農村基層干部選拔任用方式改革初探

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今年下半年，*省將在全省范圍內進行村“兩委”換屆。各地應以此次“換屆”為契機，改革創新村干部選拔任用方式，選拔出一大批政治信念堅定、綜合素質高、能帶領群眾謀發展的“能人”進入村“兩委”班子，為社會主義新農村建設提供人才保障和智力支持。筆者以鄖西縣為例，就如何改革農村基層干部的選拔任用方式，建立健全民主開放、廣納群賢的選人用人機制，選配好村級領導班子進行了專題調研，形成報告如下。

一、農村基層干部選拔任用過程中形成的經驗做法

*省鄖西縣轄*個鄉鎮（場、區）、*個行政村，有*名村干部，現有農村人口*萬，農村黨員*名。近年來，鄖西縣將建設一支高素質的村干部隊伍作為農村基層組織建設的重要工作來抓，緊密結合建設社會主義新農村的實際，積極適應農村稅費改革、鄉鎮綜合配套改革和農村社會階層分化的新形勢，不斷探索村干部的選用方式，取得了一定成效。

1、加強村干部職數管理，確保村干部隊伍精干高效。一是以村“兩委”換屆為契機，大力推行“交叉任職”。目前全縣實行“一肩挑”的村達到*個，占行政村總數的*％；交叉任職人數達到*人，占村干部總數的*％。二是大力實行村組合并，精簡干部職數。在充分尊重黨員群眾意見的基礎上，按照“方便群眾、利于發展”的原則，采取大村兼并小村、強村兼并弱村、富村兼并窮村的方式大力合并村組。目前全縣行政村為*，村干部人數為*人，分別比*年村“兩委”換屆前最高峰時的*個村、*名干部減少*個和*人，精簡比例分別達到*％和*％。僅村干部待遇一項，全縣每年可節約資金近*萬元。三是實行設崗定編，提高工作效能。明確規定每個村享受定額補貼的干部為*—*人，村干部職位設村黨組織書記、村民委員會主任、村文書、村治調主任。同時要求“兩委”成員依法兼任村級其它組織成員和村民小組長，減少享受誤工補貼的人員，提高工作效能。如該縣河夾鎮火車嶺村是在*年由原火車嶺村和云觀村合并而成的新村，原兩個村共有村組干部15人，僅每年的干部工資一項就需要4萬多元，且工作效率低下，群眾意見較大。新合并的火車嶺村，通過交叉任職和設崗定編，實現了減員減負增效的目標。該村現有村干部4人，村干部待遇比合并前翻了一番，每年還為村上節約1萬多元的開支，干部積極性高了，也為群眾辦成了一些實事，受到了群眾的歡迎。

2、規范“兩推一選”，讓群眾自主選擇當家人。村黨支部換屆選舉中，先是由黨員和群眾分別推薦候選人，將兩輪推薦中得票多的候選對象確定為正式候選人，再在黨內進行選舉。這種辦法的著眼點實際在于將支部委員候選人的提名權交給全體村民，選舉權交給黨員，以解決村黨支部和村委會在代表性和權威性上的差距。在*年村黨組織換屆選舉過程中，我們對這種辦法進一步規范和完善，在部分村推行了“兩步兩輪”制，即在鄉鎮黨委和群眾代表的監督下，由競職黨員發表施政演說和現場答辯，第二步繼續采用“兩推一選”辦法。這些辦法較好地擴大了黨內民主和群眾的參與程度，保障了廣大黨員和群眾選舉自己“當家人”的合法權力，提高了村干部的選任質量，尤其是提高了黨支部的威信，增強了凝聚力和號召力。

3、探索多種選任方式，營造廣納群賢的用人氛圍。一是推行“雙推雙考”，選拔群眾“放心人”當“村官”。采取群眾推薦與個人自薦相結合，考試與考核相結合的辦法推選“村官”，把選擇權交給群眾，真正選出有一定能力和技術，組織滿意，群眾放心的人任村干部。近兩年全縣有9個鄉鎮先后采取“雙推雙考”的辦法選任村干部141名，這些被當地百姓稱為“領路人”的村干部憑其良好的職業素質和敬業精神盤活了一方經濟，帶富了一方百姓。二是拓寬選人視野，回請“經濟能人”當“村官”。對外出務工時間較長，政治素質高，致富能力強的人員，鄉鎮黨委明確在職干部跟蹤培養聯系，條件成熟及時請其回村為父老鄉親效力。近幾年全縣先后有49名外出務工經商人員被請回村任職。三是出臺優惠政策，選派“鄉官”當“村官”。各鄉鎮抓住小村并大村的時機，先后選派了97名有一技之長、農村工作經驗豐富的鄉鎮干部到后進村任黨支部書記。為了調動這些干部的積極性，下派干部身份不變，工資待遇不變，成績突出的優先提拔重用，這些同志到村任職后，增強了村級黨組織活力，他們任職的村中有21個年人均純收入超過全縣平均水平。四是著眼長遠，儲備“拔尖人才”當“村官”?？h委公開選拔了24名大學畢業生和復退軍人到村任職。同時，把外出經濟能人、鄉土“拔尖人才”、鄉鎮站所專業技術人員、有志于農村工作的優秀大專畢業生和復退軍人以及在“兩推一選”中嶄露頭角的優秀人才納入視野，分鄉鎮建立了村級后備人才庫。鄉鎮黨委每年組織考核一次，優勝劣汰，每村保持2－3名常數。目前，全縣18個鄉鎮還逐村建立了外出務工經商人員信息庫，重點掌握著1800多名外出務工經商人員情況，這支隊伍已成為村級優秀后備干部的“源頭活水”。通過改革選任方式，全縣村干部隊伍結構得到了優化。目前全縣1142名村干部中，45歲以下的占80％，40％以上具有高中（中專）及以上學歷，100％的掌握了一門以上的技術。

二、農村基層干部選拔任用過程中存在的突出問題

調查表明，農村基層干部的選拔任用方式面臨著新的挑戰，存在一些亟待解決的問題。

1、選任渠道不暢通。一是缺“造血”功能，選不出干部。隨著農村“四個多樣化”形勢的深刻凸現，農村青壯年大量外流，“黑頭發進了城，白頭發在守門”。有文化的“能人”紛紛外流，直接造成了農村人才的斷層。有的村選舉村干部幾乎已無優秀人選甚至無人可選，勉強選上去的只能是那些沒有多少文化且年齡偏大村民，少數村的干部換來換去還是老面孔，出現了少數幾個人“輪流坐莊”的現象。農村優秀人才不愿當村干部的趨勢越來越明顯，“無人可選”的形勢越來越嚴重。二是缺“輸血”補充，引不進干部。經濟待遇上沒想頭、政治上沒盼頭是造成引不進干部的主要原因。盡管這幾年我們采取招考的辦法從大中專畢業生和復退軍人中選拔了一批年輕人到村任職，但每次組織選拔符合條件的對象報考的積極性卻不高，他們普遍感到村上工作條件艱苦，比較收益低，這還不如到發達地區打工劃算。即使通過招考走上了村干部工作崗位的，能夠安心村上工作的也不多。加之干部人事制度改革后，我省最近10年內未從村一級選拔任用干部，堵住了村干部升遷的大門。公務員隊伍不能進，致使一大批村干部覺得干一輩子也還是個村干部，本事再大、工作再好，也成不了國家干部。即使有了好的政策，許多人受學歷、年齡限制，工作一輩子，政治上還是沒有“奔頭”，一定程度上影響了他們的工作積極性。三是缺“護血”環境，留不住干部。一方面工作環境差，栓不住心。在有些村，一些宗族勢力、村痞、村霸故意刁難妨礙村干部工作的開展，甚至威脅村干部的人身安全。加之有的村歷史陳債多，追債討債煩心費神，而村干部的苦衷卻得不到理解，困難得不到排解，導致其中部分人“撂挑子”。另一方面工作責任大，穩不住人。小村并大村后，一個村就三、四名干部，面對一個村方圓幾十里、一兩千人口的村，村干部的工作量大大增加，身體素質稍差的村干部根本不能適應。“上面千條線，下面一根針”，各項工作年終都要考評兌現，有的村干部辛辛苦苦干了一年，卻掙不了多少辛苦錢，為養家糊口，只得撂下擔子外出打工。這些都造成了干部選得出卻留不住的尷尬局面。

2、民主氛圍不濃厚。一是基層群眾缺乏民主權利意識。主要表現在對如何選“當家人”、選什么樣的“當家人”不關心、不支持，越是經濟薄弱的村表現的越明顯。有的以感情厚薄為判斷標準投“感情票”，有的以抬高家族威望為目的投“家族票”，有的以人情親疏投“人情票”。由于群眾沒有主動地行使選舉權利，以及對選人標準的模糊認識，導致選任質量不高，選不準、配不強的問題迫切需要解決。二是上級組織缺乏民主法律意識。在現行體制下，村級組織自然承擔了鄉鎮政府的部分職能，村干部承擔了鄉鎮干部的部分責任。取消農業稅后，雖然鄉、村兩級的職能關系得到初步理順，但“下級服從上級”的歷史慣性仍然得到較強的延續。因此，鄉鎮在選擇村干部時在很大程度上要求其必須對上負責，主要標準就是服從指揮，保證上級任務的完成，至于在多大程度上符合群眾的心愿，是否符合最大多數村民群眾的利益則變為次要。這就致使部分地方出現了“群眾選舉的干部上級不認同、上級任命的干部群眾通不過”的矛盾現象。鄉鎮領導的方式方法沒有得到根本扭轉，造成部分鄉鎮甚至對村委會“直接”抱著不支持的態度，導致在村干部選任過程中民主程度下降。

3、現行制度不適應。調查表明，在村干部選任工作中，存在著實踐超前而制度相對滯后的問題。近些年各地在村黨組織選舉中進行了多種選任方式的探索，兼顧了各地的差異性，突出了針對性，具有較強的實效性。這些探索都堅持了一個原則，就是選舉過程中在保障黨員權利的基礎上，充分吸納普通群眾的廣泛參與，強調將候選人的提名權與正式選舉權分別由普通群眾和黨員行使。這種辦法盡管使黨內民主的范圍進一步擴大，但卻與黨章相沖突?，F行黨章規定，支部委員由黨員大會選舉產生。黨的各級委員會的產生，要體現選舉人的意志，可以直接進行差額選舉的正式選舉，也可以先進行差額預選后再進行正式選舉?！吨袊伯a黨基層組織選舉工作暫行條例》更是對候選人的產生、正式委員的選舉等提出了明確的程序性規定。對此我們可以理解為，不管是支部選舉，還是其它各級黨組織選舉，不管是預選還是正式選舉，都是廣大黨員的事務和黨內的事務，普通群眾無權參與。從這個層面看，以往的各項選任方式的探索在其合法性上是值得質疑的，實踐超前而制度滯后的問題必須解決。

三、農村基層干部選拔任用方式改革的思路對策

深化農村基層干部選拔任用方式改革，要從選什么樣的人、用什么方式選人、如何保證選任質量這三個關鍵環節入手，建立健全科學的選任機制，確保選好配強村級領導班子。

1、更新用人理念，明確選任標準。黨的十七大進一步明確了構建和諧社會、建設新農村的任務，對農村基層干部提出了新的更高的要求。適應新的形勢新的要求，必須更新用人理念，明確村干部選任標準。

一是要樹立“靠得住”的理念，堅持“政治”標準。要有堅定的政治立場。大是大非面前態度鮮明，在思想和行動上時刻與黨中央保持高度一致；在復雜的環境中保持清醒的頭腦，始終站在黨的立場上，站在群眾的立場上，勝不驕，敗不餒；能正確處理好權力、地位、責任和利益之間的關系，熱愛農村工作，具有強烈的事業心和責任感。要有堅強的黨性原則。遇事敢于堅持原則，不人云亦云；能夠把堅持以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為行動指南，自覺樹立科學發展觀，把黨的基本理論和基本路線全面正確的貫徹到農村的實際當中去。

二是要樹立“會干事”的理念，堅持“能力”標準。首先，執行政策的能力要強。熟悉黨在農村的各項政策，嚴格按政策辦事。其次，謀發展的能力要強。具有中專以上、熟練掌握本地生產發展的技術，能夠按照中央關于“三農”工作總的要求，緊密聯系本地實際，立足市場需求，理清發展思路，找到適合本村經濟發展路子，帶領群眾致富；年輕有活力，有創新意識，思想解放，善于接受新生事物。第三，組織領導的能力要強。善于發揮和調動各方面積極性，能夠把上級的工作支持和基層的主觀能動性結合起來，形成推動新農村建設的內在動力；能夠熟練處理各類實際問題，具備處理和應付復雜、突發事件的能力，敏銳察覺苗頭性問題，果斷決策；善于審時度勢，抓住機遇，抓住關鍵，并能做到統籌兼顧，科學安排。第四，依法辦事的能力要強。帶頭學法、知法、懂法，并善于運用法律手段調解糾紛、化解矛盾，敢于伸張主義，敢于同各種違法現象做斗爭，切實維護群眾的合法利益和農村社會的和諧穩定。第五，學習提高的能力要強。樹立終身學習的理念，開闊視野，及時更新知識結構，自覺提高自身綜合素質。

三是要樹立“干成事”的理念，堅持“群眾”標準。要有較強的宗旨觀念。堅持黨的群眾路線，保持與人民群眾的血肉聯系，想問題辦事情，能夠從黨和群眾的根本利益出發，把黨和群眾的利益放在首位，公私分明，不搞特殊化；出思路、做決策，能夠考慮到廣大農民的切身利益，實心實意地急農民之所急，辦農民之所需，把全部精力投入到建設社會主義新農村的偉大事業中去。要有較強的自律意識。堅持開展批評與自我批評，勇于堅持真理，修正錯誤；勤儉廉潔，不謀私利；胸懷寬廣，誠實守信，公道正派，善于用自身高尚人格魅力團結同志、凝聚力量。要有良好的精神狀態。心態樂觀，能夠排除各種干擾因素，聚精會神搞建設，一心一意謀發展；身體素質較好，作風扎實，埋頭苦干，一步一個腳印，踏踏實實為村民辦實事；艱苦奮斗，有克服困難、戰勝困難的勇氣和信心，在群眾中有較高威望。

2、創新工作思路，拓寬選任渠道。針對村干部選任渠道不暢通的問題，要把著力點放在健全競爭機制，認真落實民主原則，通過實現人民民主與黨內民主有機結合，進一步拓寬選人視野，積極探索多種選任方式，疏通不拘一格選人才的渠道。

一是村內選拔。在村黨組織換屆選舉工作中，要變“兩推一選”為“公推直選”，進一步擴大群眾推薦范圍和選人視野?！肮浦边x”，就是黨員、群眾公開推薦村黨組織候選人初步人選，黨員大會直接選舉村黨組織書記、副書記、委員。正式候選人要在全體黨員大會上對自己的任期目標、措施等進行競選演說，由全體黨員以無記名投票的方式，差額直接選出村黨組織班子成員。同時要求在村“兩委”換屆時，黨組織成員要依法競選村委會成員，特別是要求黨組織書記要依法競選村委會主任，競選村委會主任失敗的，不再推薦為新一屆村黨組織書記人選。在村委會選舉中，要嚴格按照《村民委員會組織法》規定，實行“海推海選”或“海推直選”，把那些優秀人才選進村班子。

二是部門選派。針對那些宗族派性復雜、矛盾隱患較多的“癱軟亂窮”村，本村又找不出合適的“一把手”人選的，以縣（市）為單位，采取選派思想政治水平高、熟悉農村工作而又具有奉獻精神機關干部、事業單位職工到該村任職的方式，首先解決無“領頭人”的問題，然后逐步配齊配強“兩委”班子。在具體操作過程中，采取個人自薦和組織推薦相結合的辦法確定預選派對象，無鄉鎮、村工作經歷的副局級以上后備干部原則上列為選派對象，年齡一般在45歲以下。同時要明確規定下派人員的去留及待遇：在村任職時間一般不少于3年；下派人員應與原工作脫鉤，但保留下派干部、職工編制，不轉關系；保留原單位工資、津貼、福利、獎金的全額發放，不影響正常調資；統一制定生活補助標準，由派出單位負責解決；保留專業技術職務，不影響正常的職稱評定；公務員年度考核優秀名額優先考慮，一般應不占原單位指標。對于連續三年被評為“不合格”的，應降級使用，或按有關法律法規進行處置；對“稱職”的，愿意繼續留村任職的繼續在村任職，回原單位的要安排與下派前同級別的職務；對在下派期間表現突出、政績顯著、群眾公認，特別是在條件艱苦的地方干出成績的下派人員，優先予以提拔重用。

三是公開選考。以?。ɑ蚴?，或縣）為單位，每年（或兩年），從大中專畢業生中公開招考一批優秀人才到村任職，任期一般為3年。大學生村干部的考核由平時考核、年度考核和任期考核組成，平時考核由村黨組織負責，年度考核由所在鄉鎮黨委負責，任期考核由縣（市）委組織部統籌安排。在村任職期間，工作待遇由縣財政統一發放。連續三年考核優秀的，一般應享受副科級干部待遇；特別優秀的，可根據工作需要，按有關程序直接提拔擔任鄉鎮領導職務。且年度考核均合格的大學生村干部，在報考縣以上各級機關公務員和事業單位職位時，酌情加分，同等條件下優先錄用。對連續兩年考核不稱職的，免去其職務，取消一切待遇。同時，省委組織部選調生上崗前應到村鍛煉1－2年，省委組織部制定專門考核標準，可以委托縣（市）委組織人事部門進行考核，考核稱職的到鄉鎮或縣（市）部門工作，不稱職的予以辭退。

四是社會選聘。針對創新意識不強，發展后勁不足，缺乏“技術”型干部的村，大膽走出“鄉村圈子”，以縣為單位，采取聘任的方式，把那些懂經營會管理的企事業單位的技術業務骨干、專家學者聘為村黨組織“第一書記”、村委會主任助理、顧問等，幫助該村理順發展思路，制定發展措施，帶動村干部更新知識，開闊視野。同時，縣級要制定優惠政策，鼓勵選聘人員通過資金入股、技術入股等形式，與基層和農民結成“利益共同體”，允許其離崗跨村、跨鄉、跨縣從事農業產業化經營，帶動群眾共同致富。

3、轉變工作方式，提高選任質量。建立廣納群賢、民主開放的村干部選任機制，不僅要從微觀上把握好選任的各個環節，同時要從宏觀上適應農村“四個多樣化”的趨勢和基層群眾日益增長的政治理性和參與精神，切實轉變工作方式，正確處理好三個關系，確保村干部的選任質量。

一是要正確處理“選好”與“好選”的關系。首先要制定相關政策，支持基層“選好”。前面提到的“公推直選”、部門選派、公開選考、社會選聘等四種選任方式，都是基層在實踐的基礎上總結出來的有效方式，但都缺乏相配套的法規和政策支持。建議省里綜合基層的意見和建議，制定出臺相關政策規定，使基層操作有據，為“選好”干部奠定政策基礎。其次要創造“能人”進班子的環境，保證基層“好選”。要繼續加大村組合并力度，山區縣的村平均人口要在*人左右，每個村的干部控制在3－5人。要大力推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，進一步擴大村“兩委”成員交叉任職，實行減員增效。要加大貧困山區的財政轉移支付力度，支持經濟發展，提高村干部的經濟待遇，提高村干部崗位的“含金量”。同時，省里要給縣一定的自主權，允許縣級公開招考大學畢業生擔任村干部，改善村干部隊伍結構。要加大從優秀村干部中選拔鄉鎮公務員的力度，并形成制度長期堅持下去，真正形成“能人”進得去、干得好、留得住、出得來的良性循環，建設一支高素質的村干部隊伍。省、市、縣、鄉四級應大力開展“優秀村書記”、“優秀村主任”評選活動，公開宣傳表彰一批優秀村干部，增強村干部的政治榮譽感，增強村干部崗位的吸引力。

二是要正確處理備用與使用的關系。培養一支數量充足、結構合理的后備干部隊伍，切實疏通“補血”渠道，是有效解決目前村干部選任工作中渠道不暢、質量不高的治本之策。第一，要建立村級后備干部隊伍建設的制度載體。鄉村黨組織要建立村級后備干部統一推薦、選拔、培養和使用制度，完善優勝劣汰、滾動管理制度。要努力激活源頭，建立健全農村黨員發展工作制度，實行發展黨員“預警制”，對當年未發展新黨員、未列培積極分子的村黨支部及時發出警示，鄉鎮黨委幫助整改；對連續三年不發展黨員村，對村黨組織書記進行誡勉談話，直至免職。要實施“遞進培養”工程，即把致富能手培養成黨員，把黨員培養成致富能手，把黨員中的致富能手培育成后備干部。要切實選好苗子，對有一定知識水平和專業特長的回鄉青年、退伍軍人和外出務工經商人員、大中專畢業生，由鄉鎮黨委統一建卡造冊，建立優秀青年信息資料庫。每個村從中挑選2名以上年齡40歲以下、文化程度在高中（中專）以上、公道正派、有一定的組織協調能力、家庭經濟水平處于全村前列優秀分子作為村級后備干部，建好后備人才儲備庫，加強培養。第二，要搭建村級后備干部隊伍建設的實踐平臺。要加強對村級后備干部的培訓，按照缺什么補什么的要求，明確培養目的和目標，因材施教，增強培養的針對性。要加強實踐鍛煉，積極構筑“成才平臺”。村“兩委”要為后備干部設置合適的崗位，讓其“跟班”鍛煉，提高為民服務的能力。同時可采取“上掛”辦法鍛煉，即從后備干部隊伍中選拔優秀分子到上級機關的黨群、涉農、計生、土地、城管等部門跟班學習，促其從上而下了解農村管理工作，轉變思路，開闊眼界，不斷提高思想認識和管理水平，為走上村干部崗位奠定素質基礎。第三，要完善后備干部隊伍的正常晉升機制。堅持提高后備干部為村民服務的能力與個人發展的需要結合起來，高度關注后備干部的個人利益和成長期盼，做到備用結合，適時啟用后備干部。對后備干部實行動態管理，備用結合，優勝劣汰。對表現突出、群眾威信高、駕馭能力強且政治上成熟的及時予以提拔重用，并可著眼全鄉鎮跨村調配充實到后進村，達到“用好一個人、激活一個村”的目的，對不適應的果斷淘汰，實行“流出一個、補充一個”的滾動管理模式，保持后備干部常數。

三是要正確處理民主與競爭的關系。推進農村基層干部選任方式的改革，要把擴大基層民主、鼓勵有序競爭與加強黨的領導有機結合起來。首先必須引入競爭機制。競爭性選舉是鄉村治理改革不可或缺的制度要素，是實踐公民政治權利的必要方式。必須樹立“能者上、庸者下”的用人觀點，打破地域、身份、行業、宗族等各種條條框框的限制，鼓勵符合條件的各類人才參與競選。引導普通群眾積極提名候選人，教育廣大黨員在選舉過程中對候選人進行具有決定性的甄別篩選，徹底改變過去任命制的選人體制，凸現選舉的競爭性。其次要切實落實選舉的民主原則。要切實提高廣大群眾的民主意識，走好群眾路線，落實好群眾在選任工作中的知情權、參與權、選舉權和監督權，把黨的干部政策、干部標準宣傳給群眾，把選拔的職位、條件公布給群眾，確?；鶎痈刹窟x舉在提名過程中就能獲得多數群眾的認同；要讓參選對象在預選過程中發表“施政演說”，贏得群眾的支持，使整個選任過程都體現鮮明的民主原則，真正把群眾信任和擁護的人選進村級班子，增強村級班子的群眾基礎和合法性。第三要努力實現人民民主與黨內民主的有機結合。在村黨組織成員選舉過程中，要將候選人的提名權與正式選舉權分開，分別交由普通群眾和黨員行使。同時要認真落實黨管干部原則，對群眾推薦的候選人，上級黨組織要進行嚴格的考察，確保候選人的先進性。在選舉過程中，上級黨組織要切實加強領導，杜絕暗箱操作、賄選、舞弊、人為操縱等情況的發生，確保選舉結果的真實性和合法性。