發區兩個省級開發區的同時，還充分發揮沿江沿海資源優勢，利用長江岸線建設沿江船舶工業帶和濱江化工園，積極盤活廢棄近海鹽場，建成了濱海工業園，大力實施圍填海工程，為經濟發展準備了比較充足的后備資源。應該說，這一系列的措施都極大地緩解了*用地緊張的矛盾，保護了*有限的土地資源。但是，用地指標的制約作用、土地管理的嚴峻形勢依然考驗著國土部門。

（一）經濟發展與用地緊張矛盾仍然突出。去年，在*用地指標中，上級計劃指標380畝，向省廳申得點供計劃和獨立選址計劃指標1400多畝，確保了中遠船務、林洋新能源、向海重工、道達重工等一批重大項目的開工建設。但是，從*全市的實際用地需求看還是呈現“僧多粥少”的局面。特別是聯合重工、人民重工、豪威船舶、乾德電子等6家超10億元投資的企業未能解決用地指標。上個月，我們在對經濟開發區、濱江化工園等有關企業調研時，許多企業負責人都迫切希望今年能解決用地指標問題。雖然，受國際金融危機影響，國內外投資放緩，但*情況有特殊性。一方面崇啟大橋工程已經開工建設，*交通末梢的歷史即將被改變，投資優勢繼續放大，不少大企業看好*；另一方面呂四港深度開發已全面啟動，以風電、能源和海產品深加工為主導產業的新興企業不斷集群，目前呂四港鎮鎮區規模已經不能完全承載經濟發展所帶來的商業和服務業，商住用地十分緊張。各種情況表明，今后*用地緊張的矛盾還將更加突出。

（二）土地利用粗放、浪費閑置現象依然存在。一是土地利用不充分。今年，我們對全市各經濟園區的國有建設用地進行了一次專項清理，共梳理出閑置土地29宗，總面積1700多畝。經過調查，有的企業資金不到位，征而未用；有的企業由于種種原因，征多用少；還有的企業投資強度低，影響土地產出效益。二是供地率偏低。一方面積極向上爭取用地指標，另一方面土地供地率卻在逐年下降，影響土地節約集約利用水平。造成供地率偏低的主要因素有：道路等基礎設施建設未辦理供地手續、一些鎮鄉由于規劃調整而不能辦理供地手續、一部分集體建設用地在使改證后為逃避繳納出讓金而遲遲不辦出讓手續，但也有一部分企業征回土地后沒有實質性項目而未辦供地手續。總之，由于沒有用足用好土地，造成目前土地節約集約利用水平還不高。

（三）違法用地查處遇到諸多障礙。一是各級政府發展需求與規范用地之間的矛盾導致違法用地制止難。表現在道路建設等大型基礎設施建設工程、重大工業項目占用土地；部分農業產業化項目隨意占用耕地甚至基本農田，特別是家畜養殖等臨時用地違法行為制止非常困難。二是推進社會主義新農村建設與規范用地之間的矛盾導致違法用地查處難。表現在農民集中區建設不經用地審批，部分村莊規劃與農村耕作和農民生活習慣相矛盾，造成規劃區外農民違法建房，這些都給執法帶來困難。三是農民違章建房的查處與現行法律存在矛盾，導致土地違法案件執行難。對農民違章建房國土部門沒有罰款依據，只有沒收和拆除兩種處罰方式，而實施強拆國土部門要通過嚴格的法律途徑和程序。去年我們查處了100多戶違章建房戶，向法院申請強制拆除，而法院以奧運會、十七大召開、社會穩定等理由沒有受理，國土行政執法失去威懾作用。

同時我們又看到，在國土資源管理各種困難和矛盾集中體現的時候，在國內外經濟形勢極其嚴峻的時刻，我們開展學習實踐科學發展觀活動，就是要站在科學的、發展的立場去分析事物，解決問題，要在困難中看到發展希望，要在挑戰中尋找發展先機，尤其要看到近兩年來國土資源管理工作氛圍和用地環境在向好的方面轉變。

(一)政府依法用地意識逐步增強。近年來，黨中央、國務院、國土資源部推出了一系列土地管理政策法規和違反土地管理行為處罰辦法，引起了各級政府的重視。特別是去年6月1日，《違反土地管理規定行為處分辦法》（15號令）的實施，明確了土地違法行為查處實行問責制，各級政府依法用地意識明顯得到加強。今年3月，最高人民檢察院又專門對國土資源管理部門了《關于加強查辦危害土地資源瀆職犯罪工作的指導意見》，對土地違法行為的范圍、責任、查究辦法都作了詳細規定，這些都為土地管理工作創造了良好氛圍。

(二)用地環境得到明顯改善。近年來，保護資源、保障發展逐步成為全社會各界的共識。黨的十七屆三中全會上，黨中央還將“兩個最嚴格的制度”寫進了中央《決定》，土地管理更加嚴格規范。去年以來，國務院出臺了關于節約集約用地的若干意見，為確保節約集約利用土地，對工業項目的投資強度、容積率等提出了詳細的、可操作的措施，用地環境不斷得到改善，節約集約利用土地的意識正在不斷提高。

(三)城鄉建設用地掛鉤繼續實施，較好地緩解了用地矛盾。在“地根”控緊的情況下，上級進一步明確了城鄉建設用地增減掛鉤繼續實施，這項工作雖然難度大、矛盾突出，但通過完成掛鉤周轉項目一定程度上緩解目前用地指標緊缺的矛盾。從我市近兩年的用地情況看，一半以上的用地指標都要靠掛鉤周轉項目來完成。

二、“破難題、保增長、促發展”的主要做法和措施

從去年下半年開始，針對國際金融危機給我國帶來的影響，黨中央、國務院緊急出臺了一系列擴大內需、提增經濟的政策措施，國土資源部也下發了《關于擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務和監管工作的通知》，提出了國土資源為保持經濟平穩較快發展做好服務和監管的八個方面二十四條政策措施。省廳、南通市局也相繼制定了擴內需保增長措施。根據上級的有關要求，結合*經濟和社會發展狀況，我們的做法是：

(一)策應拉動內需，積極主動服務重大項目。國土部門理應在擴內需、保增長、促發展中發揮積極作用，認真落實國家出臺的各項政策措施，服務好、保障好重大項目建設。我們克服重重困難，加大跑部跑省力度，優化服務，提高效能，為重大項目辦理用地手續。今年2月，我們從國土資源部拿到了同意崇啟大橋先行開工的用地批復，確保了大橋如期開工；3月中旬，我們為投資10億元的乾德電子辦理了用地手續，從省廳拿回了157畝的用地批文；3月下旬，我們又從國土資源部拿回了總投資32億元的中遠船務1500畝的用地預審批文。

(二)實施“三個傾斜”，優先確保提增經濟發展的工業項目用地需求。我們結合*經濟發展的特點，發揮土地對經濟的調控作用，實行用地指標適度傾斜。一是向國家產業政策鼓勵的工業項目適度傾斜。中遠海工以制造海上鉆井、海上石油平臺為主導產品，是國家產業政策支持發展的項目，去年在省廳、市局的關心支持下，為其解決了700多畝的用地指標，今年我們專程前往國土資源部為其辦理了用地預審手續，為獲得國發改委批準立項打下了基礎。林洋新能源是利用太陽能發電的一家企業，是國家鼓勵的循環經濟項目，去年我們為其解決了150畝點供指標，今年有望實現銷售收入10億元。二是向發展潛力好的高科技企業傾斜。東泰電工是一家高科技型企業，其核心技術來自全球最大的風葉生產公司――荷蘭CTC公司，公司生產的2.0WM風葉技術國際一流。去年，我們積極想辦法為其解決了65畝用地指標，確保了企業的發展，今年該企業可望實現銷售總額8億元。三是向大型骨干企業傾斜。*現有銷售超過10億元企業20多家，這些大型骨干企業在*經濟發展中起著主導作用，而用地指標是大型企業發展的基礎。韋恩益農股份有限公司是*市一家骨干企業，近幾年來，年年翻番，并已申報上市，企業擴大生產規模首先需要解決用地問題。去年，我們主動服務，為其解決了100多畝未利用地指標，確保了企業新產品的研發和生產。去年共為船舶工業帶骨干企業利用未利用地解決用地指標1500多畝。

(三)清理閑置盤活存量，積極扶持一批產業前景好的企業盡快開工。去年年底，我們根據*市委市政府《關于當前進一步擴大內需促進經濟增長的十項措施》，結合國土工作現狀，為政府出謀劃策，撰寫了土地出讓情況專項清理報告書，建議市政府出臺了《關于進一步開展對閑置土地和違約工業項目集中清理工作的意見》，并由10多個部門組成了市閑置土地和違約工業項目清理工作領導組，去年以來，共清理閑置土地38宗，2077畝。在此基礎上，我們充分利用存量土地資源，騰籠換鳥，竭力扶持一批產業前景好、社會貢獻度高的中小企業盡快開工建設。目前，已經有8家企業經我們協調而順利開工。

三、集體建設用地流轉現狀、存在問題及思考

（一）集體建設用地流轉的現狀

1、集體建設用地的規模和結構。

根據調查統計，我市現有集體建設用地39697公頃，是國有建設用地面積的7倍。其中，鄉鎮企業用地346公頃，占總面積的0.87％，鎮村公共設施公用事業用地面積707公頃，占總面積的1.78％，交通運輸用地面積1239公頃，占總面積的3.12％，宅基地面積17645公頃，占總面積的44.45％，水利設施用地面積19482公頃，占總面積的49.08％，其他面積279公頃，占總面積的O.70％。在各類集體建設用地面積中，宅基地、水利設施和交通運輸用地面積占非常大比例，是總面積的96.65％。

2、當前集體建設用地流轉的主要類型及做法。

我市有組織的集體建設用地流轉是從1998年開始的，當時鄉鎮企業發展正面臨著由人員關系、產權關系、債權關系等引發的各種束縛企業健康發展的體制性障礙，市委、市政府及時在全市范圍內以鎮鄉為單位實施了鄉鎮(村)企業改制。對廠房、設備、流動資產等產權進行全面處置，對集體建設用地使用權也實行有償租賃使用。雖然目前無法估算各鄉鎮(村)所取得的集體土地租賃流轉收益，但從此開啟了我市集體建設用地流轉的新機制。2002年，市委、市政府又出臺了《關于進一步完善鄉鎮(村)企業改革的意見》(啟發[2002]54號)，《意見》明確，“凡未以出讓方式取得土地使用權的改制企業，原則上都要以出讓方式取得土地使用權；鄉鎮磚瓦廠等特殊行業確實無法實施土地使用權出讓的，可暫不出讓，但必須規范土地使用權租賃管理；依法取得土地使用權的投資者，可以土地作價入股”。所以，從2002年開始，又一輪集體建設用地流轉在我市拉開了帷幕。這次改革的核心是，變過去的集體建設用地租賃，為現在集體建設用地征收后出讓。據統計，集體建設用地使用改為征收，2005年128宗，面積38.3774公頃，2006年103宗，面積49.3135公頃，2007年12宗，面積3.0271公頃。出讓土地收益的流轉辦法為：集體建設用地征收后，出讓取得的政府出讓金收益，除出讓業務費之外，全額返還給鄉鎮(村)。據初步估算，改制中向鄉鎮(村)流轉收益，2005年約1768萬元左右，2006年約2272萬元，2007年約139萬元。

(二)當前集體建設用地流轉的主要存在問題

我市集體建設用地流轉，除兩次有組織的流轉外，事實上，改革開放以來，受經濟利益的驅動，在鎮鄉，特別是近郊區、集鎮區，集體建設用地使用權包括宅基地在內的自發流轉，已具有一定的市場，其隱性流轉帶來的負面效應己不容忽視，主要存在以下幾方面的問題：

1、由于流轉是自發的，無序的，游離于法律監管之外，造成大量的集體土地資產流失，土地利用總體規劃和城市、集鎮規劃遭到破壞，建設用地供應總量難以得到有效控制。

2、集體建設用地使用權的流轉，價格缺乏必要的事前評估和價格監管，價格的確定完全取決于當事人雙方協商，土地使用權交易價格、租金價格畸高或畸低，很不規范。

3、集體建設用地使用權流轉收益分配缺乏規范，損害了農民集體和個人利益，還易引發腐敗問題。

4、集體建設用地使用權流轉的法律程序欠缺，既沒有必要的審批程序，也沒有必要的登記和公示程序，交易安全得不到保護，發生糾紛也無從尋求法律救濟。

(三)加快推進集體建設用地流轉，構建城鄉統一的土地市場的主要思考

按照黨的十七屆三中全會和改革形勢的要求，對加快推進集體建設用地流轉，構建城鄉統一的土地市場，作如下幾點思考：

1、明確集體土地產權主體，明晰產權權能。明確集體土地產權主體，明晰產權權能，是市場經濟條件下產權明晰的內在要求，也是集體建設用地使用權市場機制流轉的基礎，農民權益得以保障的重要前提。雖然法律法規規定農村集體土地所有權歸農村集體經濟組織所有，但實際農村集體經濟組織并沒有實際的實體。因此，首要是確定實際的流轉產權主體，并依法登記發證，確認其所有權。同時，對集體建設用地產權權能進行重新設定，以實現集體土地財產權利。一是創建城鄉統一的土地市場和運行規則，可將集體土地所有權上直接派生的集體土地使用權比照國有土地使用權，通過出讓、租賃、作價出資或入股等方式取得，實行同地同價，同地同權；二是依法取得集體建設用地使用權的權利人，在土地使用年期內，可以將集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押。

2、構建合理的收益分配機制，切實保障農民的土地收益權。集體建設用地流轉收益分配是直接關系到農民權益的問題。從權利維護出發考慮，集體建設用地使用權流轉的大部分收益應在集體土地所有權主體及其成員之間進行合理分配。同時，基于土地增值收益的形成乃是基礎設施建設，相關環境改善和土地利用條件改善的結果，因此，土地使用者在開發利用土地過程中投入的土地資本理應獲得投資回報；其他投資者(包括各級地方政府)則可以根據各農村基礎設施，公共設施等方面的投資情況，享有合理的投資收益。政府作為宏觀經濟的調控者和社會事務的管理者，有權通過稅收形式分享土地流轉收益。

3、修改現行立法，允許農村集體建設用地在特定的范圍內自由流轉。對《土地管理法》的修改，主要涉及第四十三條和第六十三條，需要解除這些條款設定的集體建設用地限制條件。修改后的《土地管理法》及其《條例》應明確集體建設用地可以流轉，并將流轉的范圍、程序和方法予以規范。

四、扎實推進國土資源管理工作的思路和舉措

我們以這次學習實踐活動為契機，以構建保障和促進科學發展新機制為主線，解放思想，改革創新，主動作為，積極應對。通過學習實踐科學發展觀活動，我們要致力于研究國土資源管理最直接、最有效的新方法，探索策應中央擴大內需最有力、最民生的新舉措；要致力于解決能力水平的提升和服務素質的培養，探索在能力提高中切實履行嚴格監管的職責職能；要致力于堅持改革創新和依法行政并舉，探索有利于科學發展的體制機制。具體地說要做到三個方面：

(一)要尋求新對策，探索新方法。要尋求政府發展思路與依法用地的最佳結合點，將各級政府的發展思路與依法用地的法律法規保持接軌，探索減少違法用地行為，化解違法用地查處難的矛盾。要尋求用地指標緊張與節約集約用地的最佳結合點，將有限的用地指標用在刀口上，探索提高土地利用率的方法和途徑，化解用地指標緊張的矛盾。要尋求土地儲備與出讓的最佳結合點，將土地儲備作為調控土地市場的有效手段，探索土地市場經濟規律，化解土地儲備無力和出讓無序的矛盾?？傊?，要積極探索當前土地管理領域新方法，新舉措，有效解決土地管理工作中所碰到的困難和問題。

(二)要完善新機制，提升新能力。要以科學發展觀理念來審視我們的思想和工作，提升統籌工作全局、協調上下關系的能力。要深刻把握國土資源管理和利用的內在規律，不斷提高統籌保障和保護的能力，努力變“兩難”為“雙贏”。要統籌國土資源服務與監管的關系，明確服務發展是國土資源管理的首要任務，嚴格監管是國土資源管理的職責所在，做到兩者兼顧。要正確處理創新與依法的關系，提高開拓創新和依法行政能力，要緊密結合地方實際，既要尋找國土資源管理的新辦法、新措施，又要堅持依法行政，在現行法律法規框架內履行國土職責和權力。以科學發展觀為指導，全面提高國土資源管理的統籌協調能力。

(三)要追求新標準，創造新舉措。要通過提高全系統隊伍素質，切實提高服務水平，要通過拓寬“保姆式”服務外延，進一步提高服務標準。要深化行政審批制度改革，建立土地審批快速通道，簡化手續，優化程序，提高辦事效率。要加快行政審批公開運行，真正做到陽光操作。要牢固樹立為人民服務的宗旨意識，認真履行職責，切實做到勤政廉政。要正確處理發展與民生的關系，始終堅持以人為本、執政為民的工作理念，在保護資源、保障發展的同時，始終堅持把群眾利益放在心頭，民生工程放在案頭，把科學發展、和諧發展作為追求的新境界。

今年是國土資源管理工作很不尋常的一年，值得我們探索和研究的問題很多。通過這次學習實踐科學發展觀調研活動，我們要堅定信心，迎難而上，努力形成新形勢下的資源觀和資源管理觀，進一步增強推進改革創新的自覺性和堅定性，切實把握國土資源的全局性和前瞻性，以思想認識的高度統一，行動和工作的高度協調，積極主動服務，嚴格規范管理，為構建保障和促進科學發展的國土資源管理新機制作出新的貢獻。