“一號文件”開啟“反哺時代”
時間：2022-02-12 11:40:00
導語：“一號文件”開啟“反哺時代”一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。
“一號文件”的兩個系列
《21世紀》：和1980年代的五個“一號文件”以及一個“五號文件”相比，從去年開始的新一輪“一號文件”政策的系列出臺，從背景到內容有什么不同？
劉堪：我是過來人了。1980年代的“一號文件”，我認為解決的問題比較集中，始終圍繞大包干這個中心展開的，經營體制的轉換是那一個階段的核心任務。1982年五個“一號文件”出臺之后，1987年中央又出臺了一個五號文件（它本來也應該是一號文件，因為時間沒有趕上，變成了五號文件），這個“五號文件”把過去五個“一號文件”中的主要內容概括了一下，有告別的意思。當時以為，繼續采取這種形式出臺政策，好象不大適宜了，需要替代以法規、條例的形式，逐個解決問題。那時候文件更多采用縱論的形式，主要目的是要農民放心，讓干部有決心執行政策。但是，這種政策性語言執行的伸縮性很大，只適合1980年代那個特定的年代。
吳象：1980年代的一號文件，確定了聯產承包責任制，通過所有權和經營權兩權分離，使農民掌握了生產經營的自主權。經過十年動亂，整個國民經濟到了崩潰的邊緣，當時我國九億多人口中就有兩億五的人吃不飽飯，這是最大的問題?！耙惶栁募闭{動了農民的積極性，很快實現了經濟的增長。
當時的“一號文件”講總的精神，保障農民的物質利益和生產積極性，但在文件執行過程中，計劃體制總的精神是壓制農民的，通過廉價收購農民的農產品，利用“剪刀差”實現工業化的原始積累，但是農民沒有分享到工業化的成果。對國務院各個部門、各個下屬單位出的文件，老百姓給它一個籠頭的稱呼叫“二號文件”，“二號文件”更多地體現了部門利益，很多和一號文件是相矛盾的，主要原因在于當時的計劃經濟下對農業農民的歧視沒有從體制上根本改變。甚至一些農民反映，“一號文件很好，二號文件好狠”。
后來，鄧小平南巡講話之后，提出建設有中國特色的社會主義市場經濟，才把體制的問題逐漸解決，但計劃經濟體制并沒有從根本上得到解決，城鄉分割、二元結構的狀況沒有從根本上改變。正如同這次“一號文件”開頭所講的，我們“必須清醒地看到，農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變，糧食增產、農民增收的長效機制并沒有建立，制約農業和農村發展的深層次矛盾并沒有消除，農村經濟社會發展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，農村改革和發展仍然處在艱難的爬坡和攻堅階段，保持農村發展好勢頭的任務非常艱巨?！?/p>
溫鐵軍：1980年代的“一號文件”，既是兩次思想解放大討論的產物，也是貼近農村當時改革和發展實際的大量調查研究的結果。因此，當年提出的政策具有相當重要的實際意義。雖然當年曾經有“三五牌”干部――50年代參加工作，50多歲，50元工資――的阻撓，但大多數農民還是得到實惠的?，F在的實際情況是，利益結構已經形成并且固化，而且農村基層貫徹落實“一號文件”也缺乏載體，因此非常困難。去年的一號文件貫徹，中央政府強調減免稅、兩減免、三補貼，這些本來是可以落實的，但是到基層去了解，很多農民不知道。實際遇到了就像80年代“三五牌”干部相類似的問題；而且據了解，在各個不同的部委之間，也因為不同的利益而存在執行上的阻力。
前年我說過，本屆政府要化解“三農”困境“任重道遠”，這說的是后半句話，前半句話其實就是“積重難返”。在去年一號文件出臺的時候，有的媒體報道我說“似曾相識燕歸來”，但也沒有人注意，那前半句話叫做“無可奈何花落去”。也因此，我看這次的一號文件實事求是地強調農村問題嚴重，有重大歷史意義，在很大程度上回歸了十一屆三中全會提出的思想路線，給我們正視現實奠定了基礎。
《21世紀》：相比以前“縱論”的形式，這一輪“一號文件”的特點是，從去年開始，中央高層計劃每年的“一號文件”關注“三農”問題的一個主題，最后成為一個“體系”，對于這種形式，我們怎么看？
吳象：我覺得這一點非常好，2004年出臺的一號文件，要求把農業放到全黨工作的重中之重，即從整個戰略上、體制上解決問題，農業不僅是經濟工作的重點，而且是全黨的工作重點，各部門都要服從，更要解決歧視農民的思想。這個“一號文件”系列比1980年代幾個老的一號文件含金量要大，也得到了比較好的進展。過去中央也提“多予、少取、放活”，但是中央財力有限，真正能補貼到農村的錢是很少的。
張虎林：對。2003年1月在中央農村工作會議上做的報告，明確“重中之重”的說法，標志著中央在戰略部署上做出了重大調整。以前提農業、農村、農民問題比較多，但是基本上停留在口號上，用一號文件來落實中央對全黨工作的部署，才真正把各個部門的工作重點明確下來，這對杜絕為部門利益、小團體的利益提供了政策保障。
“農民增收”與“提高綜合生產能力”
《21世紀》：去年旨在農民增收的“一號文件”取得了哪些成績？
張紅宇：去年一號文件的主題是增加糧食生產的同時解決農民收入的問題。從效果上來看，盤點去年的農業形勢，實現了幾個方面的目標：
第一個方面，糧食生產目標。前年糧食產量是8613億斤，去年達到了9390億斤，超額完成9000億斤的預期目標，這是建國以來增產幅度最大的一年。前年，我國耕地播種面積是14.9億畝，去年糧食增播了3000萬畝，增產了777億斤。
第二個方面，農民收入目標。農民年人均收入前年是2622元，去年提出的目標是農民收入增長5％以上，結果去年每位農民年收入是2963元，增加了300多元，實際增長了6.8％，2004年成為了我國農民增收速度最快，增長絕對量最大的一年。
第三個方面，農村體制改革在一些方面有較大突破。糧食流通體制改革上，全面放開市場，放開經營，改革力度相當大。稅費體制改革上，減免了農業稅，特產稅，用不了五年，估計三年將全面取消農業稅，去年農業稅費減免，農民少支出了302億。中央拿出三筆錢對農民進行補貼，實施糧食直補、糧種補貼、農業機械化，共支付了450億。
還有農村信用社改革也取得了一定成績。土地征占用制度的改革方面，國務院在去年10月底出臺了“28號”文件，嚴格界定土地征占用的范圍，大幅度的提高對農民的補償。
第四個方面，解決了農民工工資欠款，改善了農民外出務工環境。去年共清欠農民工工資330億左右，已經解決了2003年98％的拖欠農民工工資的問題。
第五個方面，干群關系在去年得到緩解。過去農民負擔過重，引發的農村惡性事件非常突出，去年農村稅費改革，加上其它國家優惠政策實施，大大的緩解了農村社會矛盾，由于農民負擔導致的惡性案件大大的減少，是改革開放以來惡性事件最少的一年。
《21世紀》：目前，“三農”還存在哪些難題待解？
張紅宇：存在的問題和今年政策也有直接關系。
第一個問題是糧食生產的基礎還非常不穩定。我國的糧食還存在400多億斤的缺口，產量是需求量的95％。同時耕地減少和需求增加的趨勢是不可避免的，這一增一減，對于糧食生產的綜合壓力是很大的。
第二個問題是城鄉之間的收入差距依然是擴大的。盡管去年農民收入增加300多元，但城市居民收入去年增加了900元。前年城鄉收入差距是1：3.23，去年城鄉差距也沒有縮小，還是1：2的關系。實際上，包括各種福利和保障在內，現在城鄉收入之比是1：6的關系。除了城鄉之間的差距，還有區域之間農民收入的差距，最富的上海，最窮的貴州，現金收入之間相差五倍；農民內部的差距也是很高的。
第三個問題，農業科技對農業糧食增產，對農民增收的作用還很有限?？萍紝τ谵r業的貢獻能力越來越重要，但是近些年突破性的農業科技發明很少。實行市場經濟后，農業技術的推廣體系、流通渠道等仍沒有改變。
第四個問題，農業的資源壓力很大。我國耕地資源是世界平均水平的三分之一，水資源是世界平均水平的四分之一，現在中國耕地已經減少到19.5億畝，用占世界9％的土地養活世界21％的人口。
第五個問題，農村改革還任重道遠。包括投融資體制改革，土地征占用制度改革，農村稅費制度改革及后續制度建設，都有不少新問題。
最后一個問題，就是我國現在已經進入WTO后過渡階段，世界農業對中國農業的挑戰和壓力會更大。與我們原來的判斷不同的是，進口糧食并沒有想象的那么多，出口的農產品也沒有想象的那么難。
《21世紀》：今年中央一號文件的重點是“提高農業綜合生產能力”，其背景和意義何在？
張紅宇：中央決定把主題確定為農民綜合生產能力的提高，一共提出了九個方面，27條，有針對性的解決農業的問題，繼續加強農業綜合生產能力建設，繼續調整農業和農村經濟結構，進一步深化農村改革，努力實現糧食穩定增產、農民持續增收，促進農村經濟社會全面發展。
今年中央之所以把一號文件的主題確定為糧食綜合生產能力，是因為解決好綜合生產能力，既解決了當前問題，也是解決了長遠問題。目前存在的農村問題中，最核心的問題就是糧食穩定增產和農民增收的兩個長效機制沒有完全建立起來。
張虎林：2005年一號文件，對于如何提高農業綜合生產能力做了方方面面的規定，目的還是要解決“三農”這一根本問題。
首先，“三農”問題是我們國家所有問題中最根本的問題，三農狀況的好壞直接制約著國民經濟的發展；其次，“三農”問題是整個社會穩定和發展的基礎，要建立和諧社會主義社會，決定的因素是三農；三農是我國政權建立和穩固的基礎，三農問題不僅是重大的經濟問題，更是重大的政治問題。
《21世紀》：今年的一號文件突出體現了對農村扶持力度的加大，進一步落實“多予少取放活”的方針，這是否對工業反哺農業趨勢的一個長期落實舉措的開始？
劉堪：從去年一號文件開始，應該說農業政策已經進入“反哺“階段。去年是直接增加了農民的收入，今年是直接補到農業生產建設。解決這些問題，是多年以來我們所呼吁的。
國際上有一個共識，就是人均國民收入到了600－1000美元這個階段，應該城市支援農村、工業反哺農業。按照這個標準來說，我國的“反哺”措施，完全是必要的。當然，我國工業化還沒有完成，就是說我國的農業資源向工業轉移這個過程還沒有完成，比如說土地、勞力?，F在政府采取的措施，大量的是逆市場調節的措施，通過行政手段來補貼農業和農民。農村的問題的完全解決，只靠政府拿錢是不行的，還要想著如何把農民從農村轉移出來，如何提高農民的素質等，這些問題不解決好，國家的補貼只能是事倍功半。
韓俊：改變農業和農村經濟在資源配置和國民收入分配中所處的不利地位，加大公共財政支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民是大勢所趨。
總書記在十六屆四中全會上明確提出了“兩個趨向”的重要論斷，即：在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的傾向。在去年召開的中央經濟工作會議上，總書記又明確提出：我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段?！皟蓚€趨向”的重要論斷是對國際發展經驗的精辟總結，是對我國經濟發展階段的科學判斷。2004年我國二三產業占國內生產總值的比重達到了85%以上，財政收入達到2.6萬億元。盡管我們現在農村人口還占多數，還不可能像發達國家那樣通過大量補貼來解決農民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了到了反哺農業、支持農村的實力。我認為，目前公共財政對農村公共產品或公共服務領域投入不足，總體覆蓋力度不夠，城鄉差距較大。應當更加自覺地調整國民收入分配格局，更大幅度地調整政府財政支出結構，更加積極地支持“三農”發展。
張紅宇：縱觀世界各個國家工業化的過程，進入工業化中后期階段以后，依靠農業提高工業化是一種普遍的趨向。
去年我國GDP增加到13萬億，突破了1.5萬億美元；財政收入已經達到了2.6萬億；城市化水平前年已經達到了40.5％，去年肯定是41％了；我國農村勞動力前年是4.89億，其中種植業、林業、畜牧業、水產業一共大概需要2億勞動力，鄉鎮企業吸納1.38億勞動力，這一共是3.38億，大概還有1.5億的剩余勞動力。這1.5億剩余，加之去年已經達到10260萬跨鄉三個月以上的勞動大軍，大量分布在二、三產業，目前我國二、三產業在GDP中的比重已經突破了85%。這都表明中國已經確確實實進入工業化的中期階段，理所應當借鑒國外發達國家的經驗，開始對農業進行反哺，以工支農、以城帶鄉。
溫鐵軍：從歷史角度看，我國以前是從農業提取積累來支持工業化，這在薄一波同志《若干重大歷史問題的回顧》中已經很清楚的解釋過。在1950年代初，為了加快工業化，我國只能從農業提取積累，這一問題歷史上已經有定論。80年代就有很多學者測算過，在1978年改革開放之初，中國當時國有工業固定資產總規模是9000億左右，其中從農業提取的積累是6000億左右，也就是說中國最初的工業化的原始積累主要來自于農村，這一點20年前就是有共識的。
目前，城市反哺農村也已經具備條件，去年中央財政增收了5500億。自從1990年代以來，國家的財政投資基本上是以城市為主的，但是，從2003年開始，總書記當時就提出要把新增財政用于公共品的開支，主要用在縣以下的基層。最近總書記把它強調為“兩個反哺”，這個完全是符合現實客觀需求的。
“反哺”的矛與盾
《21世紀》：工業反哺農業，可以從哪些方面著手呢？
韓?。菏滓囊稽c就是要“以稅惠農”，讓農民長期休養生息。農村稅費改革試點在全國推開后，據統計測算，2003年全國農民因此得到的好處約為650億元，減負幅度在30%以上，基本實現了村村減負、戶戶受益。2003年全國農業稅及附加收入460億元。農業稅收入占全國稅收收入的比重下降至3.2%。就我們國家的財力來講，已經具備了取消農業稅的條件。中央曾提出要逐步統一城鄉稅制，應該認識到這是一個長期的政策目標，現在時機還不成熟，在取消農業稅以后，不要急于對農民開征新的稅種。我國農民收入水平低，長期以來負擔重，應該給農民一個長期休養生息的機會。
其次，要切實增加對農田水利、鄉村道路等小型農村基礎設施建設的支持力度。過去我國農業財政建設性資金中，用于大中型工程的比重較大。而與農民生產和生活直接相關的農村小型基礎設施的投入嚴重不足。這方面的建設往往實行“鄉事鄉辦、村事村辦，以支定收“的做法，即主要依賴農民的集資和投工投勞。在取消農業稅以后，要研究如何將農村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇?！白尮藏斦年栮P普照農村”的提法已經深入人心。然而，全國有60多萬個村莊，在短期內把農村各種公共產品或公共服務都納入公共財政的支持范圍是不現實的。如何引導農民自覺自愿投工投勞，參與各種小型基礎設施建設，是不能回避的一個重要政策課題。
還要完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，加快實行免費義務教育；改善農村醫療條件，提高農民醫療保障水平。農村衛生事業雖然有所改善，但是醫療價格不斷攀升，農民醫療負擔重，有病看不起，因病致貧、因病返貧的現象很普遍。根據我們中心農村部最近對全國100多個村莊的典型調查，農村住院分娩率和患病就診率仍較低，有32%的嬰兒是在家出生的，有78.6%的農村人口是在家死亡的。從調查看，醫療支出已經成為農村居民一項沉重的經濟負擔。在全部調查農戶中，醫療支出占消費性支出的8.5％，大病戶家庭則占了30％左右。一次大病的醫療費就花掉了一個家庭一年多的全部收入。重大傳染病70%-80%是在農村，目前90％以上的農民屬于自費醫療群體。全國農村參加新型合作醫療的農民為6800萬人，新型合作醫療的保障水平還很低，平均補償比例僅為32.7%，即使農民參加了新型合作醫療，還遠遠不能解決因病致貧、因病返貧的問題。從總體來看，政府農村衛生投入嚴重不足。1998-2002年，政府農村衛生資金投入總量由110.34億元增長為151.16億元。同期，政府對農村衛生機構投入占財政支出比重由1.02%下降為0.69%。國務院已經提出，到2010年，要在全國農村基本建立公共衛生服務體系和新型農村合作醫療制度，這就特別需要認真研究如何完善新型合作醫療的相關政策。
還要完善對農村困難群體的救助體系，逐步提高農村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，目前我國農村還有2900多萬絕對貧困人口，其中1200多萬是喪失了勞動能力的殘疾人。對這些喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。
《21世紀》：目前已經有25個省市取消了農業稅，與此同時，大量的縣鄉負債還沒有解決并有可能因為稅收的取消而增加，這個矛盾怎么解決？
張紅宇：縣鄉負債的來源，主要在于鄉村大量興辦企業以及合作基金會運行的失敗、教育負債等。對于這些負債，從政策這個角度來講，一是不要欠新債；二是要從根上精簡縣鄉機構；三是國家要在鄉村的教育、衛生、文化建設上，作為一個公開開支，逐步增加在這方面的投入。
溫鐵軍：地方鄉村財政的負債問題，早在沒有實行減免稅之前就已經明顯的反映出來了。1999年農業部的七省統計推算就認為農村鄉村兩級的公共負債已經高達3000－4000億。1999年前后調查的最典型的地方，鄉鎮級的負債高達4000萬，村一級的負債最高達到500萬。新的鄉村負債只能是“誰的孩子誰抱走”。
因為農村的小農經濟作為一種經濟基礎，不適合承載龐大的上層建筑，不適合承載龐大的政府系統。所以，政府越是強調在農村搞現代化，就越意味著上層建筑不適應經濟基礎，這是一個常識。以往農村負債基本上都是從上而下的，是行政系統下達的各項指令造成的。我的意見就是哪個部門下達的任務，哪個部門造成的負債，哪個部門負責解決，這樣至少可以減掉三分之一以上的債務?，F在負債問題已經很嚴重了，據財政部財科所的調查，去年負債額是6000億到10000億，比1999年增長了一倍以上。不能指望讓基層自己消化，如果有關部門不承擔責任的話，基層是消化不了的。
另外，很多債務是以前的一些宏觀政策執行過程中造成的，比如關閉“十五小”、關閉鄉村農民合作基金會并沒有補償，都是一聲令下就關了，國家并沒有拿錢補償。國家對這部分的補償大概又能減掉債務額的三分之一。剩下三分之一才是因為鄉鎮揮霍或者虧損造成的，這一部分就好化解了。
構建農村金融體系
《21世紀》：這次“一號文件”突出的另一個主題就是“改革”，那么如何深化農村的改革呢？
韓?。寒斍埃r業和農村發展仍面臨著體制性矛盾的制約。特別是農民進入市場的組織化程度低和農村金融體系改革滯后的問題，是農村農業和農村發展面臨的兩個重大制約。我國大多數農戶在生產經營活動中處于高度分散的狀態，農民在市場交易過程中談判地位低，利潤分配向中間商傾斜。將小規模分散經營的農戶有效組織起來，幫助他們減少或化解市場風險，是亟待解決的一個重大政策問題。如何完善中國農民合作經濟組織的內部治理結構和管理制度；如何處理農民合作經濟組織與政府的關系；如何創造有利于農民合作經濟組織發展的政策和法律環境；如何借鑒國外有關發展和規范合作社的經驗，等等，是需要認真研究的重大問題。
《21世紀》：“一號文件”特別提出了改革和完善農村投融資體制，其中金融改革是最難的一塊，有消息表明，今年央行會出臺關于農村金融的總體改革方案。在改革的取向上，如何進行呢？
韓?。?0世紀90年代以來，農村金融體制一直處在改革和探索階段，但至今仍然是金融體制改革中推動難度最大的改革。1990年代中期以后，農業銀行大量收縮在農村地區的機構網點，在農村金融領域的功能趨于弱化。農業發展銀行功能單一，農村政策金融功能不全。農村吸收的資金流到城市的規模平均每年高大700-800億元。在各大商業銀行紛紛撤出農村以后，僅靠農村信用社系統的信貸實力，無力解決農民貸款難的問題。如何從農村實際和農民需要出發，以培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，加快改革和創新農村金融體制，是一個重大的研究課題。
劉堪：金融問題有兩個解決途徑，一個就是發展政策性的金融，這個是政府也要拿錢，也要“反哺”；另外，農民自己可以搞合作金融。中國的合作經營1954年就已經存在了，在信用合作、供銷合作、生產合作三大合作中，是最早的，最后農村的信用合作變了質，首先是因為計劃經濟體制的影響，其次在于農民沒有基本的民主權利。這兩條非變不可，不可挽救。真正的合作經濟，必須是市場起基礎作用。計劃經濟沒法合作。
張紅宇：從總體解決思路上來講就是四句話，就是要構建“功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力”的農村金融體系。第一就是要推進信用社的改革；第二，縣下金融機構應該向農業傾斜；第三，國家要加大對農業的中長期信貸；第四，要研究如何將郵政儲蓄用于農業方面，并進一步推進小額信貸、金融擔保等組織。要構建一個完備的商業金融、政策金融和其它金融一體的農村金融網絡。
我以為，最值得關注的是農村的保險問題。1990年代以來，農業保險問題非常多，各家保險公司紛紛撤離，只剩下上海和新疆建設兵團還有一點農業保險成分。從去年開始，吉林、新疆、上海、成都、？等搞了五個試點，法國？？集團進入成都，農業保險取得一定的效果。今年借助中央一號文件，要進一步建立健全農業的保險制度。從方法上來講，可以對一個產業而不要求全行業進行保險，可以把財險、壽險捆綁在一塊，并對保險實行一種補貼政策，由國家對這種保費虧損進行補貼。
溫鐵軍：我在1990年代末期曾經做過比較完整的調查研究報告，對農村金融問題形成的基本判斷，就是任何商業銀行都不可能對兩億多兼業經營的小農戶提供信用服務；后來，這成為一個大多數人都認同的判斷。要老老實實地承認對小農的金融服務是一種政策金融，而且農村金融改革就得結合中國小農經濟的特點，真正推進農民合作金融，允許按照2004年“一號文件”提出的發展多種形式的、多種所有制的金融組織，允許農村社區內部自我服務的合作金融，并給予足夠的法律空間，如果盲目照搬商業金融制度，結果必會釀成大禍。
歷史上小農經濟就和高利貸金融是難兄難弟，以前和金融部門的人討論，他們要么主張民間自發金融，要么主張加強監管，搞正規金融，加強國家的信用合作社體系。但其實這兩種方式是兩個極端。我們曾經小范圍討論，認為去年的一號文件在農村金融問題上尚未破題，今年有關金融改革的提法還是與實際有一些距離。
城鎮化解決“二元結構”困境？
《21世紀》：解決“三農”問題，一個長效機制就是要逐步改變城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制，這方面具體如何實現？
韓?。嚎梢酝ㄟ^推進城鎮化來實現。首先，我認為，推進城鎮化進程，關鍵是為農民進城就業創造更多的機會，為農民進得來、留得住創造更好的制度環境。若城鎮化率按年均增加1個百分點計算，2020年鎮化率將達到57％，城鎮總人口8.28億，比2002年增加3.26億（包括城鎮人口自然增長0.37億）。這意味著從現在到2020年，將有2.89億農村人口向城鎮人口轉化。中國農村人口向城鎮轉移數量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。統籌城鄉發展，形成城市對農村發展的帶動機制，關鍵是為農民進城創造更多的就業機會，使農民在城里有長期穩定生存的手段，只有這樣，城鎮化水平才可能扎實地提高。為此，要對現行的一些政策措施進行清理，清除農民進城的障礙，降低農民進城的“門檻”，疏通農民進城的渠道；要高度重視依法保護進城務工農民的合法權益，重視提高農民的就業能力；要調整城市建設的思路，放寬農民進城就業和定居的條件，讓外來人口逐步融入城市，有利于城市各種服務業的發展，也有利于城市社會的和諧。
其次，在城鎮化加快發展的過程中，要維護好農民的合法土地權益。外出打工的農民，大多處于不穩定狀態，在家鄉有一塊地，仍然是農民維持生計的最后一道防線。
近年來，大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重。因征地問題引發的信訪居高不下，群體性事件時有發生。征地引發的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮化進程加快，而是土地政策方面還存在一些重大缺陷。一是政府高度壟斷土地市場，農地轉為非農地使用必須實行國家強制征用，征地范圍過寬；二是土地轉為非農地過程中的收益分配不公平，土地產權的擁有者農民的利益受到侵犯；三是土地稅費結構不合理，政府重費輕稅?！耙缘厣敗币殉蔀榈胤秸黾迂斄?，籌集城鎮建設資金的重要途徑，成為新時期“以鄉養城”的一種新形式。有關專家測算，在改革開放的20年中，大概有兩萬億以上的土地出讓金用于城市的建設，而這兩萬億的土地出讓金進入城市，并沒有帶來太多的農村人口向城市的穩定轉移。四是地方政府用土地招商引資，由此導致稀缺的土地被大量占用。在國有土地出讓過程中，隨意減免地價、濫施“優惠”政策，有的地區甚至采取零地價轉讓，各種不規范的做法，造成一些人的暴富，助長了權錢交易，嚴重損害了國家利益。不少腐敗和犯罪案件同土地轉讓和開發中存在的問題有關。國土資源部估計，80年代末以來，土地出讓、轉讓所造成的國有資產流失最保守的估計每年也達100億元以上，比走私造成的損失還要大。
從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策。要明確界定公共利益需要，公平對失地農民進行補償。按照被征用土地的原用途給予補償，這樣形成的土地征用價格不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。征地補償標準未包含土地的增值部分。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。對農民的補償雖然具有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5萬—3.5萬元之間?，F在國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農民的補償一般是每畝5000～8000元。工商業用地對農民的補償一般是每畝2～3萬元，發達地區和城市郊區相對高一點，一般也就是每畝3～5萬元。
張紅宇：我覺得，第一，中國城鎮化道路應該是多元的，大中小共同發展，不能片面強調大城市功能，也不能片面講小城鎮發展。城鎮化應該更多地關注縣域經濟的發展。我當過兩年的縣委副書記，對這個體會比較深。中國城鎮化發展到現在，真正能稱之為城鎮化帶的就是珠三角、長三角。
第二，不要為城市化而城市化。城鎮化、勞動力轉移和農業現代化，互為表里，互為因果，這三張牌要一起打。必須讓這在城鄉間流來流去的一億勞動力逐年留在城市。農村勞動力流出來，一是可以推動城鎮化發展；另一方面，為農業現代化創造前提。
溫鐵軍：如果說城鎮化是緩解三農困境的一個主要路徑，我覺得這個是對的，城鎮化是一個普遍經驗，這無可厚非，任何一個國家的經驗也都是如此。但是中國是一個人口大國，資源小國，如果也要像歐美那樣建設發展就麻煩了，恐怕資源會是一個約束因素，我國現在水、土、礦、環境這些資源已經透支了。從國土面積、水土資源條件各方面來說，沒有哪個國家像中國這樣以這么有限的資源支撐了龐大的城市人口。所以，我國的城市化進程需要加快，但不能太激進。
對于“融入城市”的說法，1980年代大家都比較熱衷，我在1985年討論當年的“一號文件”時，主張打破城鄉二元結構，當時一些老一輩的革命家都接受，但是實際執行遇到的問題就很多。我們對這個問題認識還不夠，暫時還得兩條腿走路，一方面推動農民進城，另一方面穩定鄉村經濟。這并不等于反對城市化，我只是主張不要把問題簡單化。
劉堪：1980年代，有些地方搞人為的小城鎮，結果投資下去沒人來，行政干預的后果是災難性的，要在市場的基礎上做合理的規劃，尊重農民的選擇。
糧食安全的國際和國內因素
《21世紀》：即便大力度推進城鎮化進程，2010年我國農村人口仍會有7億人左右，2020年農村至少還會有5億以上的人口。在農村本身的發展是本次“一號文件”的核心，農村發展的關鍵又何在呢？
韓?。涸诶眄槼青l關系的基礎上，要通過加快傳統農業向現代農業的轉變進程，加快農村二、三產業和小城鎮的發展步伐，全面繁榮農村經濟。這樣，首先要確保我國糧食安全。2000年至2003年，我國糧食已連續4年產不足需。2004年糧食生產，增長9%，是建國以來糧食增產最多的一年。在當年糧食產量達到9390斤的情況下，考慮到糧食庫存的水平，加上適當的糧食進口，可以確保今年糧食供求基本平衡。從中長期來看，我國糧食產量增長在總體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產消自給率將會下降。1996年在羅馬聯合國世界政府首腦糧食會議上，我國提出的我國糧食自給率為95%，進口約占5%。中國作為一個大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。
劉堪：糧食問題歷來是我國的緊箍咒。為什么不放開思想，從戰略上考慮一下糧食問題？到底我國13億人，城鄉消費水平是什么樣的？一個人到底需要多少糧食？我們對這些最基本的問題研究得不夠?，F在我國限定5％的糧食進口率，是值得推敲的。
我覺得，糧食也要依靠國內國際兩個市場，有比較優勢交換才是正常的經濟交換。我們土地資源十分緊缺，北美、澳大利亞、南美洲土地資源是很寬松的，甚至包括德國這樣的歐洲國家，休耕地都是5％。我國人多地少，除了吃糧，還要讓農民在種糧上致富，進口現在連超越5％都不敢說，這種狀態不太正常。進口率放到10％，國內生產要求馬上就會寬松?！拔覀円毁I就是國際糧食市場的一半、糧價馬上就上去”的現象不是不可變，只要是有長期合同就可以改變。
當然，我贊成“技術第一”的說法，技術如果上去了，很可能需求問題就解決了。
張紅宇：糧食需求方面，存在“三增一減一平”?！耙辉觥笔强偭吭黾?，每年城鄉消費要增加100億斤左右，即1％；“二增”是飼料糧的增加，最近這幾年，每年增加1.8－5.2%左右；“三增”是工業用糧增加，包括工業酒精、淀粉、制藥等；“一減”是直接消費口糧減少，前年的恩格爾系數城鎮是37％，農村是46％；“一平”是2％的？總值基本上沒有什么變化，增減數據是百分之零點幾。
去年全國糧食產量4.65億噸，現在全球的糧食貿易量除掉豆類是2.3億噸，中國糧食增減一個百分點就足以影響國際市場。我們不一定要強調到95％的自給率限制，但是，我覺得中國作為一個大國，基本的糧食安全還是要提的。
《21世紀》：如果說糧食安全主要靠我們國內的土地上想辦法，那么通過糧食增產能否實現農民增收？
劉堪：我國糧價不可能漲到像日本、韓國當年那樣，是國際市場十倍以上。除了農民負擔很重以外，環境承受力也有問題，用大量的化肥農藥支持高產，時間長了不行。所以，僅靠增產是不能實現富裕農民的。
張紅宇：從資源狀況來講，美國一個家庭占耕地大概是200公頃，歐洲是20－40公頃，日本一個家庭耕地資源是1－2公頃。中國現在是多少呢？18.5億畝地，2.47億農戶，一戶正好是半公頃，屬世界最低。這是我國農民種糧不可能實現農民的富裕之路的根本限制因素。
目前，農民收入低的原因有兩方面，從外部環境講有二元經濟結構，所有的資源都沒向農業傾斜；從農業自身來講，由于農業勞動力人均耕地占有量非常少，導致生產率很低，不要說跟美國和其它發達國家相比，就是中國自己第一產業勞動生產率也才是第二產業的1/8、第三產業的1/4。我們可以逐步推進適度規模經濟，通過擴張規模獲得足夠的土地，通過土地經營獲得足夠高的勞動生產率，進而獲得較高的農業收入。
規模經濟存在兩個前提，即農村勞動力大量轉移和土地保障功能的淡化、收入功能的強化，這就要求國家逐步構建農村社會保障體系。通過這種方式，形成適度的土地規模經營。這樣，農民來自于來自于糧食的收入也是可以增加的。這就涉及到土地制度的改革。
1978年后，我國土地就是集體所有制，農民擁有承包權?，F在能不能把承包權分解為使用和承包權？我國農民擁有經營權、收益權，但是沒有處分權，不光農民沒有，集體也沒有。在終極所有權歸屬國家的前提下，農民能不能真正的實行所有權、承包權、經營權三權分立，能不能得到處置權給？值得考慮。
現在，大部分農村勞動力流到外面，剩下的勞動力可以分解為兩種，一種叫農民企業家，一種叫農業工人。大量農民把承包權轉讓出來，轉讓的土地讓農民企業家經營，他擁有使用權，給轉讓方交租金。這實際上是淡化所有權，強化承包經營權。