對當前國家工作人員職務犯罪過多適用緩刑、免予刑事處罰的思考

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緩刑、免予刑事處罰制度是我國刑罰具體運用的一項重要制度，是貫徹懲辦與寬大相結合政策的重要體現，也是依靠專門機關與人民群眾相結合同犯罪作斗爭的方針在刑罰具體運用中的體現。緩刑、免予刑事處罰的正確適用不僅有利于教育改造犯罪分子，而且有利于犯人家屬生活的穩定和社會的安定團結，在預防重新犯罪，維護社會穩定等方面都發揮著重大作用。近年來，全國各級檢察機關不斷加大查辦國家工作人員職務犯罪的力度，立查了一批大案要案，法院對移送案件絕大部分作了有罪判決，有很大一部分職務犯罪被告人被法院適用了緩刑、免予刑事處分，且適用率非常高，這從一個層面體現了刑事法治以教育為主的目的，適應了國際輕刑化的趨勢，是一個進步。但是，不少地區的審判機關不能準確把握緩刑、免予刑事處罰的標準和條件，在緩刑適用上存在著種種具體問題，以致造成了不良的社會影響，沒有達到適用緩刑、免予刑事處罰的真正目的?，F以我院2001年至2005年所查職務犯罪案件的判決為例，作一簡單分析。

一、判處緩刑、免予刑事處罰案件的基本情況

從我院2001年至2005年所立查的職務犯罪案件被告人被判處緩刑、免予刑事處罰的情況來看，主要呈現出以下幾個特點。

（一）從涉嫌罪名來看，主要涉及貪污罪、受賄罪、挪用公款罪和國家機關工作人員非法搜查罪。從貪污賄賂類案件的判決情況來看，2001—2005年被判處緩刑、免予刑事處罰的被告人中，涉及挪用公款罪的20人，涉及貪污罪的35人，涉及受賄罪的11人。其中，2001年被判處緩刑、免予刑事處罰的被告人涉及挪用公款罪的8人，貪污罪的1人，受賄罪的1人；2002年被判處緩刑、免予刑事處罰的被告人涉及挪用公款罪的1人，貪污罪的4人，受賄罪的3人；2003年被判處緩刑、免予刑事處罰的被告人涉及挪用公款罪的3人，貪污罪的7人，受賄罪的2人；2004年被判處緩刑、免予刑事處罰的被告人涉及挪用公款罪的6人，貪污罪的8人，受賄罪的2人；2005年被判處緩刑、免予刑事處罰的被告人涉及挪用公款罪的2人，貪污罪的15人，受賄罪的3人。從瀆職類案件的判決情況來看，2001—2005年被判處緩刑、免予刑事處罰的被告人中，涉及國家機關工作人員非法搜查罪的12人，放縱制售偽劣商品罪1人，幫助犯罪分子逃避處罰罪1人。

（二）緩刑、免予刑事處罰適用率較實刑判決高出4.7倍。2001年至2005年，我院共向法院移送97人，其中共有62人被適用緩刑，貪污賄賂類的54人，瀆職類的8人，緩刑適用率高達63.9%；有18人被免予刑事處罰，貪污賄賂類的12人，瀆職類的6人，免予刑事處罰適用率為18.5%。緩刑、免予刑事處罰適用率占到82.5%，而同期判處實刑的比率僅占17.5%。

（三）緩刑、免予刑事處罰適用率呈現波動上升態勢。2001年，我院移送法院的15個被告人中，有9人被適用緩刑，1人被適用免予刑事處罰，兩者適用率分別為60%和6.7%；2002年移送法院的10人中，有6人被適用緩刑，2人被適用免予刑事處罰，兩者適用率為60%和20%；2003年移送法院的14人中，有9人被適用緩刑，4人被適用免予刑事處罰，兩者適用率為64.3%和28.6%；2004年移送法院的27人中，有19人被適用緩刑，4人被適用免予刑事處罰，兩者適用率為70.4%和14.8%；2005年移送法院的31人中，有19人被適用緩刑，7人被適用免予刑事處罰，兩者適用率為61.3%和22.6%。

（四）僅從瀆職類犯罪類看，判處實刑率為0。2001年至2005年，我院共向法院移送瀆職類被告人14人，有8人被適用緩刑，6人適用免予刑事處罰，沒有1個被判處實刑的。

二、成因及不良影響分析

縱觀2001年至2005年查處的職務犯罪案件，根據對辦案情況的分析，緩刑和免予刑事處罰適用率高的原因主要有以下三個方面：

（一）立法上，由于刑法本身對此類判決的適用條件沒有具體統一的標準，缺乏針對性與操作性，致使法院對自由裁量權行使不力。根據刑法第72條之規定：“對于被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根據犯罪分子的犯罪情節和悔罪表現，適用緩刑確實不致再危害社會的，可以宣告緩刑”，該條只是泛泛設定了適用緩刑的大條件，沒有具體統一的標準。免予刑事處罰的條件是犯罪情節輕微，對情節輕微的掌握標準也不一樣。由此看來，法律賦予法官的自由裁量空間過大，易導致受各種因素左右，放寬緩刑和免予刑事處罰的適用條件，不當適用甚至濫用。盡管最高人民法院1996年法發[1996]第21號《關于對貪污、受賄、挪用公款犯罪分子依法正確適用緩刑的若干規定》（下稱《若干規定》）對貪污、受賄、挪用公款三類犯罪分子可以適用緩刑作了數額和其他情況的量化規定，在當時對審判人員適用緩刑的自由裁量權作出了限制，但由于該司法解釋系1997年刑法修改以前頒布的,對此解釋是否適用修改后的刑法認識不一,受“輕刑化”執法思想的影響,在審判實踐中已較少適用,導致適用緩刑增多。加之我國刑法分則采用的相對確定的法定刑規定，在既防止了量刑隨意性又考慮了案情具體情況的同時，也保留了較大的自由裁量權。不少基層法院過分強調“悔罪表現”在適用緩刑中的作用，而不綜合考察比“悔罪表現”更具客觀性的被告人實施犯罪行為的動機、時間、地點、條件以及被告人的一貫表現等與案件直接相關的情節，不能認真考慮運用緩刑的客觀條件，導致了對犯罪的量刑失之過寬。

同時，檢法兩家在案件的事實認定以及對緩刑、免予刑事處罰適用條件的認識分歧，也是造成職務犯罪被告人被判處緩刑、免予刑事處罰過多的原因。一是緩刑適用條件中，對于犯罪情節、悔罪表現、不致再危害社會的界定檢、法兩家認識不一。二是對于適用緩刑的取向認識不統一。如對判處3年有期徒刑緩期5年執行與判處2年有期徒刑實體刑，哪種刑罰方式更能體現教育效果等問題一直存在爭論，也在一定程度上導致了適用緩刑的分歧。

（二）在偵查實踐中，反貪、反瀆職侵權部門在主客觀方面存在著某些缺陷，同時還受到一些不合理因素的影響。主要表現在以下幾個方面。1、由于主觀上輕視處理結果，客觀上自偵部門偵查手段的滯后，以致于對職務犯罪進行深挖的決心不夠，力度也不大。主觀上，個別辦案人員還存在“重查處，輕處理”的思想，認為犯罪嫌疑人在立案查處后，其職位已經被革除，權力已經被撤銷，在一定程度上已經受到了嚴肅的處理，其社會危害性也相對減少，沒有必要再對其窮追猛打了。持這種思想的人沒有認識到自己是在代表國家查辦職務腐敗，能盡監督職責而不盡是瀆職。客觀上，隨著經濟領域行業分工的細化和高科技含量提高，職務犯罪呈現出明顯的職業和行業特點，犯罪智能化、高科技化與現有偵查技術機械化、傳統化的矛盾日漸突出，犯罪嫌疑人的反偵查能力也日漸提高，給深挖犯罪帶來了諸多的困難，這樣勢必影響到犯罪數額的認定，使得最后查處的可能只是犯罪嫌疑人部分的犯罪事實，也使一部分案件的犯罪嫌疑人因為犯罪數額少被適用緩刑。有時，對于一些證據不扎實、不充分的疑難案件,法院為了照顧檢法兩家的關系，折中做法是先認定有罪,量刑時考慮適用緩刑、免予刑事處罰。2、從上級檢察院下達給下級檢察院的反貪、反瀆職目標來看，僅僅著眼于量化考核，現行的目標考核制度表現的不盡合理，使一些有深挖價值的案件草草終結。目前現行的考核方式在調動自偵部門查處案件的積極性、加大對職務犯罪的打擊力度、保證案件的基礎質量上有著不可估量的作用，但其僅憑所在地區的人口數分配案件基準數的方式，存在很大的不合理性。在這種考核制度的影響下，自偵部門往往疲于完成年度考核基數、努力減少不訴，在先保證考核數量和基礎質量的基礎上再考慮深挖犯罪進一步提高偵查質量的問題，這樣往往使得一些有深挖價值但有難度的案件在只要符合起訴的條件時就被匆忙終結，這樣移送至法院，因數額不大，情節較輕，判緩刑的可能性就上升。3、內部立案標準以及檢法兩家立案標準的不合理。盡管刑法較明確地規定了職務犯罪的定罪數額標準，但是在實踐操作中，各地檢察機關根據各自的經濟狀況，人為地提高立案標準。雖然絕大部分省級檢察院根據本省的經濟發展狀況制定出統一的立案標準，但是由于沒有與省法院形成聯合規定，以致在司法實踐中出現了基層檢察院和基層法院各行其是的現象。隨著立案標準的提高，處罰的起點也隨之提高了，對緩刑適用的比率產生一定的影響。

（三）職務犯罪的主體是國家工作人員，其身份的特殊性影響著緩刑、免予刑事處罰適用率的居高不下。犯罪主體身份的特殊性，在以下三個方面影響著緩刑、免予刑事處罰適用率。一是職務犯罪嫌疑人主動向檢察機關投案自首影響著。檢察機關在辦理國家工作人員職務犯罪案件特別是辦理串、窩案的過程中，常常運用一些策略，如敦促投案自首等，促使犯罪嫌疑人主動交代問題。事實上，犯罪嫌疑人一旦投案自首后，對其交代的犯罪事實認罪態度較好，也大多具有悔罪表現，部分犯罪嫌疑人還有揭發他人犯罪查證屬實或提供偵破其他案件的重要線索查證屬實等立功表現。在具有法定情節的情況下，法院往往盡可能地適用緩刑、免予刑事處罰，以達到挽救教育的目的。二是職務犯罪嫌疑人一旦被查處，其職位將被革除，權力也將被撤銷，在失去特殊身份后，再犯的可能性相對減少，更符合適用緩刑、免予刑事處罰不致危害社會的條件。三是職務犯罪分子的社會關系網絡影響到緩刑、免予刑事處罰的適用。職務犯罪分子多為手中有權之人，事實上查處的犯罪分子也大多為某個部門掌握一定實權的人。這些人依靠本身的社會地位，形成了大大小小的社會關系網絡。由于社會關系網絡的存在，給犯罪的查處帶來了一定的干擾和阻力，加上說情風的無孔不入，往往給犯罪的立案查處、審查起訴、審理至裁判整個訴訟過程帶來較大的影響，當然要很大程度上影響到緩刑、免予刑事處罰的適用。

（四）法院的判決與經濟掛鉤，利益趨動導致部分法院提倡適用罰金刑，致使對緩刑、免予刑事處罰的適用猛增。隨著經濟的飛速發展，人們越來越注重經濟利益，這種價值取向對執法部門及其工作人員也造成了一定的沖擊。根據中央有關文件規定，罰金上繳財政后會被按一定比例撥回審判機關作為辦案經費。目前各地法院的辦案經費緊張，而當地財政又不能解決這個問題，這樣就使一些審判機關為了追求本單位的經濟利益，不顧法律的神圣和尊嚴，在不違反法律的條件下，將罰金作為衡量緩刑是否適用的砝碼，致使適用緩刑、免予刑事處罰案件猛增。

（五）部分審判人員經不起考驗，徇私枉法、徇情枉法現象嚴重。司法人員在反腐敗的同時，也往往成為腐敗的侵蝕對象。有的審判人員在辦理案件中，經不起考驗，辦關系案、金錢案、人情案，致使違法適用緩刑和適用緩刑不當的案件逐年增多。

緩刑、免予刑事處罰判決的大量增多，對司法實踐的不良影響是顯而易見的。

（一）削弱了打擊國家工作人員職務犯罪的影響力度。為了保證國家長治久安，人民安居樂業，最高人民檢察院審時度勢，及時開展了多項專項斗爭，反貪、反瀆職侵權部門克服重重困難，通過各種手段，花費大量的人力、物力和財力，偵破了大量案件，對國家工作人員起到一定的震懾作用。但這些案件訴至法院后，由于種種因素，其中一些案犯本該得到嚴懲，卻被判處了緩刑、免予刑事處罰，這在一定意義上放縱了犯罪，無形中引導職務犯罪分子在被立案查處后，想方設法替自己減輕罪責，很少有人去真正思考如何認真悔罪，這樣難以達到刑罰的教育和震懾作用。

（二）挫傷了人民群眾和廣大檢察干警反腐敗的積極性。大量的職務犯罪分子被宣告緩刑、免予刑事處罰，群眾往往據此認為反腐敗是“雷聲大，雨點小”，對黨和政府的反腐敗斗爭失去信心，對司法機關失去信賴，甚至影響群眾對職務犯罪舉報的積極性。

三、遏制職務犯罪過多適用緩刑、免予刑事處罰的思考

針對當前國家工作人員職務犯罪判處緩刑、免予刑事處罰適用的大量增多,為進一步提高案件質量,確保打擊職務犯罪的力度,我們認為應從以下幾個方面來完善。

（一）嚴格把握適用緩刑、免予刑事處罰的法定條件，制定出職務犯罪適用緩刑、免予刑事處罰的司法解釋和指導意見。現行刑法對適用緩刑的條款規定的比較原則，沒有法定標準，適用的依據是犯罪情節和犯罪分子的悔罪表現。審判人員對犯罪分子的犯罪情節和悔罪表現處于何種程度才可以適用緩刑的理解和認識不相同。建議全國人大常委會對職務犯罪適用緩刑作出完整統一的司法解釋和指導意見，設定具體統一的緩刑適用標準，縮小適用緩刑自由裁量空間，為司法實踐中適用緩刑提供統一的操作規范。凡適用緩刑的，在判決書中對“確有悔罪表現”和“不致再危害社會”應列舉證據分析論證，以增加緩刑判決案件的透明度，杜絕暗箱操作。

（二）加強與法院的溝通聯系，推行量刑建議，強化法律監督力度。一是加強對起訴到法院案件的跟蹤監督。加強與法院合議庭的個案溝通，除了在認定事實及情節上進行監督，加強對量刑的監督，通過量刑建議列舉證據分析適用緩刑、免予刑事處罰刑罰的理由和不適用緩刑刑罰的理由。二是定期與法院召開聯席會議，協調、統一檢、法關于緩刑、免予刑事處罰適用的認識。三是堅持列席法院審判委員會制度。注意利用這一履行監督職能的有效途徑，認真聽取與會成員的意見和觀點，對不同意見通過擺事實、講道理維護公訴意見。四是對于法院宣告緩刑、免予刑事處罰案件進行跟蹤監督，對明顯畸輕的判決要敢于抗訴，對濫用緩刑適用自由裁量權的行為要敢于監督。發現有徇私枉法行為的，向自偵部門提供追究刑事責任的有關材料。

（三）建立科學的上級院考核下級院自偵工作的考核辦法。改變以往僅依人口數決定辦案基數的量化考核方式，要在充分考慮各地反腐敗斗爭開展情況及自偵部門辦案力量的前提下，制訂合理、科學的考核制度，著眼于案件的質量，以質量考核為主，數量考核為輔。

（四）建立職務犯罪適用緩刑、免予刑事處罰判前調查制度和聽證制度。在目前的司法實踐中，法官僅憑案卷材料作出主觀判斷，這種做法由于缺乏具體的客觀依據，在認定上有很大的隨意性，難以阻卻人情案、關系案。建議法院對適用緩刑、免予刑事處罰的案件，在判前對被告人的人格進行社會調查：一是對被告人的犯罪與違法行為調查；二是對被告人的素質和所在環境進行調查，了解被告人學歷，工作業績，道德品質，個人喜好，興趣及交友情況，已婚的了解婚姻狀況和家庭成員情況，最后確定被告人的人格，并把它作為被告人適用緩刑的依據之一。實行緩刑、免予刑事處罰聽證制度，即凡擬適用緩刑、免予刑事處罰的，必須經過聽證程序，規定聽證參加人和旁聽人的組成及權利，規定聽證的內容、方式等等，緩刑聽證參加人可以來自被告人所在轄區的不同地方，作為各種不同意見的代表者，他們可以在對法律負責的前提下，按照自己意愿如實發表意見，不受他人影響。通過這種方式保證程序上的公平公正，進而保證實體上的公平公正。

（五）增加非刑罰處理方式。緩刑、免予刑事處罰的大量適用，本身適應了國際輕刑化的趨勢，但同時也浪費了大量的訴訟成本。一起案件從偵查、起訴、審判宣告緩刑到執行，需要大量的人力物力，既然犯罪情節輕微、危害不大、不致再危害社會，那么是否可以不必經過如此復雜的訴訟程序，而盡可能多地采取一些非刑罰的處理方式來解決呢？如對其采取相對不起訴，賦予檢察機關罰款權等處理方式，可以減輕訴累，從而使廣大司法工作人員將精力集中到辦理重大、疑難、復雜的案件上。