地方審計機關發展計劃

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一、要深入理解審計“免疫系統”論的精神內涵

“免疫”是機體對侵入人體的微生物及其毒素具有抵抗力的現象。人體內的免疫系統，是人體抵御病菌侵犯的最重要的保衛系統，是保障人體健康不可或缺的重要組成部分。而審計作為國家民主法制建設的重要組成部分，能在第一時間感知和抵御違法違規等“病害”侵蝕的風險，并及時揭示、查處、消除這些“病害”。審計在國家經濟社會運行中的地位和作用，恰如一個人的“免疫系統”。因此，“免疫系統”論是對審計本質的科學而形象的高度概括。他不僅回答了審計是什么，為什么要搞審計，而且回答了審計在經濟社會發展中到底要發揮什么樣的作用。從“免疫系統”的含義和審計工作的職能特點分析，審計“免疫系統”功能應包含以下內容：一是預警功能。加強審計，經常為經濟發展“號脈”，及時發現經濟領域中的不真實、不合法、不合規、效益低下等傾向性、苗頭性問題，判斷經濟安全和健康狀況，防范重大違法違紀問題發生；二是揭示功能。對審計發現的問題，及時向黨委、政府報告，向被審計單位反饋，向有關部門通報，并在一定范圍內公開。讓有關方面了解“病情”，引起警覺和重視；三是去除功能。依法處理糾正問題，嚴懲嚴重違法違紀單位和責任人，切實殺滅“病菌”，消除“病灶”；四是服務功能。對流行普遍、危害較大、影響突出的“病害”，要分析“疫情”，剖析“病因”，列出“清單”，開出“處方”，提請黨委、政府和有關方面采取措施，阻擊違法違規問題的擴大和蔓延，杜絕問題的重復發生和“死灰復燃”；五是發揮修補功能。責令和幫助被審計單位“亡羊補牢”,落實審計決定和建議,修復管理中存在的漏洞和缺陷，糾正存在的問題,挽回損失。要通過“免疫系統”功能的發揮，使整個社會的財經法紀意識不斷增強，領導干部的依法理財水平提高，財政經濟秩序不斷好轉，資金違法違規率明顯下降，資金使用效益大幅提高，最終達到維護國家經濟社會安全運行的目標。

二、要明確“免疫系統”論對審計任務的要求

劉家義審計長指出：“作為經濟社會運行的免疫系統，維護國家安全是審計工作的第一要務，只有國家安全有了保障，國家利益才能有保障，民主、民生和公平正義才能有保障，才能促進全社會的協調可持續發展?！辈娬{審計機關要在法定職責內關注經濟安全，在把握審計工作的首要任務上做到“六個高度自覺”。各地審計機關應該按照這一要求，結合地方經濟社會發展實際，科學確定審計工作任務。

一是加強財政審計，促進財政健康運行。財政是國民經濟的主體，在經濟社會發展中承擔著大量的公共事物。財政安全是經濟社會安全的首要環節。各地審計機關應堅持以構建和完善公共財政體系為目標，加強財政審計。要深化財政預算執行審計，審計預算編制的科學性、預算執行的嚴肅性、預算收入的合規性、預算支出的效益性、財政分配的公平性、預算平衡的真實性，揭示和查處違反《預算法》、擾亂財政秩序、不利于公共財政建設的行為，促進提高財政預算管理水平；部門預算執行審計，要審計定員定額情況、預算細化情況、項目預算編制情況，看有無以少報多、虛假預算問題。審計部門預算執行是否嚴格，有無不按預算使用資金、擠占挪用項目資金、截留應上繳的財政收入等問題。促進部門預算執行規范、有序。要擴大財政審計范圍，力爭五年對一級預算單位審計一遍。加強與一級預算單位關系密切的重點二三級單位的審計監控，注意從總體上把握和分析部門預算單位的預算執行情況，促進加強和改進管理，使一級單位預算管理達到規范要求，二三級預算單位違法違規問題明顯下降。同時，適應財政管理體制改革的需要，加強下級政府財政決算審計，探索部門決算審簽制度。

二是加強民生審計，維護社會公平正義。民生建設是十七大確定的一項重要任務，與人民群眾的利益息息相關。審計機關必須高度關注民生，著力發現惠民政策、資金運行中存在的問題，并通過審計手段加以解決。加強扶貧、投資、救災等資金的審計，檢查相關政策和資金的落實情況，查處損害農民群眾利益的問題，促進農村經濟發展；加強社會保障資金審計，保證社會保障資金安全完整和保值增值。對養老、醫療、救災等款物要每兩年進行一次審計，嚴查其中的違法違規問題，確保人民群眾的“養老錢”、“看病錢”、“救命錢”不被侵蝕。加強對住房、教育、就業、移民等資金的審計，促進社會公平和社會主義和諧社會建設。當前，尤其要做好擴大內需新增項目和資金的審計監督，對項目資金到位和管理使用情況進行跟蹤審計，防止資金被擠占挪用，確保資金發揮預期效益。

三是加強績效審計，提高國有資金效益。經濟領域中損失浪費、管理不善、效益低下問題，是影響國家經濟安全和政策目標實現的因素之一。因此，必須樹立績效審計觀念，把績效審計作為審計發揮建設性作用的重要途徑來抓。每一項審計都要關注效益問題，注重從政策執行、資金使用、行政效能等諸多方面進行全面分析，綜合評定資金使用的經濟效益和社會效益，防范和減少經濟領域里的損失浪費現象。逐步提高績效審計在整個審計工作中的比重，使之成為審計工作的首要任務。

四是加強經濟責任審計，推進民主法制建設。“免疫系統”的核心是“權力制約機制”。如果權力失去制約，經濟社會就會混亂無序。經濟責任審計是加強對權力制約和監督的有效方式。當前，經濟責任審計要以促進領導干部貫徹落實科學發展觀、樹立正確的政績觀、切實履行經濟責任，推動建立健全問題機制和績效管理為目標，堅持“積極穩妥、量力而行、提高質量、防范風險”的原則，以決策權、用錢權、管理權為重點，有序開展審計。完善逢離必審、三五年一輪審的經濟責任審計方式。拓展審計范圍，對重點單位、部門內部管理領導干部和村級干部進行審計。配合組織、紀檢部門，提高經濟責任審計結果的運用水平。

五是加強資源環境審計，關注生態環境安全。資源環境問題是人類社會面臨的重大課題。資源被無限制開采，環境惡化不僅影響到經濟的持續發展，而且直接威脅到人類的健康和生存，關系到每個人的切身利益。審計機關必須加強資源開發利用與生態環保政策落實情況的審計。審計國家環保政策是否落實、環保管理系統是否有效、被審計單位是否遵守環保法規，審計資源利用是否符合國家關于資源開發利用的有關政策。促進提高資原利用效率，改善生態環境，促進人與自然和諧，實現經濟社會的可持續發展。

六是積極完成黨政交辦事項，主動為黨委、政府分憂。當前，我國正處于經濟轉軌時期，各地改革發展中面臨著一系列深層次矛盾。特別是在企業改革、重大投資項目監管、處理群眾上訪矛盾、經濟環境營造等方面，黨委、人大、政府都十分關心。審計機關應自覺圍繞黨委、政府工作中心，加強對這些情況的審計，在深化改革、維護地方穩定、優化地方發展環境等方面發揮作用。

七是加強審計調查，關注和解決熱難點問題。專項調查與審計相比，具有宏觀目的性強、作用范圍大、適應性強、方法靈活等特點。審計機關要利用審計調查的這些特點，選擇對國民經濟和財經活動有較大影響的內容進行審計調查，如開展財政改革政策調查、群眾負擔調查、社會保障體系建設調查、鎮村級債務調查、國際金融危機對中小企業資產安全影響調查等，分析其中存在的問題，提出保障政策落實和資金、資產安全的建議。

三、要按照“免疫系統”論的要求創新審計工作

“免疫系統”是審計理論的創新和發展，也對新形勢下審計發揮作用的途徑和方式提出了新要求。審計機關必須適應這一理論要求，不斷創新工作，確?！懊庖呦到y”功能的充分發揮：

一是科學制定計劃，全面履行職責。發揮審計“免疫系統”功能，必須注重審計計劃的系統性、整體性，避免和減少審計工作安排的隨意性和零散性，使審計結果能夠真正反映一個地方的經濟面貌。要堅持“圍繞中心，服務大局”，高度關注財政資金運用、民生、廉政、績效、安全、體制等各級黨委、政府關心的問題，編制審計工作長期規劃，將所有審計對象都納入審計監督視野，消除審計盲區。又要突出重點，圍繞這些問題，編制年度審計計劃，每年選擇有代表性的單位、資金、領域進行審計，使審計立項與黨委、政府的工作重心合拍。既能靜態反映某一個時點的經濟社會運行態勢，又能動態反映一個時期的經濟社會安全狀況，保證審計職責履行的全面性。

二是改進審計方式，推行全程審計。發揮審計“免疫系統”功能，必須注重審計方式方法的科學性和前瞻性，解決審計滯后的問題。當前，尤其要大力推廣全程審計模式，對一些關系國計民生、資金規模大、社會關注度高的資金，進行全程跟蹤審計，做到資金邊運行，審計邊跟進，確保及時發現問題，糾正問題，把問題消滅在萌芽狀態。在經濟責任審計上，要大力推進任中審計；在工程項目審計上，要實行審決算（項目執行）與審預算（項目立項）并重，從預算（項目立項）開始把好每一道關口。對政府重點投資建設項目，可以采取派駐審計員等方式，進行全程監督。對于一些無法進行全程審計的內容，要進行定期審計。

三是堅持依法審計，查處大案要案。審計發揮“免疫系統”功能，必須保持對經濟領域嚴重違法違紀行為的高壓態勢，鏟除危害國家經濟安全、損害人民群眾利益的“毒瘤”。因此，必須堅持依法審計，強化查處大要案意識，增強職業敏感性，發揚“鐵包公”精神，對審計中發現的重大違法違紀線索，堅決一查到底，達到查處一個,震懾一方的效果,切實增強全社會的財經法紀意識,促進單位、部門依法理財。

四是加強信息反饋，主動參謀服務。發揮審計“免疫系統”功能，必須加強審計情況的報告與反饋。要加強向黨委、政府的信息反饋，保證審計信息能在第一時間，在黨委、政府需要的時候，能夠出現在領導決策視野；要建立部門之間的信息通報機制，在必要的情況下，在被審計單位及相關部門范圍內通報審計情況。如在經濟責任審計中，可以在檢察、監察、公安、國資、財政和被審計單位、人員主管部門范圍內通報審計發現的主要情況和問題，為相關部門加強國有資產和干部監管，打擊經濟犯罪提供依據。要實行審計結果公告和審計信息公開。在不違反保密原則的前提下，將黨委、政府關心的、群眾密切關注的焦點、熱點問題的審計結果向社會公告，讓群眾了解實情，實現社會監督與輿論監督的結合。

五是加強審計整改，保證審計效果。發揮審計“免疫系統”功能，必須加強審計整改，修補缺陷、堵塞漏洞。如果審計查出的問題沒有得到處理糾正，審計“免疫系統”功能就難以發揮。審計機關要采取審計期間促進整改與審計后的督促整改相結合，審計促進整改、部門聯動促進整改、提請人大、政府專項督辦相結合，審計與跟蹤審計相結合等措施，確保審計發現的問題得到及時糾正。要建議本級黨委、政府出臺審計問責機制，對拒不整改、整改不力的單位及其領導人員進行問責。要積極發揮審計的審幫促作用，幫助被審計單位查漏補缺，完善制度措施，加強管理，避免屢查屢犯