取消農業三稅需要解決五大問題

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從財政經濟理論分析，取消農業三稅，意味著政府將大幅度減少甚至基本取消來自農業的收入，財政需要通過收入和資源的再分配，將非農產業創造的資源向農業大規模轉移，用工業和服務業的收益反哺農業，以滿足農村公共服務的需要。然而這一舉措的實施，將會對現行的政府間財政關系、農村基層政權、農村公共服務的供給方式和管理產生巨大的沖擊和影響。取消農業三稅起碼有以下幾個相互聯系的問題需要解決。

中央以及省級財政等上級財政的改革成本和承受能力

根據國家稅務總局農稅局的統計，2002年全年農業三稅：農業稅、牧業稅和農業特產稅，實際征收入庫492．7億元，其中農業稅384．43億元，牧業稅1．57億元，農業特產稅107．7億元。按照大數估計，2003年農業三稅的總量不過600億元左右。從這個角度和數量來分析和作出判斷，農業三稅的取消對于中央和省級財政的壓力并不很大。但是從實際的需求角度，并對目前農村公共服務實際運行的資金來源狀況進行全面分析，得到的判斷和結論可能大相徑庭。財政部全國農村稅費改革辦公室統計，1997-2001年各年稅費規模分別為1225億元、1407億元、1304億元、1315億元、1199億元，其中農業稅收占整個稅費總規模的比重約為25％左右；“三提五統”約占50％左右；其余為各種社會負擔，包括教育集資，勞動積累工和義務工中的以資代勞款等。從農村實際的維持公共服務運行的資金需要和全部供給來看，大頭不是來自農業三稅，而是來自各種攤派和收費等稅外收入。

因此，在五年取消農業三稅后，為了維持農村各項公共服務的正常需要，中央、省和市級財政所需要承擔的改革成本和轉移支付規模不是僅限于所取消的600億元左右的農業稅，而起碼是1600億～1800億元左右的農村公共服務的資金需求，亦即農業稅收的3倍左右，這還不考慮基層財政的債務問題和農村公共服務的完善所需要的資金增長。那么必須對中央、省級、市級的財政承受能力進行全面分析，測算五年的滾動預算，做好全面的改革預案。否則，可能難以避免財政赤字規模的急速擴張。

為此提出以下建議：一是對于農村公共服務所需要的資金，打破原有的基數法，通過典型調查確定數量標準，包括政府機構的人員定編、經費定額，義務教育經費的合理定額等，然后確定總的轉移支付規模；二是對確定中央、省級和市級政府所應承擔的責任，以及各自承擔轉移支付的規模；三是采取區別對待經濟發達地區、中等發達和不發達地區的轉移支付政策，經濟發達地區的農業稅取消后，可以由省級財政承擔轉移支付的主要責任；四是有關部委要全面做好改革成本的預算，以便由財政部做好中長期的滾動預算，防范政府的財政風險。

農村基層政權的穩固與重構

取消農業三稅以及改革的成本有多大，與政府級次的設置有密切關系。地方政府級次越多，改革的成本就會越高；反之，減少政府的級次和基層政府的數量，就能夠降低改革成本。但是不可忽視的是在取消農業三稅的過程中，必須保持農村基層政權的穩固，這關系到整個農村乃至全社會政治經濟的穩定。

多年來，對于政府級次設置和農村政府組織設置存在不同的爭論意見。比較一致的看法是目前中國五級政府的級次過多，消耗了大量的財政資金，加重了納稅人的稅收負擔，應該壓縮政府的級次。筆者認為，在地方政府層面上，要強化兩頭：一頭是省級，一頭是基層政權。基層政權的重構，可以采取縣鄉兩級政府合并為一級政府，即擴大縣級政府數量，縮小縣級政府所轄范圍，同時取消鄉鎮級政府。

主要理由是，中國具有特殊的國情，根據特殊國情必須保持農村基層政權的穩定和有效運轉。特殊國情包括：一是土地的公有制，即農村土地以集體所有制為主的土地制度。這種制度實質是基層政府以及村級組織作為農村居民的代表，實現農村土地的集體所有。盡管這種實現形式在現實中存在著大量的問題，但是在沒有找到新的土地所有制替代方式的時候，這種實現形式依然要發揮其維持農村土地集體所有制關系的作用；農村基層政權是憲法確定的農村土地制度的執行和維護者，村級準政府組織是維持土地集體所有制的現實載體，它們共同貫徹中央政府的聯產承包責任制、協調土地關系、農業結構調整等重要農業政策。二是眾多的農村人口。中國農村人口密度比經濟發達國家要高得多。農村社區的服務和管理的對象密集度決定了基層政府的個數要多，所轄區域不可能過大。三是中國正處于經濟體制的轉軌期，尤其是在全面建設小康社會的歷史過程中，農村的變革將是巨大的。在消除城鄉二元結構、工業化和城鎮化的過程中，將有大量的問題需要政府來解決，中國以政府為主導的漸進式改革路徑還將發揮積極的作用。鑒于以上的特殊國情，中國農村基層政府所擔當的職責要明顯多于經濟發達國家和土地私有制國家。

因此在取消農業三稅后，通過各級政府財政的轉移支付，滿足農村基層政權和農村公共服務的資金需要，穩定基層政府的服務和管理，并不斷地對其進行改革，是至關重要的。

農村公共財政資金的管理與監督

取消農業三稅和各種收費、攤派后，在一段時期內，農村公共品供給的財政資金中很大部分將來自中央及地方各級政府財政的轉移支付。那就必須對受益的農村政府和提供各項公共服務的行政事業主體制定更為嚴格和科學的管理監督制度。否則，農村公共服務的提供可能成為一個“大黑洞”，搞得不好會拖垮中央和省級財政，使得政府財政背上巨額赤字和債務的包袱。

根據國內國際經驗，需要建立和完善以下制度和機制：

1．對政府的行政事業單位實行明確和嚴格的定員、定編、定額標準，并堅決不允許突破這個標準。杜絕通過自籌經費，隨意增加人員編制的做法。2．建立績效業績考核制度和政府問責制，對財政資金的使用要進行切實的績效考核；對于達不到績效考核標準，或者出現工作差錯，工作失職者，要通過建立政府問責制，追究責任，給予應有的處罰。3．建立公民對政府工作人員實施有效監督的機制。上述兩點可以看作是上級政府對下級政府的管理監督制度，但僅有“上”對“下”的管理監督是不夠的。需要建立一套行之有效的“下”即公眾對“上”即政府的監督機制。這種監督機制還需要制度的創新和推廣。

財政轉移支付制度的規范與完善

取消農業三稅后，農村基層政府的財政經費和公共服務所需資金相當大的部分無疑需要中央、省和市的各級財政增加轉移支付規模。新增的轉移支付資金在三層上級財政之間如何分擔，顯然對已經形成的中央和地方政府、地方各級政府間的財政分配關系是一個挑戰。

從邏輯上講，如果在政府間劃分財政收入時，就要求所有的地方政府按照本級政府的事權和責任，將收入與其直接對應起來，是不可能的。因此，所謂各級政府的事權、責任與其財力相適應和相匹配，是指在實行財政轉移支付后形成的各級政府事權、責任與其總財力的基本匹配。從上述意義上講，不是哪級政府的財力集中得多，事權和責任就向哪級政府集中；而是考慮事權和責任的劃分要有利于公共品的合理配置和公共服務的效率提高。

1994年分稅制改革以來，中國財政轉移支付制度的建立和完善正朝著國際通行做法和正確方向前進，但是由于各種原因，轉移支付制度的建立落后于整個經濟體制改革和經濟發展的速度，財政轉移支付均等化作用過小，使得經濟發展所帶來的地區差異拉大的局面難以扭轉，反而有所擴大。應該沿著1994年分稅制改革以來的正確方向，加大改革力度，盡快建立起符合中國國情的規范的政府間財政體制和轉移支付制度。

統一城鄉稅制

中國地域遼闊，客觀上存在著各地的人口、資源稟賦的差異，加上各地經濟發展的不平衡，從事農業生產的地區之間發展狀況也存在很大的差異。就是在比較富裕的一個村落內，富裕戶和貧困戶的收入、財產差異也十分明顯。從稅收的公平原則和財政的均等化要求來看，農村或者從事農業行業內部的收入再分配也是合理和必要的，是不可忽視的。農村的高收入者也應該納入城鄉統一稅制度之中，而且越早動手做這方面的調查研究和制度設計越主動。

目前在統一城鄉稅制問題上，國內還存在著明顯的意見分歧，尤其對于農村土地是否還要征稅或者需要交納地租，都值得很好地研究。統一城鄉稅制更是涉及增值稅、所得稅等多個稅種在農村如何征收，是否在統一稅制下，對農村設置特殊的優惠政策。這些問題都需要在取消農業三稅的過程中，做大量的調查研究，在城鄉統一稅制的大原則下，設計適宜的新稅制方案，防止在新舊政策和制度轉換過程中，形成管理上的真空。