國土局科學發展觀調查的報告

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按省、市人大代表專題調研工作安排，結合工作實際，我就全市土地開發整理工作開展了專題調研。通過查閱相關資料，實地走訪座談項目區干部群眾，聽取有關部門工作報告，對全市土地開發整理工作現狀、存在的問題以及工作發展方向進行了全面總結分析，形成此報告。

一、土地整理工作現狀

土地整理是人們為了一定目的，依據土地利用及經濟發展規劃對土地進行調整、安排和整治，從而達到提高土地的利用率和產出率的活動。土地利用總體規劃是建設的基礎，它引導著各項建設活動的有序開展，而土地整理規劃則是土地利用總體規劃中的一個專項規劃，從屬于土地利用總體規劃，土地整理是實現土地管理法關于耕地用途管制及實現耕地占補平衡重大戰略目標，確保我國糧食安全和國家安全的重要手段。在現實工作中，土地整理也是適應新時期建設高效農業、現代化農業的重要手段。通過土地整理，可以增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農民的生產生活條件，也是建設社會主義新農村的重要內容。它必將為促進農村及農業生產發展發揮長期而重要的支持作用。

狹義的土地整理即農地整理，根據具體內容一般分為耕地整理、農村居民點整理和土地開發與復墾三種類型。按照投資來源分為國家投資重點項目、省投資重點項目、地方投資占補平衡項目三種。

我市的土地整理工作起步于2**年，到2**8年止，我市共實施了彭城壩、石子鄉土地整理國家投資重點項目，機場周邊區域土地整理省投資重點項目，江南鎮、姚溪壩土地整理地方占補平衡項目，正在實施的雙龍鎮土地省投資整理項目，即將實施的有柏埡鎮土地整理占補平衡項目，已申報待立項審批的有河樓鄉、木蘭鄉土地整理項目，以上項目總投資1.1億元，整理規模7萬余畝，新增耕地面積135**余畝，新建道路99公里，整治塘堰96口，排灌渠道近73公里，通過對項目區內的田水路林村的綜合治理，有效的改變了農村面貌，加強農業基礎設施建設，改變了農村及農民生活、生產條件，新增了耕地有效面積，提高了土地利用率和產出率，改善了生態環境，保持了水土，其經濟、社會、生態效益顯著。

通過這些項目的實施，實現了我市耕地占補平衡，耕地總量和基本農田保有量穩中有升。農村土地資源實現了“三增”：增耕地、增產量、增價值，夯實了農村發展的資源基礎；加強了資源基礎建設，幫助實現了糧食增產、農民增收、農業增效，找到了解決“三農”問題的核心突破口；“三農”問題的逐步解決過程，就是農業生產、農民生活和農村生態等方面不斷改善的過程，有力的促進了我市社會主義新農村建設事業的發展。

二、土地整理工作存在的問題及原因分析

盡管我市土地整理工作取得了顯著成效，但是在實際工作中也存在不少的矛盾和問題，具體體現在：

（一）管理體制不健全，基層干部群眾參與積極性不夠。

目前，土地整理工作主要由國土部門牽頭運作，項目預算中也沒有地方工作經費的預算科目，項目所在鎮村沒有明確相應的責任和權利，造成了土地整理工作責、權、利不明確，在項目實施中，鄉鎮村干部群眾積極性、主動性不夠，認為項目實施是國土部門在完成上級下達的工作任務，與自己無關，而且，工作開不開展的好，完全是國土局自己的事情，涉及青苗、臨時占用土地等，必須按國家非農建設標準予以補償，否則，不準動工建設，給項目實施造成了很大的難度。而土地整理很多工作，配如權屬調整、土地糾紛等，必須由當地黨委、政府負責，由農民自己參與才能完成，并最終由農村基層組織落實實施。

（二）占補平衡項目資金無保障。

就我市實施的土地整理項目情況看，資金問題是項目實施的關鍵，國家和省投資項目資金到位和監督情況良好，但是地方投資的占補平衡項目，在財政年度預算中缺乏地位，每年的土地收益和土地出讓金按規定應該留一部分用于土地開發整理，但是由于地方財政困難，很多資金都無法使用到土地整理項目上來，使我市土地整理占補平衡項目資金投入少、資金撥付困難，土地整理工作一直處于被動狀態，無法滿足城市建設用地征地占用耕地指標的需求。

（三）規劃設計與施工設計銜接性差，變更程序報批過于復雜。

規劃設計和施工設計由于項目的立項和實施的周期長，而且，一個項目是否成功立項難以確定，致使規劃設計和施工設計目的不一，作業單位不一，前后缺乏有效的銜接，特別是國家和省投資的重點項目，規劃設計由省上統一招標實施，施工設計由地方國土部門組織實施，而且由于各設計單位水平不一，責任心不一以及時間關系的影響，工程原材料市場價格不穩定等因素，最終導致規劃設計過于粗糙，缺乏操作性，施工設計中地方群眾意見多樣，要求多樣，不得不對項目規劃方案進行否定，有的甚至不得不全盤來過，給項目實施帶來難度。按照國家和省投資項目的管理規定，項目變更必須報原批準機關批準，同時地方監督部門也要求工程變更必須由地方組織審批，因為多頭審批管理，又加上初步設計及施工設計兩張皮，給工程的順利實施造成了極大的困難。

（四）技術力量缺乏。

土地整理是一個系統工程，涉及面廣，涉及專業多，工程類型多樣而且復雜，就目前的現有設計單位設計經驗和設計資質，沒有一家在人員結構和專業設置上符合要求，目前全國也沒有建立獨立的土地整理項目設計認證體系，導致土地整理項目設計人員管理混亂，魚龍混雜，設計、監理、預算等技術力量極其缺乏，無法滿足設計需要。就業主部門來講，不管是國土局耕?？七€是各地的土地開發整理中心，都是主要從事土地管理職能，對土地整理工程管理缺乏經驗和技術，同時由于現行事業機關編制管理有關規定，人員流動不暢，無法有效的吸引專業人才進入，導致外行管理，效率低下。

（五）新增耕地指標缺乏技術支撐。

目前的新增耕地指標既是土地整理的一個重要成果，又是土地整理項目的一個積極誘因，但是，耕地指標如何確定，如何科學測算和認定，缺乏有效的技術支撐，是土地整理重要的手段缺陷，為土地整理事業的可持續發展留下了不確定因素。

（六）與新農村建設和農業綜合開發之間缺乏有機聯系與協調，獨自為戰，效果不明顯。

土地整理工作和目前開展的新農村建設和農業綜合開發項目之間有很多的共同之處，也有各自的側重點，但最基本的目標是一樣的，就是改善農村面貌，加強農業基礎設施建設，增強農業發展后勁，增加糧食產量，促進農民增收，為最終建設社會主義新農村提供條件，但是，目前，幾大塊的工作，缺乏有效統一，各自為陣，效果不明顯。比如我們在有的土地整理區在施工設計時發現原規劃的部分生產路、溝渠等已經進行了硬化，一問才知道是新農村建設的某些建設項目。由于事前缺乏溝通，給土地整理項目的開展帶來了一定的難度。一方面是二者建設標準不一致。各自設計的路、溝、池等工程的設計規格的參數難以統一，影響了項目區建設的統一性和工程效果；第二，由于二者思考的角度不同，雙方的規劃設計思路難免會有沖突，比如新農村建設中修好的路，在土地整理項目的規劃設計中也許是需要修改或取消的路。但是由于原來的小路已經被硬化，再進行修改或地塊合并，其成本將會加大，也將造成資源的極大浪費；但如果不修改則會給土地整理工作的效果打上折扣，陷入了兩難的境地。

另外，改善農民的生產生活環境也是土地整理的重要目的。農村宅基地整理，以及對村莊內基礎設施的整治等項目與新農村建設有密切的聯系。在涉及到對部分村莊的整理過程中，由于沒有參照新農村規劃，很多設計顯得非常盲目，常常造成資源的浪費。

三、建議與思考

（一）建立土地整理的政策體系，形成有效工作機制

由于土地整理面寬量大，涉及的內容十分龐雜，特別是當地村社和老百姓的切身利益，具體實施起來會遇到許多新問題。要預防和解決這些問題，必須進行統籌安排。建立一套行之有效的工作方法和工作機制和利益分配機制，充分調動當地鄉（鎮）、村、社干部及群眾的參與性，為項目的順利實施建立體制基礎。

（二）加強規劃設計環節，減少實施中的工程變更

土地整理項目在項目的立項過程中，必須加強前期調研工作。土地整理項目在立項、規劃設計時，應著重考察當地的基礎設施情況，在土地整理項目的規劃設計中，必須充分調查現有基礎設施情況，充分征求當地村社及農民意愿，合理布局和規劃工程項目，提高規劃的科學性和可行性，減少項目實施中的工程變更。

（三）落實專項資金，促進土地整理長期健康發展

資金問題是地方占補平衡項目實施的關鍵問題，為保證地方占補平衡項目的順利開展，市級應該建立土地整理項目庫，地方財政應該設立土地整理基金，實現地方投資的占補平衡項目有續投入，確保土地整理工作健康發展。

（四）建立部門協調機制

當前，隨著中央對農村工作重視程度的不斷加強，各部門投入農業和農村的資金也不斷增加，但目前存在資金投入較為分散。具體表現為部門之間各搞各的規劃，各做各的項目，各投各的資金，沒有形成合力。這種分散管理的局面不能滿足項目區田、水、路、林、村綜合整治的需要，也不利于開展社會主義新農村建設。因此，今后在開展土地開發整理項目建設時，應實行統一領導、統一規劃、統一投入和統一實施的“四統一”模式。即在各級黨委、政府的統一領導下，圍繞土地開發整理的總體要求和建設目標，由國土資源部門牽頭，相關部門共同參與項目規劃，對項目區田、水、路、林、村進行綜合整治。各部門在統一規劃基礎上，分工協作，集中投入，統一實施項目建設，實現土地開發整理與小流域治理、生態環境保護、現代農業園區建設、農業綜合開發、農村宅基地改造、城鄉一體化建設等的有機結合。“四統一”模式的好處是打破了部門壁壘，使各部門在土地開發整理工作中相互支持，協同配合，充分發揮各部門職能特點、技術專長和資金、資源集中優勢，形成合力，更好地推進項目實施工作。