試論提高公務員素質關健在于提高法律意識

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一、引言

公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制，由國家負擔工資福利的工作人員。是機關中最活躍的因素，現代文明機關的創建成功與否，政務環境優化與否，很大程度上取決于公務員的素質能否提高。自從“依法治國”被確定為我國的治國方略以來，社會各界經過研討，已就“依法行政是依法治國的核心”、“行政法治是依法治國的根本原則”形成共識。依法行政不僅要有健全的公務員制度，更要有公務員自身的高素質。而法律意識是公務員素質中基本的素質。公務員直接面對相對人（即行政管理中的被管理者），代表政府的形象，其法律意識水平直接影響人民群眾對法律的信仰和對政府的信任。因此，本文所討論的問題就是怎樣從法律意識上來提高公務員的素質的問題。

二、公務員素質的構成

（一）思想政治素質。公務員不同于普通職業的工作人員，公務員的思想政治素質也因其特殊的工作而相應的有特殊要求。在機關工作的公務員，直接參與國家政策、法律、法規、制度的制定或執行，手中或多或少都有一定的權力，這就要求公務員具有較高的思想政治素質，要有堅定的政治立場、堅定的共產主義信念，要深刻理解黨和國家的大政方針、基本路線，并把這些貫穿到現實工作中去。在活動中要敢為人先，爭做創建活動的“標兵”。

（二）職業道德素質。公務員的工作性質對其職業道德的要求更加苛刻，作一名公務員要時刻把國家的、社會的、集體的、人民的利益放在第一位，做好人民的勤務員，工作中要做到敬業務實、實事求是、清正廉潔、公正無私、遵紀守法、堅持原則、團結協作、顧全大局，現代文明機關的建設最終要體現在廣大公務員身上，政務環境的優化要通過公務員的努力來實現，這些都離不開公務員的職業道德素質的提高。

（三）科學文化素質。公務員的工作看似單一工作的簡單重復，其實不然，隨著時代的進步，社會、經濟、政策等大環境的逐漸變化，公務員的工作內容也在與時俱進，要想把工作做得更好，基本的科學文化素質是必不可少的，尤其是語文、數學、英語、政治、歷史、法律、經濟學、管理學等方面的知識，幾乎每個部門的公務員都應該掌握。

（四）心理素質。公務員的工作必不可少的要與外界的人和事打交道，是否能高質量的完成工作任務，心理素質有非常關鍵的作用?？偟膩碚f，公務員要有一種正常的心態來對待工作，也就是說，不管面對的是什么樣的人，都應該保持不卑不亢；不管多么著急的事情，都應該沉下心來冷靜處理；不管生活中發生了什么不愉快的事情，都不應該把情緒帶到工作中去；不管遇到了多么困難的事情，都不應該退縮。只有這樣，公務員才能適應繁雜的機關工作，才能以飽滿的熱情投身到現代文明機關創建活動。

（五）業務素質。機關的各個崗位，對于公務員業務素質的要求有很大差異，有些基本的業務素質是每個公務員所必須具有的，如：哲學常識、經濟常識、法律常識、行政管理相關知識、公文寫作與處理相關知識以及英語、計算機、電子政務等知識，其他涉及各行業、各部門的專業知識、專業技能、行業法律法規、機關業務相關常識則需要針對具體情況逐一掌握到位。只有全面掌握了這些基礎的業務素質，才能為人民群眾提供滿意的服務。

三、當前公務員在工作中存在的問題

從近幾年公務員在執法實踐中出現的問題，我們清醒地看到這樣一種現實；公務員的法律意識遠遠沒有達到依法治國，依法行政的要求。問題主要表現在以下三種類型：

（一）“非法生存”。指的是鄉鎮政府的財政沒有足夠的合法來源，而不得不違法尋租的生存狀態。它的形式有以下幾個方面，一是非法加重農民負擔，包括采取非法的征收手段，這主要發生在中西部省份；二是非法“圈地”，從中謀利，這主要以東部省份為主；三是“租借權力”。由于鄉鎮政府在政府機關序列中處于最底層，在權力“垂直運動”的影響下，鄉鎮政府為了“生計”，千方百計地尋求權力支撐，在本轄區內“借權”開展行政工作。

（二）越權行政。從法律上說，一級政府必然有相配套的權務和職責，不能超越權力設定去履行職責，否則就是越權。但是在現實生活中，由于鄉鎮政府存在“有限權力、無限責任”的狀況，以及在計劃經濟時代形成的工作模式影響，導致了越權行政的大量發生。主要有：①非法干涉村民自治，根據法律規定，鄉鎮作為國家基層政權依法行政；村民委員會作為村民自治組織依法自治，二者之間的關系是指導關系。但是由于一直以來，村級組織是鄉鎮政權的重要基礎資源，鄉鎮政府仍然習慣于傳統的工作方式，給村委會下指標、壓任務。在實踐中，村委會成了鄉鎮政府運作中介角色，因此鄉鎮政府仍然不自覺地非法干涉村民自治。據報載，某市自2001年至2004年，全市329位選舉產生的村委會主任被鄉鎮組織或個人違法宣布撤換的達187人，占總數的57%，而選舉產生的村委會副主任和委員被撤換后，接替他們職務的，無一是經過村民依法選舉的。②非法干涉農民及其它市場經濟主體意愿。這主要是指鄉鎮政府不遵守市場經濟法則，本應由市場運作的事務，在利益的驅動下變成一種行政命令，亂作為，如強行調整農業結構、強行征訂黨報黨刊、強行推廣某種農作物種子等等。

（三）管理缺位。它和越權行政的“亂作為”相對應，這主要是指鄉鎮政府在公共事務管理上的“不作為”。主要體現在：①難點事務上的“拖”。最為典型的是在落實土地承包工作中，絕大多數鄉鎮都沒有落實到位，而是“拖”著過，導致了目前農村土地承包問題的復雜化；②熱點的問題是“避”，如在村務財務的管理上，許多鄉鎮政府存在“睜一只眼閉一只眼”現象，即使有信訪檢舉，也會“大事化小，小事化了”，回避矛盾。③弱勢群體保護的“?！?，如在落實農村土地承包權的問題上，任憑農村剝奪外嫁女等弱勢群體的合法權益的陋俗發生，又如在民政事務上的不重視，只在逢年過節做些象征的事。

造成以上三種類型行政的原因，筆者認為：

一是思想認識的偏差。現在的公務員隊伍的人員構成，有相當數量的人員是原黨政干部經過渡培訓而轉過來的。雖然這些人的政治素質比較過硬，但由于我國的法治是在民主法制傳統少，專制思想濃厚，且新中國成立后在較長一段時間不重視法制建設，這樣的環境中開始起步的，因此這些人的工作經驗中，就形成了政治的行政的方式占絕對優勢，而少有依法辦事習慣的狀態。并且現在的有些公務員在思想上沒有或者說少有關于自己也是國家法律工作者的認識。關于公務員的法律地位，大多數公務員是在公務員過渡培訓中了解到，自己的身份隨國家政治體制改革，公務員制度的建立，由“干部”明確為公務員了。但由于公務員的初任、崗前培訓時間較短，公務員工作任務重，而思想認識的轉變是長期的過程，因此不少公務員在主觀認識上，對公務員應具備什么樣的法律意識并不明確。公務員之家版權所有

二是工作目標不確定。還記得高露潔的廣告詞嗎---我們的目標是“沒蛀牙”！目標很明確，把目標再放大“令牙齒更加堅固”。有了明確的目標，做事情才會有方向，所以公務員在談執行力的時候，先明確我們要做什么，正確定位目標后，目標可以放大，具體可將目標設定為“基本目標”、“挑戰目標”和“極限目標”。有了方向和具體數量指標后，才能充分發揮執行者的作用。對于執行來講，目標既是牽引力，也是驅動力。沒有清晰而專注的目標，今年換一個方向，明年換一種目標。這也是執行力大打折扣的重要原因。美國原零售業巨頭凱瑪特公司，起初從事低端的產品銷售，在遭遇零售業巨頭沃爾瑪公司的競爭打擊后亂了陣腳，于是改向經營高端百貨產品，在這一領域卻又不敵國際第四大零售商塔吉特的競爭，結果這家曾經是美國第三的零售業巨頭凱瑪特在戰略上迷失了方向而走向失敗。凱瑪特的失敗就表明，戰略不是一朝一夕就可以隨便更改的玩意，不清楚自己的戰略將會為企業換來沉重的代價。

三是存在官本位意識，造成渠道不暢通。渠道不暢通包括兩個方面，一是從上往下傳遞的渠道，問題通常出在中間一層管理者身上，這是由于，當高層制定的政策中涉及到不利于中層的利益時，中層管理者出于本位主義而使信息傳遞不全或走樣，結果執行在中層就遭遇障礙打了折扣；另一種渠道是由下而上的信息反饋通道，即公務員在執行中碰到的問題沒有及時向上反映或在中層遭遇障礙，存在的問題得不到及時處理和解決，結果不暢通的渠道影響了執行力。這是我國有兩千多年的封建社會歷史，加之新中國成立以后沒有進行徹底的反封建特權，而實行了高度中央集權的計劃經濟體制，因此在社會上存在著封建的官本位意識和封建等級特權思想。這些影響表現在公務員的思想意識中，就是不能正確對待國家權力的行使過程中，客觀存在著的公共權力與私權利不對等的法律關系，而將這種公共權力與私權利的不對等，等同于封建的官本位條件下的不平等。在官本位意識和特權思想作怪下，一些公務員或是真的不懂，或是忘記了自己的第一身份是公民，在成為公務員后，不執行公務時依然是普通公民，而將自己看成是“高于”普通公民的權貴。因此“替民做主”，“我為官你為民”，“我管你，你服從”等等具有明顯封建色彩的，對普通公民不平等法律角色意識充滿一些公務員的頭腦。與此同時，這些基層公務員對上級領導者（行政首長）則表現出“人身依附”，“對上級負責”，“仰仗領導”等等卑屈的態度，這也是一種法律角色意識不平等的表現?；鶎庸珓諉T應該認識到，國家公務員之間，只有社會分工不同，沒有高低貴賤之分，上級公務員也是中國公民，所有的公務員手中的權力都是符合人民公意的憲法和法律賦予的。因此作為執法第一線的基層公務員，若無“公民在法律面前一律平等”的法律角色意識，則不可能客觀公正地對待上級領導者執掌的公權與自己行使的公權之間的法律關系，以及自己的公職身份與行政相對人之間的法律關系，而表現出對上級領導者的“謙卑”，和對被管理相對人的“亢奮”。

四是機構結構不合理。機構臃腫，結構混亂、職責不清、“學非所用、用非所長”，導致組織結構不合理，分工不合作，互相扯皮推諉，工作效率低下。

五是工作職責不清楚、輕重不分。每個部門、崗位職責不清楚，領導有任務就分攤，員工沒有清晰的職責范圍，無從完成本職工作。眉毛胡子一把抓，沒有關鍵和重點以及先后順序和輕重緩急。

六是工作跟蹤不到位。我們經常聽到有的領導常說的一句話：“不管過程，只要結果”，其實這是一個錯誤的觀點。在執行過程中遇到的問題跟蹤不到位，問題就會拖沓延長，結果執行力當然大打折扣。

七是工作標準不統一。什么樣的結果才是合格和滿意的，往往缺乏相應的考核標準，使公務員在執行過程中感到困惑。正確的做法應該是將執行目標層層分解，并制定每個崗位的考核標準，才能使執行者有一個執行的參照系和對照標準，不至于出現濫竽充數、蒙混過關的現象。

八是職業操守不忠。公務員執行力不強，與公務員的職業操守有很大的關系。中國相當一部分公務員的職業操守都存在問題，有些公務員是抱著得過且過的思想工作而不是以主人翁的姿態工作。我們不否認絕大多數公務員能夠在行使國家權力時貫徹黨的為人民服務的宗旨，但我們不能不看到在一些公務員思想觀念中實際存在的，將行政管理行政執法當作“管老百姓”、“把持權力”的錯誤觀念。因而一些公務員在執行公務時沒有公正執法的法律服務意識，卻濫用職權、吃拿卡要，甚至越權，失職，貪贓枉法，侵害被服務對象的合法權益還不以為然。當然更談不到“嚴格執法，熱情服務”。為了貫徹落實依法治國方略，嚴格依法行政，本文認為，公務員必須通過學習轉變在行政觀念上的落后認識，進而弄清現代行政的職能，樹立法律服務意識。

四、提高公務員素質應從提高幾方面法律意識進行

公務員的法律意識，是其法律素質和依法行政能力中最重要和最基本的要素。從黨的十三大提出建立公務員制度的問題；十四大社會主義市場經濟目標的確定；到十五大依法治國方略的確定，經過公務員過渡培訓，我國的公務員隊伍已初步形成，十六大提出的“政治文明”中包括憲政、法治、民主之意，對公務員隊伍建設的要求也就更高。

（一）公務員應提高公平待人的法律角色意識

公務員在社會生活中具有公民和公職人員雙重身份。這就決定了公務員在社會生活中以不同身份出現時，應明確自身不同的法律角色。作為普通公民辦私事時，公務員就應意識到自己與其他公民一樣，法律地位平等，沒有任何特權，而不能以職務身份辦私事。作為公務員行使職權時，公務員應意識到自己執掌的公權，是人民依法賦予的，必須不斷提高自身的法律素質，秉公執法，而不能僅以普通群眾的標準要求自己，濫用自由裁量權。法律角色意識要求公務員應明確自己的雙重身份是以嚴格界定的法律關系為條件的。即在生活中辦個人的事情時，大多數是在民事法律關系中，公務員只能是公民角色；而在行政執法行使國家權力過程中，公務員是行政法律關系中行政主體的組成部分，只能是公職身份。因此公務員的法律意識，首先就要樹立“公民在法律面前一律平等”的法律角色意識。只有這樣，公務員才能明確公務員與普通公民之間只有社會分工不同沒有高低貴賤之分，地位高下之別；也才能明確，所有社會成員在法律人格上的平等，是公平待人，對上不卑，對下不亢的基礎是公正執法的前提條件。

（二）公務員應提高公正執法的法律服務意識

從法律賦予行政權的職能角度看，行政權力的行使，不僅僅是公務員為了管理被管理者及社會財物，而消極地遵守法定職權和權限。公務員在行使行政權時不僅要明確和承擔與權力相一致的法律責任，而且必須積極依法參與社會服務。因為現代行政的職能不是單一的管理（或行政命令），而是包括行政決策，協調，服務（或行政指揮，執行組織，監督）等等多種功能層次，多要素在內的職能體系。從現代行政法制的發展進程看，許多發達國家的行政法制觀念，已由“行政統治”演進為“行政服務”意識。國家行政在經歷了“最好的政府最少管理”的實踐和認識之后，轉變為當代的“最好的政府最多的服務”，并在此基礎上提倡“服務行政”，“社會責任國家”。而我國的行政職能在依法治國的要求下，從理論上講，應該體現社會主義人民民主的性質與我黨全心全意為人民服務的宗旨的一致性。然而要落實這一點，必須有公務員正確的認識為前提。即公務員的法律服務意識，建立在正確認識了現代行政的職能是以服務為主要功能的體系這一基礎上。若身處執法第一線的公務員不明確現代行政的職能，要求公正執法，不樹立公正執法的法律服務意識，不僅公平待人的法律角色意識成了空洞的口號，江總書記的“嚴格執法，熱情服務”的要求難以達到，而且我國依法治國的行政職能無法落實，以依法行政為核心的依法治國方略也難以貫徹實施。

（三）公務員應提高公開制約權力的法律責任意識

改革開放二十多年來，尤其近十多年的普法教育，我國公民的法律意識普遍提高，許多人已經懂得享有權利就必須履行相應的義務；侵犯他人的合法權益及不履行義務都要承擔相應的責任。這就必然要求公務員的法律意識有相應的提高。但在一些公務員尤其基層公務員中，還不熟悉甚至不知道，行使權力同時必須承擔法律責任，行政權力是權力（權利）與責任（義務）的統一體。

筆者認為要想提高公務員的幾種法律意識，我們應該做到：

（一）從創建“四個學習型機關”進行提高

一是創建“學習型機關”的指導思想和最終目標。在創建“學習型機關”的過程中，關于政治理論、法律法規、業務知識、科學文化知識和客觀規律等的學習和理解，是以提高公務員素質為指導思想和最終目標的，也就是說，要在完成機關的日常工作的同時，抓時間、擠時間、有組織、有計劃地，充分利用各種學習方式、學習機制加強學習，通過學習全方位提高公務員素質，進而提高機關的整體辦事效率，優化政務環境，樹立和維護黨和政府在人民心目中的形象。

二是創建“法制型機關”的基本要求和根本保證。創建“法制型機關”就是要求公務員知法、懂法、守法、用法，這是對公務員素質的基本要求，也是公務員依法、優質、高效的完成機關各項工作任務的根本保證。據有關部門統計，我國90％以上的法律法規屬于行政法規，都要由政府機關各個部門的公務員來執行，這就要求公務員自身要具有很強的法律意識，有豐富的法律常識，能夠嚴格按法律法規的規定和要求來規范和管理社會經濟生活中的各種事務，執法要有理有據，要以理服人，做到文明執法。

三是創建“務實型機關”的必由之路和必然選擇。提高公務員素質，尤其是提高職業道德素質和心理素質，是弘揚求真務實精神，創建“務實型機關”的基本要求和必然選擇。也就是要使公務員理解求真務實的具體要求，使大家從根本上認識到：要切實放下“官架子”，增強服務意識、便民意識；要深入體察民情民意，處處把“代表最廣大人民的根本利”放在首位；要“辦實事，務實效”，踏踏實實的做好本職工作；要為人民群眾提供優質高效的服務，解決大家關心的熱點難點問題。

四是創建“廉政型機關”的有效途徑和最佳方法。創建“廉政型機關”是一個長期的過程，通過各種監督機制、教育督促來促進公務員素質提高在這一過程中起著非常重要的作用，提高公務員素質可以從根本上消除貪污腐化思想在人們內心的滋生，可以在現有基礎上穩定公務員隊伍，使社會公共秩序的管理和人民群眾的生活得以正常有序的進行。與大力加強貪污腐敗案件的查處這種治標的方法不同的是，提高公務員素質是一種“長效藥”，雖然見效不是特別快，但是后勁十足，如果能雙管齊下，一手抓治標，一手抓治本，就會避免出現“一邊堵，一邊漏”、“處理了一部分，放跑了一大幫”等現象。

（二）從“三個嚴格、兩個完善”進行提高

一是嚴格公務員招考、聘用制度，做好崗前選拔。公務員的整體素質高低直接取決于公務員的引進渠道，近年國家出臺的公務員公開招考、聘用制度，很大程度上推動了公務員隊伍素質的改善，但是，有些地區的一些部門，不能嚴格按照國家有關規定招考、聘用公務員，扭曲了“任人唯賢”的原則要求，反而出現“任人唯親”、“任人唯權”、“任人唯錢”甚至“任人唯色”等所謂的原則，使中央的政策在執行過程中嚴重變形，即損害了國家的、社會的利益，又損害了正常參考人員的利益，同時打消了正常參考人員參與公務員考試的積極性，最終使熱衷于公務員工作的人被拒之門外，而一些根本不具備公務員素質的人確混進公務員隊伍，降低了公務員隊伍的整體素質。因此有關部門應嚴格把好公務員考試的關口，從源頭上提高公務員素質。

二是嚴格考勤管理，促進公務員時間觀念的增強。目前有些地區公務員隊伍考勤管理很不規范，一些社會上流傳的“朝九晚五”、“下班早，上班遲，電腦游戲正當時”等描寫公務員的順口溜大有超量兌現的勢頭，長期下去，就會滋生工作拖拖拉拉、辦事效率低下等不良習氣。因此，嚴格公務員考勤管理就變得非常必要。

三是嚴格年度考核、末位淘汰制度，增強在崗公務員的憂患意識。人們常說“公務員是鐵飯碗，旱澇保豐收”，現在看來，正是這種優越的工作環境磨滅了公務員的憂患意識，工作起來進取心不足，總容易滿足于小小的工作成績，在已進入電子時代的今天，這種狀態根本不能適應發展的要求，因此引進年度考核、末位淘汰制度，增強在崗公務員的憂患意識已迫在眉睫。這一制度已在許多企事業單位運行了很長時間，起到了明顯的效果，它的推行將給所有公務員一種壓力感，那些工作不求上進，混進機關過日子捧著“鐵飯碗”的“同志們”再不努力就要被清除出公務員的隊伍了，這樣就可以提高公務員隊伍的整體水平，從而推動創建活動的開展。

四是完善公務員思想政治素質、業務素質的再教育制度，使公務員素質適應社會發展的新需要。隨著我國加入wto，我們總要兌現當時協議上的承諾，這就意味著我國與世界在各個方面的聯系都將更加密切，我國的對外開放程度也將進一步加大，因此，行政改革是至關重要的，公務員所從事的機關工作怎樣才能在加入wto后為國內外經營者營造更好的經營環境，吸引更多的投資，推動我國經濟持續快速穩定發展，一直作為現階段改革的核心內容。這就要求機關各個部門通過完善再教育制度，以超前意識為公務員灌輸新的條件下所應具備的思想政治素質和業務素質，以為加入wto提供良好的政務環境。

五是完善公務員述職、述廉制度，增強公務員自身的責任意識和廉政意識。目前，在我國的少數公務員當中，存在一定程度的貪污腐敗問題，一些貪污款額、犯罪人員職務級別“創紀錄”的案件不時見于各種媒體，在人民群眾心目中留下了不好的印象，因此我國的幾代領導人歷來重視廉政建設，近來又出臺了兩個《條例》，另外還為建立了廉政檔案，加大了腐敗案件的查處力度，同時，公務員述職、述廉制度也應逐步完善，這一制度從表面上看來力度不大，但是要是長期堅持下去，就會起到潛移默化的教育作用，在每次述職、述廉的過程中，公務員面對臺下的一雙雙眼睛，想著一件又一件被查處的腐敗案件，不知不覺中就會增強責任意識和廉政意識，使廉政建設由強制轉變為自覺，從一貫采取的“要我廉政”轉變為“我要廉政”，這樣就可以重新樹立起黨和國家的光輝形象。

總之，公務員樹立公平待人的法律角色意識、公正執法的法律服務意識和公開制約權力的法律責任意識，目的是為我國建立合法有序的社會秩序提供必要條件，也是為法治國家的建設和政治文明建設營造良好的法制環境。