“十三五”水利發展和水生態建設工作思路

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水生態文明建設應以科學發展觀為指導，全面貫徹落實生態文明建設的戰略部署，把尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明觀念融入到水利發展的各個方面和水利建設的各個環節，通過轉變水利發展工作思路、重視水利建設生態環境保護、加強水生態系統保護與修復、強化水生態文明建設保障措施，大力推進水生態文明建設，努力提高生態文明水平。

一、轉變水利發展工作思路

水利是指人類社會為了生存和發展的需要，采取多種措施對自然界的水進行興水利、除水害的各項事業和活動。隨著經濟社會的不斷發展，水利的內涵也隨之不斷充實擴大，在人類文明發展到生態文明時代的今天，水利的內涵也應隨之擴大到水生態文明建設的范疇。在水利發展的各個方面和水利建設的各個環節，要始終堅持“人與自然和諧相處”和“生態環境保護優先”的方針，加快傳統水利向現代水利、可持續發展水利的轉變。

（一）在洪旱災害防治方面。要逐步實現從全面戰勝向合理控制的轉變，逐步建立起人與水和諧相處的防洪抗旱減災體系和完善的洪旱災害風險管理制度。洪澇和干旱災害主要源于降水的豐枯變化，既是一種自然現象，又對人類生存發展造成很大危害，因此要正確對待洪澇、干旱等自然災害，處理好人與水的關系。一方面要牢固樹立洪澇災害不可避免、干旱災害不能根治的觀念，不斷加強洪旱災害風險管理；另一方面要合理增強洪旱災害應對與綜合防御能力，努力減輕洪澇損失、緩解干旱問題。在將水多、水少對人類造成危害降低到人類可以承受程度的同時，盡可能降低人類活動對水體循環的影響，實現洪旱災害可控和水體循環正常。

（二）在水資源開發利用方面。要逐步實現從過度開發向可持續利用的轉變，逐步建立起人與自然合理分配的水資源綜合利用體系和最嚴格的水資源管理制度。水既是人類生存和經濟社會發展不可或缺的重要基礎資源，也是生態系統良性循環的控制性要素，因此要合理開發利用水資源，正確處理人類取用水與自然界用水的關系。一方面要牢固樹立水資源可持續利用的觀念，不斷加強最嚴格的水資源管理，強化節約用水管理，嚴格控制人類取用水總量、提高用水效率；另一方面要優化水資源配置，全面增強水資源合理調配與高效利用能力，努力保障人類生存和經濟社會發展用水安全。在確保人類飲水安全和滿足經濟社會發展用水需求的同時，盡可能將人類對水資源的開發利用控制在水體能夠保持基本功能、水生態系統可持續發展的狀態，實現水資源永續利用和生態環境良性循環。

（三）在水生態環境保護方面。要逐步實現從事后治理向優先保護的轉變，逐步建立起人與自然協調發展的水生態環境保護體系和最嚴格的水生態環境保護制度。興水利、除水害既是人類生存和經濟社會發展的需要，也會對生態環境造成一定的影響；優良的水生態環境既是人類生存發展的需要，也是水生態系統良性循環的內在要求，因此要高度重視水生態環境保護，正確處理治理開發與保護的關系。一方面要牢固樹立水生態環境保護優先的觀念，不斷強化水生態環境保護管理，科學安排興水利、除水害等人類活動，努力將其對水生態環境的影響控制在水資源承載能力、水環境承載能力和水生態系統承受能力所允許的范圍內，在此基礎上全面采取各種水生態環境保護舒緩措施，進一步將其影響降低到最小程度；另一方面要加大水生態環境保護力度，實施重大水生態修復工程，強化水污染防治，積極應對全球氣候變化，努力改善水生態環境。在為人類生存和社會發展提供良好生產生活環境的同時，努力減輕人類活動對水生態環境的傷害，實現經濟社會和水生態環境的協調發展。

（四）在涉水事務管理方面。要逐步實現從分散向統一的轉變，逐步建立起人與人和諧共生的涉水事務分級統一管理體系和涉水事務綜合管理制度。各種水問題和治水活動都存在內在聯系，且帶有明顯的流域特征，因此要牢固樹立統一管理和綜合管理理念，正確處理人與人的關系。一方面要穩步推進國家和地方行政體制改革，逐步建立國家、流域、地方三級涉水事務統一管理體制，實現涉水事務分級統一管理；另一方面要加強流域機構的職能，逐步實現流域綜合管理。通過民主、科學、協調、權威、高效的涉水事務統一管理和綜合管理，實現公共福利最大化。

二、重視水利建設生態環境保護

水利建設包括水害防治、水資源開發利用和水生態環境保護等各種人類活動，在滿足人類生存和發展要求的同時，也會對自然生態系統造成一定的影響。在水利建設的各個環節，應遵循“在保護中促進開發、在開發中落實保護”的原則，高度重視生態環境保護，正確處理好治理開發與保護的關系，在努力減輕水利工程對自然生態系統影響的同時，充分發揮其生態環境效益。

（一）科學布局治理開發工程。應正確處理好治理開發與保護的關系，科學規劃工程布局。應在系統調查水生態環境狀況、全面復核和確定水生態環境優先保護對象與保護區域的基礎上，制訂治理開發與保護分區和控制性指標，科學規劃水害防治和水資源開發利用工程布局，使治理開發等人類活動嚴格控制在水資源承載能力、水環境承載能力和水生態系統承受能力所允許的范圍內，避免對水生態環境系統造成依靠其自組織功能無法恢復的損害。

（二）全面落實水利工程生態環境保護措施。應高度重視水利工程建設對生態環境的影響，在水利工程設計、建設和運行各個環節采取綜合措施，努力把對生態環境的影響減小到最小。在工程設計階段，要吸收生態學的原理，改進水利工程的設計方法；要重視水利工程與水生態環境保護的結合，發揮水利工程的生態環境效益；要考慮水生生物對水體理化條件的要求，合理選擇水工結構設計方案；要針對所造成的生態環境影響，全面制定水生態環境保護舒緩措施。在工程建設階段，要根據環評要求安排專項投資，全面落實各項水生態環境保護措施。在工程運行階段，要科學調度，維系和改善水體理化條件，滿足水生態環境保護的要求，努力將水利工程建設對生態環境的影響降低到最低程度。

（三）充分發揮水利工程生態環境效益。水利工程不僅要滿足經濟社會發展需要，還應該兼顧生態系統健康和可持續需求，因此水利工程建設應在有效發揮水利工程興利除害功能的同時，充分發揮水利工程的生態環境效益。例如水土保持工程應考慮發揮對面污染源的防治作用，中小河流治理工程應考慮結合景觀營造和水環境改善，河道整治工程應考慮滿足水生生物對其生境蜿蜒連續、斷面多樣的要求，護岸護坡工程應考慮采用生物技術，治澇工程應考慮結合濕地保護需要留足蓄澇水面，水資源配置工程應考慮結合河湖連通改善水環境，各類水工程應考慮滿足人類對文化景觀和娛樂休閑水環境的需要等等。

三、加強水生態系統保護與修復

水生態系統是由水生生物群落與水環境共同構成的具有特定結構和功能的動態平衡系統，分為淡水生態系統和海洋生態系統。淡水生態系統包括動水的河流、溪流、水渠和靜水的湖泊、沼澤、池塘、水庫等兩種類型，不僅是人類的資源寶庫，而且是重要的環境因素，具有調節氣候、凈化污染及保護生物多樣性等功能。隨著人口的快速增長和經濟社會高速發展，淡水生態系統出現了河道斷流、水體污染、生物多樣性下降等問題。應堅持“生態環境保護優先”的方針，不斷強化水生態系統保護與修復，逐步實現水生態系統良性循環，長期維護水生態系統健康。

淡水生態系統中，主體是淡水，其他各種水生動植物都屬客體，只要主體的淡水環境不被破壞，客體一般不會出現太大問題，淡水生態系統也就基本上能夠保持平衡。因此水生態系統保護與修復應以水環境保護與修復為核心，針對造成水生態系統退化和破壞的關鍵水環境因素，采取順應自然規律的保護和修復措施，修復已破壞的水環境、維護優良的水環境，在此基礎上加強物種和生物資源保護，充分發揮水生態系統的自我修復能力，使水生動植物得到有效的保護和恢復。

（一）加強水行政管理。加強規劃符合性論證及規劃同意書簽署管理，嚴格控制不合理的治理開發行為。加強河湖范圍內建設項目防洪影響評價及行政審批管理，嚴禁侵占河湖水面。落實最嚴格水資源管理制度，加快健全水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”指標體系。加強建設項目水資源論證及取水許可審批管理，堅決遏制不合理新增取水，嚴格用水總量控制；加強用水定額和用水計劃管理，堅決杜絕用水浪費，嚴格用水效率控制；加強水功能區和入河湖排污口監督管理，嚴格限制入河湖排污總量。加強水土保持方案編制及行政審批管理，有效抑制人為水土流失。

（二）推進節水型社會建設。應按照“全面節約、有效保護”的原則，把節水工作貫穿于經濟社會發展各項生產生活活動的全過程。加大節水宣傳力度，提高全民節水意識。堅持“以水定產、量水而行、因水制宜”，不斷調整經濟結構、優化產業布局，形成有利于節水減污的生產方式和消費方式。抓好灌區節水改造，推進規?；咝Ч澦喔裙こ探ㄔO，逐步降低農業用水比例。做好鋼鐵等高耗水行業節水減排改造，提高工業用水的循環利用率，促進節水減污。加快城市供水管網改造，強化生活和服務業用水管理，大力推廣節水生活器具，減少城鎮用水總量。加強非常規水資源開發利用，積極開展海水淡化和綜合利用，推進城市污水處理回用，促進雨洪資源利用，科學開發空中云水資源。

（三）保障生態系統用水?？茖W確定河流生態系統用水總量和過程，以及湖泊、水庫、地下水等生態系統用水總量和水位。通過落實最嚴格水資源管理制度、推進節水型社會建設和增強水資源調控能力，保障生態系統用水總量需求。通過強化水利水電工程調度管理、河湖取用水管理、地下水開采管理，加強江河湖庫水系連通、生態補水，保障河流生態系統用水過程和湖泊、水庫及地下水等生態系統水位需求。

（四）強化水環境綜合治理。加強工業、城鎮生活等點污染源治理，重視農業面污染源、船舶流動污染源和底泥內污染源治理，使污染物排放滿足水功能區納污能力的要求。推進荒漠化、石漠化、水土流失治理，開展生態清潔小流域建設，提高保土保水功能，控制面源污染。強化防洪抗旱減災體系建設，增強城鄉防洪抗旱排澇能力。積極開發水電清潔能源，推進綠色發展、循環發展、低碳發展。加強江河湖庫水系連通，促進水體流動和水量交換。開展調水引流、排污口整治、河湖清淤、生態修復等水資源保護工程建設，改善水環境質量。加快城市生態河道建設和農村溝塘綜合整治，建設親水景觀，提高城鄉生活宜居程度。嚴格水源地保護，進一步強化水源地應急管理。制訂主要江河水量調度方案、應急調度預案和調度計劃，全面實施水資源統一調度。深入研究全球氣候變化的影響，采取綜合措施積極應對。

（五）加強生境保護與修復。通過維持和恢復江湖連通性、保持和改善水體理化條件、保護和重建棲息地等措施，加強生境保護與修復。盡可能保持通江湖泊的良好連通狀況，積極推進江河湖庫水系聯通，通過調度等措施逐步恢復已不通江湖泊的季節性連通；新建攔河水工程應根據需要采取適合的過魚設施，已建攔河水工程應積極采取恢復及補救措施，以恢復江河連通性。通過采取設置分層取水、優化泄水建筑物運用和生態調度等相關措施，減緩下泄水溫較低、氣體過飽和及水流減緩導致河流自凈能力下降等問題，以保持和改善水體理化條件。通過控制主要水生生物棲息地的治理和開發活動，推進河道再自然化，加強湖庫清淤及環湖庫濕地植被恢復，重視水工程建設中采取生物措施，以保護和重建棲息地。

（六）重視濕地保護與恢復。加強濕地類自然保護區的建設。加大河流、湖泊、沼澤、海岸、灘涂等自然濕地的保護。加強江河湖庫連通工程建設，實施人工補水，維持濕地面積和功能。大力開展河流、水庫及湖泊岸邊生態修復和濕地重建，盡可能恢復自然濕地生態系統。

（七）加強地下水保護與治理。開展地下水利用與保護區劃，劃定限采區和禁采區范圍，嚴格控制地下水超采。采取禁采、回灌等措施加強地下水超采區和海水入侵區綜合治理。嚴格禁止向地下水排污，確保地下水水質。建立地下水監測網絡，強化地下水開發利用與保護監督管理。

（八）做好物種和生物資源保護。建設瀕危物種基因庫、細胞庫等，保存其種質資源。采取物種保護措施，強化瀕危物種的保護和救護。建立禁漁區、禁漁期制度，規范捕撈行為，有效保護漁業資源。開展人工增殖放流，促進水生生物資源的恢復。

四、強化水生態文明建設保障措施

推進水生態文明建設需要健全工作機制、出臺經濟政策、建立評估制度、促進公眾參與和夯實工作基礎。

（一）健全工作機制。充分發揮政府在水生態文明建設中的主導作用，建立部門間聯動工作機制，形成工作合力。建立多元的投入機制，鼓勵和引導社會資金參與水生態文明建設。建立水生態補償機制，實現水生態共建和利益共享格局。完善水價形成機制，鼓勵開展水權和排污權交易，運用經濟手段促進水資源節約和保護。

（二）出臺經濟政策。將水生態環境保護上升到國家戰略，融入到水利發展的各個方面和水利建設的各個環節?？茖W制定水利發展規劃，合理布局水害防治和水資源開發行為，不斷加強水生態環境保護和修復。抓緊制定和出臺有利于水生態環境保護的價格、財政、稅收、金融、土地等方面的經濟政策，使鼓勵水害防治、水資源開發的政策和鼓勵水生態環境保護的政策有機融合。

（三）建立評估制度。將水生態文明建設理念貫穿于規劃編制、項目論證、工程建設及運行調度等各個環節。建立和完善水生態文明建設工作評估制度，明確評價標準、考核辦法和獎懲機制。完善有利于水生態文明建設的法制、體制和機制。積極開展水生態文明建設試點工作，盡快形成符合我國水資源、水生態條件的水生態文明建設模式，以逐步實現水生態文明建設工作的規范化、制度化、法制化。

（四）促進公眾參與。廣泛開展宣傳教育，提升公眾對水生態文明建設的認知和認可，倡導先進的水生態文化價值觀和適應水生態文明要求的生產生活方式。建立公眾的廣泛參與機制，使公眾對水生態文明建設有知情權、建議權和監督權。大力加強水文化建設，傳播惜水、愛水、護水、親水的水文化。

（五）夯實工作基礎。加強涉水綜合監測信息采集系統、數據傳輸和存儲系統、決策支持系統等信息化基礎設施建設。注重科技創新，加強水生態環境保護與修復重大問題和關鍵技術的研究、開發和推廣應用。加強人才培養，全面提升水利系統干部職工隊伍綜合素質，切實增強水生態文明建設能力。