對人大個案監督工作的再思考

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今年年初，總書記提出構建社會主義和諧社會的重大任務，黨的***強調，促進社會和諧是我國發展的重要目標和必要條件。司法公正是構建社會主義和諧社會的重要環節，因此如何加強人大對司法機關的監督，促進公正司法，對實現構建和諧社會的目標關系重大。

依據憲法、人大組織法等有關規定，人大對司法機關的監督主要采取審議工作報告、執法檢查、評議、視察等形式，在實際工作中，運用最普遍的是個案監督。個案監督主要是對已經發生法律效力的實體處理違法、程序違法和執法人員違法等案件進行監督，可以采取交由有關機關辦理或者并報結果、聽取辦案情況匯報、組織調查、提出建議和意見、作出有關決定并交有關機關執行等方式。人大對個案監督有兩方面的作用：它是法律執行的最后保障機制；通過對涉嫌違法的具體案件的監督來監督行政執法機關和司法機關的工作，促進憲法和法律的實施。采用這樣的最后糾錯監督或者保障機制，其效率和成本以及對于正義的維護是否最優當然值得探討，但是應該承認，在現行體制下由國家權力機關保留這種執法和司法案件監督權，對促進行政執法機關、司法機關依法行政和公正司法具有一定的積極意義。

個案監督的基礎工作已經成為人大常委會的有關工作部門的日常工作。作為在人大制度下對適用法律不當的具體案件的最后糾錯監督機制，這種工作形式容易見效果，出成績，但是如果不加以規范化，失去“度”，就可能反而不能達到促進實現公正和社會和諧發展的目標。因此有必要正確認識個案監督的意義。

一、個案監督不應是人大司法監督的主要形式

人大對司法機關具體案件實施監督，是從20世紀80年代開始，由一些地方人大常委會在處理群眾來信來訪工作中逐步發展而來的。最早對個案監督進行地方立法的是遼寧省，1987年11月，《遼寧省地方各級人大常委會監督司法工作的暫行規定》率先出臺。之后，各地方人大相繼制定了類似的地方性法規或規范性文件，例如廣東、江蘇專門制定了個案監督的地方性法規；四川、重慶等省市則制定了“司法案件監督條例”；吉林、湖北、廣西等省制定了“監督司法機關辦理案件”或者“對司法機關辦理案件實施監督”等地方性法規；北京、上海、浙江、新疆等省市區制定的“監督司法工作條例”，其中涉及到“個案監督”的內容。目前我國各省、自治區、直轄市基本上都有了關于個案監督方面的地方性法規，甚至在市縣一級人大常委會也制定有個案監督方面的規定。

值得注意的是，全國人大及其常委會自身還沒有開展過個案監督，而且在地方人大常委會開展個案監督的問題上曾一度持保留態度，在1989年7屆全國人大常委會工作報告中曾有這樣的表述：“人大在監督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦?！鄙鲜兰o90年代以后，隨著個案監督在地方人大中的廣泛開展，全國人大常委會對個案監督的態度出現轉變，對個案監督的做法較多地給予了肯定。但即便如此，1999年為了加強及規范個案監督，全國人大內務司法委員會曾向全國人大常委會提交了《關于對審判、檢察機關重大違法案件實施監督的決定》的議案，該議案曾經過兩次常委會審議，但由于來自學界和司法部門的強烈反對而中止審議，這也是全國人大常委會根據立法法的規定，第一次將一個法律議案變成廢案。

法律監督主要是面上的監督、整體上的監督。個案監督是對某一具體案件是否正確適用法律進行監督，是點上的監督。常委會聽取和審議工作報告、執法檢查、工作評議、組織代表視察等形式，適合于法律監督，便于常委會了解、掌握全面情況、整體情況。而個案監督所反映的是個別問題、個別現象，在沒有形成普遍現象前，并不能說明本地區實施某項法律的整體情況。全國人大常委會的主要監督形式就是聽取工作報告、執法檢查，把受理群眾申訴歸入信訪工作。省人大的監督條例列舉了八種監督形式，把與個案監督有關的“受理公民和組織的申訴、控告和檢舉”放在第六位。可見個案監督是一種監督形式，但不是人大監督的主要形式。

另外，委員會的工作應該服務于常委會的工作。隨著社會發展，委員會工作中，審議大會主席團及常委會交付的有關議案和法規草案，提出審議結果報告和向大會或者常委會提出職權范圍內的有關議案等議案辦理和辦理立法、其他重大事項，視察、調研重要問題的比重將越來越大。例如國內上海、江蘇等省市的人大常委會內司委的職能中都將受理申、控案件排在比較后面的位置。在外國，西方各國立法機關按照與政府部門對應的原則設置相應的委員會，就是為了協助院會或全體會議審查交付的議案。

二、正確認識個案監督的意義

個案監督是首先由地方人大通過受理群眾申訴、控告和檢舉，探索出來的新的監督形式。它的意義在于通過具體案件，直接抓住典型，以案說法，以理服人，避免了其他監督形式中易出現的走過場、籠統概括、抽象描述的弊端。這種形式最受廣大群眾的歡迎，也容易促使司法機關整改。

但是，正因為它是通過典型案例進行監督，在實際操作中，就要受理大量的群眾申訴、控告案件，隨著人大的威信不斷提高，群眾把司法公正的最后希望寄托到人大，凡是自認為司法機關處理不公，或者可能處理不公的，都向人大的領導、代表及常委會有關部門反映、投訴。本著為群眾負責的原則，常委會工作部門每天花費大量的人力、時間去受理、登記、分類處理，接待群眾來電、來訪，陷入具體事務甚至糾紛之中。這些案件中，有些是已走完法律救濟途徑，當事人心有不甘的，有些是處于司法程序中，感覺有可能處理不公，想通過人大監督，給司法機關打預防針的。有些當事人糾纏有關領導和工作人員，達不到目的就哭罵吵鬧，作出過激言辭。工作人員疲于處理這些案件，沒有時間就這些案件所反映出來的問題進行研究，大多只能“批、轉、發”，當事人催逼壓力太大，只能與司法機關經辦人商量如何共同做好當事人的思想工作。這種工作方式，不是真正的個案監督，只是申訴案批發站、三審法院，甚至會干擾司法獨立，達不到個案監督的效果。

根據省人大個案監督規定，個案監督是常委會的監督，而不是某個工作部門或者工作人員的監督。它還須遵循一定的工作原則，按照法定的程序，才能上升為常委會的個案監督。我會成立以來，尚未有一件真正意義上的個案監督。至于常委會工作機構日常所做的受理群眾申、控案件工作，僅僅是個案監督中的基礎工作，屬于日常的謹慎審查，不能打著個案監督的旗號，就某一具體案件向司法機關施加壓力。

我們認為，無論是個案監督還是個案監督的基礎工作，都要圍繞組織法規定的地方人大常委會的職權，為法律、法規在本地區的貫徹實施服務。通過辦理申、控案件，把由一系列典型案例反映出來的，有一定代表性的執法問題，向常委會報告，由常委會決定采取什么監督形式督促司法機關進行整改。如前些年，反映法院“執行難”的申訴案占了總數的一半以上，我們通過工作匯報向常委會報告這一情況。第二年，常委會對我市貫徹《中華人民共和國民事訴訟法》執行工作情況進行執法檢查，執法檢查報告附上工作部門提供的三個典型案例，報告內容里指出的問題比成績多，整改建議具體，給司法機關很大震動，促使法院就“執行難”問題大力整改，解決了一大批案件。這些年情況有所好轉。如果單純就案論案，即使法院解決了少數執行難案件，對于解決整個廣州地區的“執行難”并沒有多少實際意義，達不到監督目的。

三、個案監督應規范化、制度化

個案監督是地方人大在實際工作中探索出來的方式，至今全國人大還沒有在正式的文件中確認這一監督形式。省人大于1997年順應各地人大的要求制定了《廣東省各級人民代表大會常務委員會實施個案監督工作規定》，但基于當時的認識，規定得比較原則。現行實踐中，對于如何監督，不同地方人大的做法未能統一，有的工作還未完全到位。我認為面對這種現象，應該加以梳理整頓。

（一）轉變觀念，要有服務大局的思想。

加強個案監督，不是為了解決一、兩件個案，得到幾位當事人的好評；也不是為了給司法機關施加壓力，讓他們因此而更加重視人大及代表工作；更不能辦“私案”，利用人大的職權為個人及其親友服務。個案監督是為了加強對司法機關的法律監督、工作監督，保證憲法、法律和法規的正確實施，保障廣大公民、法人和其他組織的合法權益。應該指出的是，一般情況下人大不宜直接干預案件審理，而應監督有關機關依照法定程序進行處理，不能把人大搞成“三審”法院；對個別必須的情況，可以依法組織專門調查。同時必須明確，人大作為司法機關和行政執法機關的產生者和立法者，應當把注意力放在改革和完善行政執法體制、司法體制和提高立法質量以及加強人事監督上面，既維護執法和司法的獨立性，又從根本上盡可能地解決執法和司法不公的問題。

（二）個案監督要依法進行。

省人大制定的個案監督工作規定，明確界定了個案監督的內涵和外延，規定了個案監督應堅持的基本原則以及程序。尤其是“人大常委會不直接處理具體案件”原則，是正確處理個案監督與司法獨立之間關系的工作準則。除了堅持集體行使職權、不直接干預司法、監督主要是啟動司法內部程序糾錯等原則之外，還必須遵循司法的正當程序、私法自治、尊重當事人權利等司法和法治的一些基本原則。

（三）規范受理申、控案件工作，為常委會實施個案監督打下良好的基礎。

個案監督的來源，主要是人民群眾向人大常委會提出的申訴、控告案件。各委員會都有受理信訪、申訴和控告的職能。常委會辦公廳信訪局是專門受理信訪的部門。目前常委會主要是信訪局和內司工委受理群眾的申、控案件。信訪局作為人大常委會直接面對信訪群眾的窗口單位，主要依據《信訪條例》開展工作。其獨特功能一是反映社情民意，為人大及其常委會和代表履職提供信息的服務功能；二是有效落實地方國家權力機關監督權的督察功能；三是對公民開展民主與法制宣傳的教育功能；四是解民憂、化民怨的維護社會穩定功能。內司工委是常委會內設工作機構，并非對外窗口，主要來源案件是上級人大內司委轉辦、人大代表、常委會組成人員交辦的群眾申、控案件，主要根據個案監督條例進行個案監督的準備性工作。兩個出入口不同，辦理的依據和方式也不一樣。有的司法機關也相應由不同的工作機構對口接辦。如我市法院就是立案庭對口信訪局，辦公室對口內司工委。這樣，重復案件不易發現，造成資源耗費。信訪部門認為需要提交常委會進行個案監督的案件，卻沒有相應的規定轉換處理程序；而內司工委由于還有其他工作職責，面對每年數百件申、控案件窮于應付，很難真正按照個案監督規定進行操作。

因此，有必要制定常委會受理群眾申訴、控告案件的規范性文件，整合資源，明確職責。一般的信訪案件按信訪條例處理，符合個案監督條件的按個案件監督規定處理；要形成受理案件情況分析定期報告制度，為常委會監督工作決策提供依據。各委員會應將工作重點和主要人力放在法律監督、工作監督上，這樣可以充分發揮各種監督形式的作用，形成互補，達到更好效果。

個案監督是一種效果很好的人大監督方式，但不是主要方式，更不能濫用，它要為其他主要監督方式服務，以點帶面，提供常委會監督的決策依據，才能充分發揮作用。