如何完善目前村委會選舉中的兩大缺失

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1982年，《中華人民共和國憲法》為中國改革開放的藍圖設計了農村村民委員會制度，中國式村民自治正式啟動。1987年，全國人大審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1988年6月1日起試行。在試行了12年后，1998年11月4日，《村民委員會組織法》正式頒布實施。至2001年，村民委員會選舉基本實現了由等額到差額、由間接到直接、由公開表決到秘密投票的轉變。

《村民委員會組織法》是村民自治的基本法，關涉9億農民的基本民主權利，關涉全國60萬個村委會的制度化運作，自其試行以來的20年間，立法討論、修改的次數之多，為中國立法史上罕見。又據不完全統計，2002年開始到2006年，全國人大代表不斷呼吁修改該法，累計有2000多人次提出議案或建議案，僅十屆人大四次會議就有400多項相關議案。正式實施8年后的2006年，民政部再次制定《〈村民委員會組織法〉修改草案》遞交國務院法制辦，預計今年11月提交全國人大審議。

自村民自治納入中國民主政治進程以來，特別是2001年村委會直接選舉普遍推開后，村民自治的基本制度——村民委員會選舉制度一直是各方關注的焦點。“十一五”開局之年，新農村建設全面啟動，村民自治成為新農村建設的核心內容。人們普遍認為，新農村建設不僅僅是新村莊建設，更應該是村民積極參與其中的、全面的農村自治體建設，而經由選舉產生的村委會是農村自治體的基本組織形式，是農村自治體建設的方向。

北京新啟蒙村民自治研究所（以下簡稱新啟蒙研究所）多年來一直致力于推動村委會選舉制度的法理規范和法律適用，他們在進行了廣泛的鄉村調查的基礎上草擬了《村民委員會選舉條例》（立法建議稿）。前不久，該所與北京大學憲法與行政法研究中心聯合主辦了“村委會選舉的立法規范”學術研討會，與會學者、官員、人大代表、農民代表以及法律實務界人士就此《村民委員會選舉條例》（立法建議稿）相關問題進行了深入探討。

《村民委員會選舉條例》回應的現實問題

與會者首先就村委會選舉的鄉村調查實踐和研究成果展開了廣泛交流。他們一致認為，要在繼續堅持鄉村實證調查的同時，推動這部《村民委員會選舉條例》的立法進程。中國人民公安大學法律系教授余凌云認為，該選舉條例直面村委會選舉中的兩大缺失：選舉規則的缺失和國家對村民選舉權的保障的缺失。

《村民委員會組織法》作為我國法律體系中村民自治的基本法，全部30條內容中，規范村委會選舉的內容只有6條500多字。這6條僅就村委會選舉作了粗略的原則性規定，屬實體法范疇，而對村委會選舉過程的具體操作沒有作出詳細的統一規定，程序缺失。

隨著村委會直接選舉的普遍推行，選舉過程中各種各樣的問題不斷凸現。候選人提名受到“社會痞子”、家族勢力、為富不仁者的干預；選舉過程受到強力因素干擾，存在賄選和操縱選舉的情況；權力組織或個人利用法律規定的空白操縱村民代表的產生，進而影響村委會的選舉；委托投票屢屢引發爭議、上訪；因沒有明確規定，鄉鎮政府對村委會選舉的干涉時而缺失時而又過甚，等等。據新啟蒙研究所的調查，在全國范圍內，村委會選舉過程中的無序狀況普遍存在。

農村土地問題成為村委會選舉中各種復雜問題的一個根源。根據清華大學法學院副教授趙曉力的調查研究，在一些地處城郊或大型工程沿線的村莊，現有土地制度形成的土地級差地租給了村干部和“將來的”村干部權力尋租的空間，土地補償款和出租、轉讓、發包等款項并沒有轉移支付給廣大村民，本屬于村民的這部分利益在選舉過程中或者選舉后幾經博弈，卻最終被剝奪了。農村土地問題成了村委會選舉條例必然回應的一個難題。

村民選舉權的救濟欠缺。當村民選舉權受到侵害尋求法律救濟時，目前可依據的法律規定只有《村民委員會組織法》第15條，且這一條內容也語焉不詳。村民往往就選舉權受侵害提起行政訴訟，而法院多以村民選舉權訴訟不屬行政訴訟審判范圍為由，駁回起訴。而且，訴訟中的“被告人”究竟是現任或當選村委會、上級政府還是破壞選舉的個人，則無法認定，對村民選舉權的法律救濟“無法可依”。

根據《村民委員會組織法》第28條規定，省、自治區、直轄市的人大常委會可以根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定村委會選舉的實施辦法。但是，1998年至今的近10年時間里，各地雖然制定完成了本省通行的選舉條例，但在內容與上位的《村民委員會組織法》相差無幾，可操作性差是其共同缺點。

與此相反，北京大學中國經濟研究中心調查組經過廣泛鄉村調查后的統計分析證明，通過較為完善的選舉程序產生的村委會，其服務的村子在公共投資、行政開支、村級收入分配以及幫助窮困村民擺脫疾病造成的負面沖擊等方面都有明顯的經濟效益，村民參與村莊管理和建設的積極性高漲，成效顯著。

對此“無法可依”的全國性狀況，國家行政學院教授、行政法學學者應松年強調，與實體內容相比，程序雖然并不直接決定問題和事件的性質，但卻實質性地影響著問題和事件的處理方式和處理結果。沒有規范村委會選舉程序的嚴肅法律，村委會民主決策、民主管理、民主選舉和民主監督制度就無法保障。

因此，村民自治實踐以及村委會選舉的希望就在于，制定一套全國統一的、可操作性較強的選舉規范?！洞迕裎瘑T會選舉條例》是直面當前現實的。

《村民委員會選舉條例》的基本內容和制度創新

新啟蒙研究所制定的《村民委員會選舉條例》（立法建議稿）共計11章94條?？倓t首先確認了村民自治的基本權利——選舉權，確立了村委會選舉的基本原則，即：普遍選舉權原則、平等選舉權原則、直接選舉原則、秘密投票原則。

進而，該條例對選舉程序做出了較為全面、系統的規定。首先是選舉前的村級財務審計、選舉工作機構等準備性環節，選舉過程包括了選民登記、村民會議召集人及村民代表、村務公開監督小組成員選舉、產生村委會候選人、整個選舉程序等較為完備的內容。而罷免、辭職與補選、監督管理和法律責任章節則建立起了“權責對應”的立法框架。

這部選舉條例的第一個亮點就是以“二次法”選舉村委會。所謂“二次法”，就是召開二次村民會議選舉村委會。第一次村民會議選舉村民會議召集人、選舉委員會成員、村民代表，并推薦黨支部成員候選人；第二次會議選舉村委會以及村務公開監督小組?！岸畏ā必瀼亓舜迕駮h是村級民主決策的基本組織形式的自治精神，并厘定村民會議召集人、選舉委員會和村民代表各自獨立的法律地位，旨在建立一種村民會議與村委會之間的權力制衡機制。

新啟蒙研究所在《關于制定〈村民委員會選舉條例〉的建議案》（以下簡稱選舉條例立法建議案）中強調，村民代表是被《村民委員會組織法》所忽視的重要主體。村民代表不但是全體村民利益的代表，直接對其所代表的村民負責，還要從中產生村務公開監督小組等，應予以詳細規定，從而保證其有效地行使職責，避免業已出現的賄選村民代表的現象。該所進一步提出的在村民代表選舉中實行科學的“選區劃分”辦法，屬于村委會選舉的一大創舉。（參見本報5月9日發表的行政法學學者張千帆教授的署名文章《如何保證村民代表的公正選舉》）

在該條例中，對候選人資格的認定更加靈活。候選人可以自薦或他薦，然后定職位競選。這和目前農村村委會選舉的實踐是一致的：在浙江省已經有了“自薦海選”村委會的成功案例。針對違反計劃生育政策或者非本村戶籍的優秀的提名候選人，其資格認定經由村民會議作出，排除了強制性立法規定和行政手段的干涉。

村民會議召集人制度將選舉過程中各種會議的召集權從上屆村委會手中還原給了參與自治的村民。村民會議召集人負責召集村民會議、村民代表會議和村務公開監督小組會議。通過有效運作的各種議事會議，保證選舉的規范運行和民主決策、民主監督。

委托投票必須通過書面委托的方式公開辦理。誰委托誰投票，原因是什么，必須要公開。中國人民大學教師仝志輝博士認為，委托投票不但牽涉到當選票數過半以及能不能充分代表民意的問題，而且，書面委托可以規避委托投票引起的賄選行為，也就是買賣委托票行為。

作為一部較為系統的程序法，《村民委員會選舉條例》（立法建議稿）規定了對村委會成員的罷免、彈劾程序，共計10條的詳盡內容保證了罷免程序的可操作性，這是對實踐中“村官罷免難”問題的有力回應。

與會專家一致認為，新啟蒙研究所主持起草的這部《村民委員會選舉條例》與《村民委員會組織法》民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的總體立法目標是一致的。

《村民委員會選舉條例》的立法程序

目前，對村委會選舉程序立法的討論大致可以分為四類：第一，修改現行的《村民委員會組織法》，加入對村委會選舉的詳細規定；第二，由全國人大制定村委會選舉的范例法，各省、自治區、直轄市的人大常委會參考制定本地區適用的詳細的選舉條例；第三，由全國人大制定《村民委員會選舉法》；第四，通過修改《村民委員會組織法》第14條，全國人大授權國務院制定《村民委員會選舉條例》，條件成熟后再由全國人大制定選舉法。

新啟蒙研究所草擬的《村民委員會選舉條例》依循的是第四條途徑。他們堅持認為，無論是修改《村民委員會組織法》還是新立《村民委員會選舉法》，其間必然受阻于立法機關多個部門之間復雜的立法博弈——《村民委員會組織法》試行12年始得正式施行就是證明，這也是對有限立法資源的極大浪費。而更為迫切的是，正在全國范圍內全面推進的村委會選舉實踐亟需一部具有可操作性的選舉規范。

該選舉條例立法建議案關于立法程序的建議與民政部的立法規劃相一致。作為村民自治工作的最高領導機構，民政部依據廣泛而扎實的調查數據，積極推動著選舉條例的立法。同時，各省業已制定、實施的村委會選舉辦法為制定全國統一的選舉條例提供了較為充分的實證準備。而來自中國青年政治學院法律系的馬嶺教授則認為，選舉條例立法存在“良性違憲”的立法風險，應給予充分關注。

在立法技術上，統一的選舉條例能否體現地方差別，是與會者討論的一個焦點。質疑者認為，就目前的鄉村調查實踐來看，各地差異性較大，對既有調查的統計分析又無法保證對全國“面上”情況的掌握，那么，如果統一的選舉條例無法適應地方的具體情況，條例的“可操作性”就會成為空談。

對此，選舉條例立法建議案有特別說明：該選舉條例對村民選舉權作了統一的、詳細的賦權性規定，對村民會議召集人制度、選區劃分、投票計票方式等可在全國范圍內普遍適用的選舉細節作了統一規定，但整部選舉條例仍然是一個開放性的權利體系，全國各地方還要經過充分討論，增刪修改，直至達成統一；同時，該條例堅持對選舉過程的量化分析，追求選舉成本的節約，以適應不同地方財政的實際情況。

關于《村民委員會選舉條例》的理論研討

《村民委員會選舉條例》的立法方向是什么？與會者一致認為，《村民委員會選舉條例》就是要推動農村向著民主自治體的方向不斷發展，確立村民自治在整個國家治理轉型中的方位。因此，當前的選舉條例要立足農村的社會基礎，注重農村的本土資源，發揮農民在村民選舉中的創新能力來選舉產生村委會，避免立法者“為民做主”的思想傾向。

但是，中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英提醒與會者，在村民自治的現有實踐中，村委會權力過大已成為民主政治發展的不利因素，民主選舉產生的村委會主導著集體經濟組織、礦產資源、農村轉城鎮用地等多種資源的一部分配置權力，而其往往并不能自當選之日起始終秉持“受托者”的“公仆”角色，這就需要通過進一步完善相關法律制度、深化農村產權改革等途徑加以規制。（參見黨國英《論鄉村民主政治的發展》）

來自全國人大常委會法工委政策研究室的胡健提出，應將選舉條例的立法置于國家總的立法體系中，先確立選舉程序立法的四級權限劃分：哪些由全國人大制定，哪些由省市區人大制定，哪些由縣鄉制定，哪些屬村規民約。余凌云教授進而補充到，村規民約應該成為選舉規則的重要內容，而目前對此的重視顯然是不夠的。

民政部基層政權建設司農村處處長王金華提出，按照《立法法》第8條的規定，對基層群眾自治的規范須由全國人大制定法律，那么，“村委會選舉程序”究竟應屬人大立法范疇還是國務院立法范疇呢？張千帆教授認為，立法過程中普遍存在的立法博弈問題、立法資源分配問題導致現在推動此項立法困難重重，而從法理上看，“村委會選舉程序”完全可以納入國務院行政立法的職權范圍，關于“選舉條例”的立法規劃是可行的。

無法得到司法救濟的權利即使法律規定得再完備也是無濟于事的，目前村委會選舉中司法缺位的普遍現象引起了與會者共同的焦慮。北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認為，國家的權力正在一步步地社會化，所以，對社會機構權力的規制也應是一個司法問題，將村民選舉納入行政訴訟范圍在法律上并沒有太大障礙，行政訴訟法與村委會選舉條例的對接是可行的。當前，將村委會選舉糾紛納入行政訴訟范疇需要解決兩個問題——誰做被告和法院保護的權利范圍如何界定。王金華則認為，對村民選舉權的救濟可以考慮行政辦法，比如民政部門的行政干預等。