個體工商戶分層分類監管工作中應注意的問題與對策

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工商戶分層分類監管工作

加強對個體工商戶的監管，既是老話題，也是新問題。工商行政管理機關作為政府監管個體經濟的職能部門，如何用科學發展觀指導下的科學監管觀來指導實踐，規范公平、有序的市場秩序，鼓勵支持和引導個體經濟健康快速發展，是擺在各級工商部門面前光榮而艱巨的任務。特別是今年二月，國家工商總局出臺了《個體工商戶分層分類登記管理辦法》（簡稱《辦法》）后，對個體工商戶在監管模式上進行了新的探索和改革。本文就此作些粗淺的論述。

一、個體工商戶分層分類監管改革及其意義

對個體工商戶進行分層分類監管，主要圍繞“下放權限”和“信用監管”二項內容。所謂“下放權限”，是指市、縣工商局以及大中城市工商分局依法委托符合條件的工商所對個體工商戶進行設立、變更、注銷登記和驗照，以及對從事經營活動但依照有關規定免于工商登記的個體經營者進行備案。“信用監管”是指工商行政管理機關立足工商行政管理職能，利用信息化手段，依法對所掌握個體工商戶的市場準入、經營行為、市場退出等信息進行內部信用評價，按不同評價劃分不同的監管類別，實行分類管理的監管方式。

推行個體工商戶分層分類監管的意義主要有：

1、推行個體工商戶分層分類監管是工商部門探索改革監管模式的需要

工商行政管理的目標就是要維護公平、公正、有序的市場經濟秩序，為了實現這個目標，需要有一個合理、科學的監管模式來支持。安徽“阜陽奶粉”事件的教訓就在于日常監管失控，該管的沒管好，原因在基層，問題也出在基層，從而造成嚴重的社會后果。因此，國家工商總局審時度勢，改革現有監管模式，進一步下放監管權限，加強基層工商所規范化建設，推進監管職能前移。在把好個體工商戶準入、退出關口方面，通過委托方式（除涉及前置許可、專項審批）將個體工商戶審批權、驗照權下放給工商所。在監管個體工商戶經營行為方面，推行信用監管和分類監管，并通過巡查、專項執法檢查和分片分區責任監管等形式，全方位實施監管關口前移。實踐證明，對個體工商戶監管重心的下移，有利于提高發現和處理問題的“靈敏度”，有利于解決當地群眾辦照難的“松緊度”，有利于促進個體經濟健康發展的“知名度”。

2、推行個體工商戶分層分類監管是打造信用社會的重要組成部分

信用是市場經濟的基本準則，當市場經濟體制尚處在初級階段時，及時調整和規范個體工商戶道德水準，提倡“誠實立身，信譽興業”是一個刻不容緩的問題。對個體工商戶的分層分類監管就是通過由市場準入指標、經營行為指標、市場退出指標、參照指標綜合評價后，將個體工商戶分為“守信標準”、“警示標準”、“一般失信標準”、“嚴重失信標準”四類，反映出每一個個體工商戶的信用狀況，并向社會提供查詢。此舉對守信用者起到了激勵作用，對一般失信者起到警示作用，而對不守信用者則起到了震懾作用。從而引導個體工商戶沿著公平、合法的方向發展，進一步增強個體工商戶的守法守信意識、爭先創優意識、自我發展意識、公平競爭意識，進而提高個體工商戶的綜合素質。

3、推行個體工商戶分層分類監管是構建和諧社會的必然選擇

推行個體工商戶分層分類監管后，一方面可以利用基層工商所分布廣、聯系群眾多的優勢，為當地群眾辦照、驗照提供就近、快捷服務；另一方面改變了以往寬幅面、高頻率、多層次、低效率的檢查，而是采取分類監管。如對A類監管對象檢查頻率一般可設為二年一次，對B類監管對象一年內進行一次檢查，對C、D二類主體作為重點監管對象，除增加檢查次數之外，還可以根據一些特定情況隨時進行檢查。惟有如此才能公平、正義地維護大多數個體工商戶的合法權益，才能引導個體工商戶誠實信用、守法經營，促進個體經濟健康、有序發展。

二、個體工商戶分層分類監管存在的問題

個體工商戶分層分類監管是整個工商系統改革監管模式的一項新的嘗試，《辦法》是地方各級工商部門在推行分層分類改革中所執行的主要依據，由于各地情況不同，差異較大，從而產生一些具體問題。

1、登記注冊審批權限下放的有限性?！掇k法》中規定“經營項目涉及前置許可、專項審批的個體工商戶登記注冊和驗照，仍由市、縣工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局負責辦理”。這說明在個體工商戶分層登記管理中，市、縣工商局以及大中城市的工商分局下放給工商所的登記注冊權限是有限的，而大量的涉及前置許可和專項審批行業的營業執照審批權仍然掌握在市、縣和分局。也就是在實際操作中，申請登記注冊經營經營一般食品、水產品、零售卷煙、美容美發等與群眾密切相關的生活必需品和服務，因涉及前置許可和專項審批也要求當事人到市、縣和分局去登記注冊，這就顯得不很合理。特別是我們舟山市因海島地理條件的制約，人口分布較散，島際交通不便，如果按照上述對個體工商戶辦照的審批原則，只會給當地群眾造成不必要的麻煩。況且，隨著《行政許可法》的實施，各地都掀起以簡化辦事手續，改革辦事程序，整合窗口審批等為內容的行政審批改革，特別是一些經濟發達地區已經把個體工商戶營業執照審批權限全部下放到基層工商所，當然也包括有前置許可和專項審批的內容。因此，《辦法》的出臺就顯得與實際工作相脫節，有一定的滯后性。

2、信用管理及評價系統的不統一性。工商行政管理從依法監管到信用監管、分類監管是一次質的飛躍。為此，國家工商總局為推進信用監管開展“金信工程”建設，圍繞“金信工程”建設的框架，各地都根據自己監管實際研究開發具有自己特色的信用監管系統。這就產生了在信用監管系統和軟件使用上的不融合性。在對個體工商戶信用監管系統的設計和軟件使用方面，省級工商系統之間是各不相同的，有的單獨建立個體工商戶信用監管系統，我們浙江省則是把個體工商戶與企業合并在同一個信用監管系統上。在信用評價方面，各省之間的信用指標設置也不盡相同，這就有可能出現同一個個體工商戶在不同省份會產生不同的信用類別。這種兼容性差的格局，還表現在同一省內不同的轄區登記注冊，其信用狀況也可能不同。比如某個體戶在甲地信用評價為嚴重失信，如果該個體戶有意逃避不良的信用狀況，他可以選擇在其他工商局（所）管轄的乙地重新登記注冊，或者仍在當地新注冊其它行業，那么信用監管系統又會重新對其進行信用評價，使該個體戶有可能獲取比較良好的信用記錄，卻不能準確地反映該個體工商戶真實的信用狀況，從而逃避了工商部門的分類監管。

3、監管隊伍與監管任務的不對稱性。國家工商總局通過推行對個體工商戶的分層分類監管，實現監管關口前移，進而實現監管到位。而落實監管關口前移責任的具體實施者主要是基層工商所。因此，工商所能否保障正常運轉是落實監管責任的關鍵。從當前我市情況分析，對個體工商戶進行分層分類監管主要存在三種情況的制約因素。一是思想認識仍停留在傳統的監管理念上。認為工商所的工作重點是抓好辦案和收費，而忽視了分類監管和信用監管等；二是工商所人員配備上的不足。目前我市各級工商所人員編制都是在2001年核定，從現在情況看，人員編制與執法任務遠不相適應。如目前定海城關工商所和沈家門工商所這樣的大所，每個所的人員也只有20人左右，真正從事信用監管和分類監管的只占其三分之一，人均監管個體工商戶在450戶以上，這還不包括對轄區內其他各類經營主體的信用監管和分類監管；三是監管任務的多樣化和人員整體素質的不適應。近年來隨著新的監管理念和監管模式的引入，各個基層工商所除了搞好日常辦照、辦案、收費、取締無照經營等之外，還要化很大精力去學習、落實“信息化建設”、“商品（食品）準入工程”、“農村放心店”以及每年幾十項的專項執法檢查等方面工作，不但有書式的計劃、總結、檢查、案件、巡查、回訪等方面記錄，而且還要把這些書式情況及時輸入到計算機的各個管理系統。因此任務的多樣性，加重了基層工商所的工作量，造成分類監管工作只能處于應付狀態，收集的信息可能出現失真，使信用評價和分類監管的準確性打了折扣，難以深入扎實地進行。

三、推進個體工商戶分層分類監管的對策

為了全面推進個體工商戶分層分類監管工作，加強工商行政監管執法的規范化建設，促進城鄉個體經濟健康發展，建議今后從以下幾個方面研究解決途徑。

1、統一思想，形成共識，占領認識上的“制高點”

推行個體工商戶分層分類監管是工商部門改革監管模式，推進監管職能前移的重要組成部分，政策性強，牽涉面廣，工作量大，情況復雜，涉及到工商系統內部各部門和成千上萬的城鄉個體工商戶，同時也是對基層工商部門和工作人員綜合業務素質的一次實戰考驗。面對當前新形勢，要使廣大基層干部能領會、善思考、跟得上、不掉隊，就必須教育廣大基層工商干部超越常規思維，跳出狹隘視野，站在符合全局的高度，認真思考，認真分析，運用一切可以運用的宣傳媒體，大力宣傳個體工商戶分層分類監管的重要意義，可以通過先試點后普及的方法，不斷總結經驗，探索新的路徑，找到分層登記、分類管理與基層實際的結合點和切入點，尤其要糾正重案費，輕監管的思想，確保個體工商戶分層分類監管工作有序進行。

2、因地制宜，力求特色，探求分層登記上的“閃光點”

針對實施分層登記后，縣（分）局與工商所“多門受理”所帶來的矛盾和難點問題，各地可充分利用“經濟戶口—準入系統”網絡的優勢，按照“機構合并、職能復合、流程運作、綜合服務”的創新理念，實施“一門受理、分層審批、網絡聯動、一站服務”的模式實施個體工商戶分層登記，行政上各自隸屬，業務上歸口指導，有效整合登記窗口人力資源，變事后監督為全程指導，切實解決業務部門基層情況不清、基層單位登記質量不高、群眾辦事多門往返不便、窗口分設人力資源分散、機構重疊設置成本過高等矛盾和難點，進一步降低登記成本、縮短登記時限、提高登記效率、保證登記質量。當前可以試行市轄區或縣級工商局所在地可分別按照市局+區局+工商所或縣局+城區工商所的模式合并組建綜合登記窗口，統一負責城區內個體工商戶登記工作；對于其他工商所轄區涉及前置許可和專項審批的登記，可以先由當地工商所受理，通過網上傳輸報縣（分）局審批或備案，審批通過或經過備案的由當地工商所發照，為當地群眾提供便捷服務。

3、科學分類，提高效能，找準監管上的“切入點”

為了順利推行個體工商戶信用分類監管，一方面，堅持按照總局《辦法》的要求，利用信息化手段，依法對所掌握的個體工商戶的市場準入、經營行為、市場退出等信息進行全面、及時、動態的征集，并按照守信、警示、一般失信、嚴重失信四類進行內部信用評價，加強對C、D類個體工商戶的巡查和責任區監管，提高市場巡查的針對性和有效性。另一方面，要針對當前信息化程度較低，手工征信環節多、信用類別變更不及時等問題，引入以強化信用分類結果運用為目標，推行“二元分類監管”，即在按照“信譽度”進行分類監管的同時，突出按“風險度”進行分類監管。即重點加強對食品生產加工、危險化學品生產經營、煙花爆竹生產經營、農資經營、礦山開采、網吧、人群密集的文化娛樂場所、存在重大環境安全隱患的行業等涉及人民群眾生命財產安全和公共安全的重點和熱點行業的日常巡查、專項檢查等動態監管，提高執法效能。

4、提高素質，合理配置，把握操作上的“結合點”

對于當前基層工商所在推進監管關口前移改革中所面臨的實際困難，應當特別重視加強機構建設，提高隊伍素質?？梢赃M行“小局大所”的改革試點，重新核定人員編制，調整人員配備，逐步扭轉一線監管力量薄弱的現狀。針對基層存在重案費，輕監管的思想，要以規范內部考核為抓手，以落實職能到位為目標，繼續完善《行政執法（崗位目標）責任制》，合理調整考核項目和分值的設定，引導重視基礎性工作，尤其要督促落實對個體工商戶分類監管責任，做到事前的計劃，事中有記錄，事后有監督。要進一步加強干部隊伍思想教育，樹立科學監管的理念。要加強責任意識、大局意識的教育，認真做好基層工作人員的法律法規、計算機運用等應知應會知識的業務培訓，全面提升基層工商所的整體素質，促進對個體工商戶分層分類監管的到位。