農村政府公共產品分析論文

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摘要:農村實際發展需要及農村地區的特殊性決定了政府應該是農村公共產品主要供給體。事實上因為政府在這一領域的定位不清,模糊了自己在農村公共產品供給中的主要職責,阻礙了其它生力軍的有效參與。使得農村公共產品供給上還不是很到位,存在著很多的困境。

關鍵詞:農村公共產品;供給;政府;定位;困境

改革開改以來,中國的發展雖然取得了舉世矚目的成績,但對于大多數的農村老百姓來說,“看病難,讀書難,買房難”依然象幾座大山一樣壓在他們身上,養老問題,環境衛生問題成了他們急盼解決的民生問題?？陀^來講農民面對的大多數困難本身就屬于農村的公共產品的供給問題或是與之密切相關的問題。

一、農村公共產品的界定及對政府的供給的需要

農村公共產品作為公共產品的一種特殊形式,它是相對于農民私人產品而言的,用于滿足農村公共需要的產品;

其內容非常廣泛:包括農村的水利建設,鄉村的道路、電力電信建設,農業的科技推廣及農村的教育,醫療衛生,環境等諸多內容。農村公共產品的充分與否直接關系到農村居民的生產和生活質量高低。農村公共產品在消費上有兩個特征:非競爭性和非排他性,并且在社會生產與人們生活當中又是不可或缺的,因而僅靠市場運作來自發的供給顯然會導致市場失靈。政府,較市場而言,優勢就在在于可以利用它的行政權威性和強制性有效的整合社會資源,為社會提供公共產品。

農村公共產品本身的重要性決定了政府干預的必要,而農村與城市相比所具有的特殊性列決定了其比城市更需要政府在公共產品供給方面的有效作為,也更要求層級制政府在農村公共產品的提供方面通力配合。這是因為:

(一)農村私人產品較城市更為依賴政府對公共產品提供。

首先,農作物的生長受自然條件影響很大,并且具有生長周期長,季節性的特點。因此需要組織力量在可能的條件下改善客觀環境以保證農作物的產量與質量,也需要建構一個農業發展戰略與信息系統,來緩和因生產與銷售之間的時間差可能帶來的利益損失,變農業從單方受制市場的態勢向積極主動應對市場的格局。相比較言,政府在這方面更有優勢。其次,農業在國民經濟當中的基礎地位決定了農業的發展步調要與整個社會科技的發展進程,與國民經濟發展進程相匹配。而農業的發展離不開農業科學知識普及與農業科技的推廣,更離不開農民整體素質的提高,因此在廣大的農村地區普及義務教育和有針對性的農業科技知識就有著非常重要的意義。但是從整體來看,大部分農村的落后現狀決定了農村教育問題不可能通過私人或企業來解決,而只能由政府來承擔這一重任。

(二)農村公共產品的提供更為依賴各級政府的通力配合。

政府層級制的組織方式與權力配置部門化的特點決定了鄉級政府所負的責任特別多:對上要負責完成上級的戰略目標,對下要直接處理農村事務,其中很大部分就是與公共產品有關的事務。在這種錯綜復雜的關系網里及繁雜的事務當中,鄉級政府在哪一方面處理不當都會影響到農村生活的穩定及整個國家的政治有序。而在財權上分配上,鄉級政府擁有的權力與其所承擔的事權極不相稱;1994年的分稅制將省以下地方政府的財力上收,導致地方財政能力縮小,農村稅費改革后更是讓鄉級財政陷于困境。事權與財權的相對分離,使得政府在農村公共產品供給方面極為不利,反過來也說明了農村公共產品的供給更加需要各級政府的通力合作。

二、農村公共產品的困境表現

三農問題到目前為止仍然是我國整個社會和諧社會建設的一個滯后因素,一個很重要的原因就是在農村公共產品的供給上出現了問題,主要表現為:

(一)總量不足,結構失調。

作為農業大國,所需的公共產品與實際存在的數量缺口很大。迄今,全國約一半的行政村沒有通自來水,六成以上的農戶還沒有用上衛生的廁所,1.5億農戶需要解決燃料問題,6%的行政村還沒有通公路①;到2000年底,在500個左右的縣(超過1億人口)還沒有實現“普九”②;城鄉級社會保障覆蓋率低,人均社會保障費少,信息服務不到位,涉農信息閉塞等。公共產品的供給在總量上遠沒有到位。

公共產品在配置結構也存在失調的情況。總體來說就是與農民生產生活關系密切的公共產品供給不足,與政績考核密切相關的公共產品過剩:一方面是政府對農民的迫切需要不重視:在農村科技信息的推擴、農村教育的提高,環境改善,醫療衛生及社會保障的規劃等工作上長期沒有大的改觀;另一方面則是政府對有利于政績考核的顯性公共產品如防洪防澇設施,交通道路等過度追求,反復建設。

(二)效率不高,效益較差

農村公共產品的供給效率問題主要是因為資金在財政轉移支付過程的中不斷縮水造成的。中央政府通過自上而下的財政轉移支付為農村公共產品提供資金來源,但因為支付的程序不夠合理科學與公開透明,支付后的監管不力與缺位,使得資金經過層級制與部門化的政府機構流轉后不斷縮水。另外鄉級政府在資金管理上混亂使得利用率大打折扣,財務管理的不科學使得一些人員有機可乘,事實的信息不對稱使得上級的監管難與到位,民間監督更是難上加難;于是有限的資金又被假借公共產品供給之名在一定程度上轉化為某些個人或小團體的禳中物。再次廣大農村區域中農民的分散化和過疏化也是導致公共產品供給的規模效益低下③的一個客觀原因。政府在提供農村公共產品的時候需要權衡成本與收益之間的比例關系,是“撒胡椒面”式的平均分配還是集中供給常常使政府陷入效率與公平的兩難。

總之公共產品的資金實際使用效率是低效的,因而產生的經濟效益與社會效益,也是難以讓人滿意的。

(三)公平質疑

由于歷史的原因,我國農村的公共產品供給遠沒有城市的公共產品供給完善;而就農村而言,公共產品的供給也是極為不公平的。在經濟發達的農村地區生活的人們通常可以享受到與城市相當的福利;而經濟相對落后的地區,地方財政本身就處于吃飯財政的邊緣,更談不上什么公共產品的有效供給。對于提供什么公共產品,它的數量,質量,種類如何往往是以政府為主,自上而下的決定的;農村地區的資源本身差異很大,農民個人偏好也有所不同,政府作為決策的主導者要把自己的利益偏好與當地資源及農民個人偏好進行很好的整合,體現政府與社會的公平,體現農民之間的平等,恐怕在原有的決策機制底下是難以實現的。

三、政府作為農村公共產品的主要供給者需要重新定位

擺脫中國農村公共產品供給的困境首先要從明確政府自身的角色定位開始,再輔以相關的制度法規保駕護航。

(一)政府是農村公共產品的主要提供者,但不是唯一提供者。

政府作為農村公共產品的主要提供者是農村社會發展程度不高密切相關的。中國大部分的農村地區還是處于落后的地位,經濟來源單一,政治社會環境相對閉塞,民主意識與管理理念淡泊。離開政府的供給,這些地區的公共產品只會更為削弱。因此政府作為農村公共產品的主要提供者是非常必要的。

然而我們也關注到:第三部門的興起為農村公共產品的供給添加了新的途徑。它在調動資源的靈活性,服務的專業性等方面較好的彌補了政府失靈。事實上幾乎所有國家都存在一個龐大的第三部門,其規模占各國GDP的4.6%,美國公共服務的40%是由非政府組織完成的。中國的第三部門雖然還處于起步階段,但根據國外經驗的肯定與中國現實國情的需要,政府適當的鼓勵、引導第三部門進入農村公共產品供給領域,必將出現政府,第三部門與農村地區三贏的局面。

(二)在農村公共產品的供給問題上,各級政府不能只作為相對獨立組織,更應是相互協同機構。

蒂布特-馬斯格雷夫財政分權理論提示我們:在中央與地方政府,地方政府之間的有效分工合作的前提下,中央與地方在財產與事權方面分權的才是有效的。

我國的現實情況有所不同。中央經過數次的稅費改革,將財權一步步的上收,而事權卻相反,把本應由自己供給的公共產品,通過轉移下放給鄉級政府,并且沒有分配足夠的預算資金作為保障,造成上下級間分工的不協調。其次各級政府及政府部門間職能不清,責任模糊又加劇了同級政府與部門之間的爭權奪利,表現在農村公共產品的供給上就是供給主體的缺位與錯位;與政府經濟利益直接相關的公共產品可能會出現多個政府主體機構的哄搶現象,而另一些無利或薄利的公共產品就成了相互推諉的對象。

如果希望鄉級政府把農村公共產品的供給工作做好,就必須要在其事權與財權上對稱,權利與責任上平衡,也就必須要在政府間作好協調。

(三)在農村公共產品的供給上,政府是服務者,而不是獨裁者。

政府供給農村公共產品的最終目的還是要讓農村老百姓過上好日子,為農村的長遠持久發展創造條件。因此政府在供給農村公共產品時不能自說自畫,需要與外界進行互動。

政府在選擇需要供給的公共產品時,就有必要與當地居民進行溝通,了解實情,特別重要的決策還需引進專家進行咨詢,突破地域限制實施廣泛的聽證。在農村公共產品供給的具體組織過程中,也離不開外部力量的輔助與監督;政府本身的資源是有限的,難與單獨承擔滿足中國廣大農村地區對公共產品的迫切需求的重任;并且用于供給農村公共產品的資金在運作過程當中僅依靠政府的內部的監督機制發揮作用是不夠,需要外部的異質監督機制來協調監督,共同發揮作用。

四、政府重新定位過程當中可采取的積極舉措

政府的重新定位對于有效改善農村公共產品供給,幫助政府走出供給方面困境有著積極的意義。

(一)引進外來供給主體,實現供給主體的多元化。

前面已經論述的政府對于供給農村公共產品方面的力不從心的缺點,也明確了政府作為主要的供給者也有其難以克服的“經濟人”缺陷。第三部門的參與在很大程度可以彌補政府。政府要積極扶持發展第三部門,使其成為我國農村公共產品的又一重要的供給者。同時還要挖掘農村本身已有的組織優勢,實現供給主體的多元化。

(二)理順政府間關系,合理配置事權與財權,實現政府間的協同合作。

政府間關系的不協調是農村公共產品供給出現問題的一個重要原因,而財權事權的不對稱又是導致政府間關系不協調的主要原因。從制度上合理界定各級政府的財權與事權,并賦予政府相應的責任,更為重要的是要在法律上加以明確,這是實現政府間的協同合作必須做出的努力。

(三)加強外部監督的力度,形成內外有效結合監督的有效機制,提高供給的有效性。

內部監督機制對于監督農村公共產品的政府供給方面有其獨有的優勢;信息對稱,自上而下的政治權威,使它有資源有能力去做好監督。但是隨著科技通訊技術的快速發展,政府公開化,透明化增強,及農村公共產品供給主體多元化趨勢強化,外部監督機制發揮作用的空間也會越來越大。他們有條件有途徑可以從多角度對農村公共產品的政府供給及其它主體的工作進行監督,這既可以節約內部監督的成本,也可以為內部監督提供更多的線索。因此政府要保障他們的監督地位,利用外部監督機制的作用,促使內外監督的有效結合。

參考文獻:

[1]陶勇:《農村公共產品供給與農民負擔》,[M],上海財經大學出版社2005年版。

[2]田建中:《為農思考20年》,[M],中國和平出版社2006年版。

[3]樊勇明、杜莉:《公共經濟學》,[M],復旦大學出版社2001年版。

注釋:

①方齊云、夏瑞林:切實加強農村公共產品供給。

②陶勇：《農村公共產品供給與農民負擔》,上海財經大學出版社2005年版,第57頁。

③劉建平：新農村建設中公共產品供給的難點與對策。