社會化養老服務意見

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一、確立政府在社會福利中的主導作用

政府在社會福利領域中發揮主導作用的論點，有國際經驗和本土實踐的支持。考察當代西方福利國家政府角色的變化以及相關理論的進展，不難發現，政府的社會福利角色雖從過去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會福利制度中最基礎的力量這一點并沒有改變。政府仍然是社會福利支出中最大的資金渠道，并對服務提供者的服務質量進行監控和評估。我國的實踐也證明，改革以來，政府不斷從社會福利領域中退縮責任，已經導致了諸多經濟社會失衡問題，付出了巨大的社會代價。現在倡言和諧社會，某種意義上是對前一階段政府角色缺位進行反思的結果。

當前，亟待需要解決的問題是，一些政府部門以社會福利社會化為借口推卸社會福利責任尤其是財政投資主體的責任。其實，2000年國務院辦公廳轉發民政部等11部委《關于加快實現社會福利社會化的意見》（國辦發[2000]19號），本意是轉變政府職能，改變過去單純依靠政府財政投資、完全由國家包辦包管社會福利的狀態，絕無通過市場化、產業化的方式來達到保障資金社會化，進而減輕政府財政負擔的目的?！兑庖姟访鞔_把社會福利社會化界定為“四化”（即投資主體多元化，服務對象公眾化，服務方式多樣化和服務隊伍專業化）就是例證。

具體到養老服務領域，在今日之中國，服務對象公眾化顯得尤為緊迫和重要。一方面，目前已步入老年的億萬社會成員雖畢生貢獻社會，但由于當時實行的是低工資、低消費的社會福利政策，這部分老人到退休時基本沒有積累，領取的退休金也僅夠維持基本生活。如果他們的養老需求完全交給市場解決，政府不給予援手，可以肯定，他們中的絕大部分人將會因無法承受現有的養老費用而被排除在社會養老行列之外。另一方面，導致老齡化程度加速和社會養老問題突出的一個關鍵因素是長期執行的“一孩”的計劃生育國策。據了解，首批響應計劃生育國策的公民目前已進入老年，日后也將會有一大批人陸續進入這一行列。然問題是，因政策引致的“四、二、一”家庭結構，使這批老人已無法享受傳統多孩家庭帶來的養老福利。在此種背景下，政府有責任和義務肩負起這一重任。進而言之，政府在確保國家供養的“三無、五?！崩先说忍乩后w的養老需求外，還要面向全社會老年人服務，這既是回應人民群眾的迫切需求，也是政府職責使然。

二、全面承擔起老年特困群體的福利養老責任

福利養老是政府維護社會公正的底線。從現實需要和未來政策走勢看，福利養老至少應包括以下三類老年特困群體：城市“三無”人員和農村“五?！崩先耍▊鹘y民政對象），享受城鄉最低生活保障待遇的孤寡老人（社會底層老人）和農村計劃生育獎勵扶助對象（計劃生育國策衍生出來的特殊人群）。若依此推算，北京市福利養老需求與現實供給之間嚴重脫節。以北京市為例，從福利床位需求看，如表1所示，若按第一方案推算（低標準方案），北京市三類老年特困群體需要15905張養老床位；若按第二方案執行（中標準方案），共需養老床位24719張。從福利床位供給看，據2004年年檢資料，北京市各類養老服務機構共收住傳統民政對象（包括“三無、五保”老人和孤殘兒童）2989名，占全市總數的33.4%。進而言之，以2005年為基準年，按第一方案推算，北京市福利養老床位的缺口為12916張；按第二方案推算，北京市福利養老床位的缺口是21730張。

需要指出的是，北京市老年特困群體的福利養老需求并非未來愿景，而是即時的現實壓力。以北京市農村“五?！崩先藶槔瑩私?，為貫徹落實國務院新修訂的《農村五保供養工作條例》，北京市各區縣政府目前正在草擬落實《條例》的實施細則，并力爭近期出臺。如若全面施行，由政策形成的政府福利養老壓力短期就會出現。這是因為，國務院新修訂的《條例》的一個核心思想是由集體福利轉變為國家福利，取消村級基層組織對五保對象的經濟供養責任。然問題是，與全國情況類似，北京市農村五保供養制度同樣存在兩大問題：一是部分農村五保供養對象“應保未?！?。如果按全國40%左右的“應保未保”率（2004年）推算，北京市潛在的農村“五保”老人不是小數，目前這部分人大多隱藏在農村低保制度中。二是集中供養率低。如通州區農村五保供養對象集中供養率不足半數，與浙江省高達92%的集中供養率（2005年）相比，顯然過低。造成北京市農村五保供養對象集中供養率低的原因，除了農村“五?！崩先巳胱∫庠覆蛔?、基層政府組織動員工作不到位外，一個重要原因是現行農村五保供養制度設計不合理。調查反映，通州區農村五保供養對象集中供養標準為年人均6000元，村委會須承擔4800元，占供養總經費八成。為了減輕經濟負擔，村委會要么長時段不審批新的五保老人，要么有意減少集中供養人數。如果新政策免除村級基層組織的五保供養經濟責任，農村五保老人總量和集中供養人數勢必會快速增長，農村“五?！崩先烁＠B老需求也會有一個明顯提升。

表3北京市2005年福利養老床位數估計

人數

（人）方案一方案二2004年入住老人數

入住率床位數入住率床位數

城市“三無”人員455460%273280%36432989

農村“五?！睂ο?38260%262980%3506

享受農村低保孤老937130%281150%4686

享受城市低保孤老1855330%556650%9277

農村計劃生育獎勵扶助對象721430%216450%3607

合計15903247192989

注：1.城市“三無”人員和農村“五?！睂ο蟮臄祿从诒本┦?004年年鑒。2.享受城鄉低保待遇的孤老數的推算方法是：據北京市民政局統計，截止到2005年12月底，全市享受城市和農村低保待遇的人員分別為154606人和78095人。根據課題組在通州區的了解，調查時點，該區共有農村低保對象8400人，其中孤老1000余人，約占農村低?？倲档?2%。若以此作為經驗值推算，2005年，北京市享受城鄉低保待遇的人員中，孤老人數大體在27924人左右。3.農村計劃生育獎勵扶助對象數據源于北京市計生委2005年的統計。

在此背景下，北京市政府要全面承擔起老年特困群體的福利養老責任，顯然不能一蹴而蹴，而應統籌規劃，探索多元化的解決途徑。

建議一：進一步確立政府辦養老服務機構福利養老的主渠道地位。一方面，確保農村特困群體尤其是“三無、五?！崩先说母＠B老需求，是政府辦養老服務機構存在和發展的核心價值。目前在養老服務機構推行的內部管理、用人用工、分配“三項制度”改革和“公辦民營”試點，目的在于轉變政府職能，改變僵化的運營機制，盤活國有資產，并不意味著政府想從福利養老責任中逐漸退出。另一方面，政府辦養老服務機構有潛力和能力，事實上也一直是福利養老的責任主體。據2005年年檢資料，北京市政府辦養老服務機構擁有床位總數18243張，基本能滿足第一方案福利養老床位的需求；全市已入院的傳統民政對象95%以上住養在政府辦的養老服務機構。

進一步確立政府辦養老服務機構福利養老主渠道地位，至少可以產生兩重政策效應：一是回歸社會福利的核心價值。為提高資源有效利用，相當部分政府辦養老服務機構把目光聚焦在城區離退休的社會老人，而不是創造條件解決本區域特困老人的養老需求。如果政府有意使其回歸核心價值，就能大大緩解政府辦養老服務機構在發展過程中普遍存在的焦慮行為和經濟取向。二是解決鄉鎮辦養老服務機構床位空置率高企的問題。據2005年年檢資料，遠郊區縣養老服務機構的床位使用率和老人入住率僅為59.2%和53.7%，均低于全市平均水平（63.5%和57.3%）。進一步分析表明，占全市養老床位總數45.7%的鄉鎮辦養老服務機構床位空置率高，現行體制機制是主要因素，但不是最重要的因素。真正影響鄉鎮辦養老服務機構資源有效利用不足的因素是市場沒有真正開發出來。如果鄉鎮辦養老服務機構把本區域內的特困老人全部納入服務視野，相信上述難題會得到有效緩解。

建議二：賦予“公辦民營”養老服務機構更多的福利養老責任。為確保“公辦民營”養老服務機構的公益性質，目前政府主要采取兩種監管措施：一是在委托合同中明確規定收住本地區傳統民政對象的人數；二是要求社會經營者上繳一部分租金或承包費。然實地了解到，在具體操作過程中，明確把轄區內有需要的“五保、三無”老人集中供養作為生存發展目標的機構并不多。在受訪的4間“公辦民營”養老服務機構中，政府委托合同中明文規定須承擔“五保、三無”對象集中供養任務的，僅有通州區宋莊1家。即便如此，宋莊收養的農村五保供養對象也只有15人，不到政府規定人數（40人）的半數。誠然，上述現象產生的原因很多，如轄區內有多家鄉鎮辦養老服務機構，傳統民政對象自然減員等，但問題是，一旦政府勇于承擔起上述三類老年特困群體的福利養老責任，唯一的方式只能是修改政府的委托合同，到時勢必引起現有“公辦民營”養老服務機構的反彈。為此，政府在積極推進養老服務機構“公辦民營”試點改革過程中，應用發展的眼光慎重研究政府的委托合同，確保此類養老服務機構向政府規范的方向發展，讓更多的困難群眾分享改革發展成果。

賦予“公辦民營”養老服務機構更多福利養老責任的第二種方式是調整監管方式，由社會經營者上繳政府租金或承包費改為資助特困老人入院住養的政府補貼。好處有兩個：一是資金直接補貼到人，可以使更多特困老人有條件入住養老服務機構。二是預防社會經營者上繳費用的流失或被濫用。

建議三：全面實施特困老人居家養老政府補貼制度。鑒于城區養老服務機構嚴重匱乏，發展空間有限，以及走社會化道路的要求，城區老年特困群體的福利養老主要通過發展居家養老服務加以解決。在此過程中，政府主要扮演的角色是通過財政資助幫助有需要的特困老人能夠享受現有的居家養老服務。目前，西城區政府已出臺了相關政策，把轄區內有需要的“三無”老人、低保孤老等特困老人全部納入了政府補貼范圍，實施效果也較為明顯。政府今后的工作重點應是在總結現有經驗的基礎上，逐步向全市尤其是城八區推廣，并把所需經費納入到各級政府的財政預算中。

三、努力做好居家養老服務的規劃設計工作

居家養老服務以其經濟、文化、社會等特性深受廣大老年人歡迎。正因如此，居家養老服務一直是中外老年人最主要的養老渠道。有資料顯示，在西方國家，如美國、英國、德國、荷蘭等，居家養老的老年人比例都超過90%，日本則高達96.9%。而在我國，構建“居家養老為主、機構養老為輔”的社會化的養老服務格局，已成為各地政府的普遍共識。

由于北京市居家養老服務仍處在起步階段，政策規劃設計就顯得尤為重要。鑒于國際國內經驗和北京市市情，以下幾方面的意見值得參考。

1.確保全市老年人得到所需支持與照顧是居家養老服務的政策目標。當前，政府政策支持的重點應是以下三類群體：一是生活不能自理或半自理的老人。有研究顯示，75歲以上生活不能自理的老人占全部不能自理的半數以上，實際上是居家養老服務的主體。二是家庭收入不足于支付社會養老費用的老人。主體是享受城鄉低保待遇的老人及其邊緣戶。三是政策類對象，如優撫對象和具有特殊貢獻的老人。

2.把居家養老服務重點放在老年人生活照料和健康護理上。我國對老年人養老需求的界定較為全面，包括生活照料、健康護理和精神慰籍等三項內容，基本涵蓋了老有所養的諸方面。受此定義的影響，北京市正在大力推進的居家養老，其服務內容主要是上述三項。這與境外或國外的情況有不同。至少在香港和英國，老年人養老需求的定義相對較窄，或者說更為實際，養老服務內容主要是提供社會照顧和健康照顧。養老需求概念的差異反映的是政策理念的不同。在境外或國外，認定養老服務對象時除注重年齡因素（如65歲及以上者）外，更多地考慮的是老年人的身體和健康狀況，他們往往把服務對象定位在那些生活不能自理或半自理的老年人身上，由此提供的服務也主要是社會照顧和健康照顧。而在我國，現行政策覆蓋面廣、服務項目全雖是一大優勢，但在具體操作中難度很大。以居家養老服務為例，目前面臨的最大難題是：精神慰籍工作還沒有引起足夠的重視，也沒有找到恰當的途徑和方法來解決。為此，我們建議，在現有財力、專長等條件不足于做好精神慰籍工作的情況下，不如先集中資源用于老人的生活照料和健康護理。若果真如此，居家養老服務的對象也就應作相應的調整，重點定位在基本生活部分不能自理、尚不需要全天候照料的老年人。

3.有勞動能力的低保對象是社區最具競爭力的服務隊伍。理由有二：一是低收費、低補貼、低成本是居家養老服務的生命力所在，選擇有勞動能力的低保對象充實居家養老服務隊伍，有助于實現這一目標。這是因為，低保對象都享有最低生活保障津貼，選擇其作為護理人員，就等于借用了政府低保政策給予的基礎補貼，從而使得護理人員領到的政府補貼具有在低保津貼之上的疊加效應。較低的上崗補貼就可吸引護理人員上崗。低補貼的結果不僅直接降低了政府購買的養老服務成本，而且形成了居家老人公共服務市場的基礎價格，從而對整體居家老人服務消費起到了政策引導作用。二是由于低保對象多生活在老人所在社區，護理人員直接服務成本（不發生交通等直接費用）為零或很低，社區管理難度也不高，更為重要的是，護理人員和老人容易親近、親密，便于情感交流。

4.組建區域性的居家養老服務協調機構，提高資源效能。該機構功能有二：一是對申請政府補貼的老人進行生活自理能力評估，經濟收入核定和特殊貢獻身份審定，以使政府補貼資金切實用到最需要關愛的老人身上。二是為有需要的老人提供各種資訊，如政策答疑、護理咨商等。為使協調工作更具規范化、專業化，我們認為，引入專業社會工作者實屬必要。

四、穩妥推進養老服務機構“公辦民營”試點改革

養老服務機構“公辦民營”試點改革，是我國加快實現社會福利社會化的重要舉措，也是國際社會福利服務的主流趨勢。然調查了解到，北京市在推進養老服務機構“公辦民營”試點改革過程中，明顯存在以下兩種傾向：

1.部分社會經營者追逐經濟利益的行為明顯。極端的表現是：養老服務機構“既不服務本地的老人，也不服務沒錢的老人”。從對象選擇看，“公辦民營”養老服務機構主要瞄準的是市區老人而不是轄區內的老人，是收入較高且穩定可靠的老人而不是經濟拮據的老人。調查顯示，通州區受訪的3家“公辦民營”養老服務機構收住的老人，絕大部分來自城八區。從資源分布看，“公辦民營”養老服務機構為了實現利益最大化，一方面個別社會經營者把機構內原有的健身室、娛樂室等設施撤銷，改成老人住房，以達到增加收住數量的目的，另一方面，養老服務機構普遍采取“包房”的形式，以減少服務成本。進一步分析表明，導致部分“公辦民營”養老服務機構背離福利性質、單純追求營利、忽視困難群眾需求傾向的原因主要有二：

（1）社會經營者的資質不理想。養老行業作為一種公益性較強的行業，委托對象的愛心、責任、專長遠勝于“有經營頭腦”。然調查顯示，受訪的4家“公辦民營”養老服務機構的承包人均是個人，他們原職業情況分別是：小車司機2人，個體工商戶1人，個體辦養老服務機構院長1人。我們無意質疑他們的身份和能力，事實上，與改革前相比，受訪的“公辦民營”養老服務機構的經濟社會效益有了較大改善。但客觀地說，“公辦民營”養老服務機構目前存在的損及社會公平的行為，很大程度上與社會經營者的資質不理想有關。

造成這種局面的因素不外乎兩個：一是合格的社會經營者不容易找到。在養老服務中介組織不發達的今天，政府可委托的對象十分有限。在此背景下，政府趨向于選擇有一定經濟實力或經營頭腦的個人，也就不足為奇。二是社會招標程序不規范。為確保委托經營者的資質，政府也倡導采取社會招標的方式。但從調查情況看，目前的社會招標存在諸多缺陷：一方面政府仍未形成一套較為成熟、規范的委托合同，造成各地、各機構之間政府限定性條款差異很大。如有的機構必須承擔一定比例的福利養老責任，有的則沒有此要求。政府扮演的角色模糊不清，委托對象的資質也就難以把握。另一方面，基層政府在實際操作過程中存在人為因素的干擾，使部分招標過程流于形式。據反映，“沒有一定的社會關系，競標成功率為零”和“拎著提包進來就成了個院長”情況不同程度地存在。

（2）政府的監管手段待完善。為確保“公辦民營”養老服務機構的福利性質，目前基層政府主要采取兩種監管措施：一是在委托合同中明確規定收住本地區傳統民政對象的人數；二是要求社會經營者上繳一部分租金或承包費。從執行效果看，成效明顯，問題不少。首先，在實際操作過程中，政府合約明確規定須收住本轄區內有需要的農村五保對象和城鎮“三無”老人的機構并不多。在受訪的4間“公辦民營”養老服務機構中，僅有通州區宋莊鎮敬老院有此要求。即便如此，宋莊鎮敬老院收養的農村五保對象也只有15人，不到政府規定人數（40人）的半數。其次，社會經營者上繳租金或承包費應以何種科目出現，多少為宜，如何處置，目前政府尚缺乏具體的指導性意見。

2.基層政府普遍抱持“一包了之”的消極心態。在推進養老服務機構“公辦民營”試點改革過程中，作為產權所有者的基層政府對應該如何履行職責、保障服務頗感困惑。他們普遍認為，實行“公辦民營”后，養老服務機構如何經營、經營好壞是社會經營者的份內事，基層政府無須干預，“甩包袱”的心態較為明顯。具體表現則是：養老服務機構“公辦民營”后，基層政府不再對養老服務機構的發展提供進一步的扶持和幫助，不在后續基建上投入資金，不出面為機構協調有關事宜，只管收取社會經營者上交的利潤作為分紅，等等，采取類同于經濟組織的改革方式，放棄了政府辦養老服務機構福利服務的功能。由此導致的后果有二：一是在政府未提供足夠的委托費用和行政支持的背景下，為緩解經費緊張問題，社會經營者只得千方百計開辟“增收”渠道。二是由于政府責任意識不明確，甚至過于強調減輕財政負擔的目標，大大削弱了政府對“公辦民營”養老服務機構實施有效監管的能力。

要把“公辦民營”模式引向健康發展軌道，可行之策有六：

對策一：準確把握養老服務機構“公辦民營”試點改革的精神實質?！肮k民營”的基本精神在于政府和社會“優質互補”，即政府和社會各盡所長，各蒙其力，以有限的福利資源，擴展無限的福利效應。就養老服務機構而言，推行“公辦民營”模式，目的在于轉變政府職能，改變僵化的經營機制，盤活國有資產，為養老事業新的更快的發展注入生機和活力。在此過程中，政府的福利職責和財政主體地位并沒有改變，改變的只是職責實現方式和資金籌措機制。當前，要著力扭轉的是，政府試圖以經濟組織的改革方式，從福利養老責任中逐漸退出的想法和做法。

對策二：清醒認識養老服務機構“公辦民營”試點改革的階段特征?！肮k民營”模式只是推進養老服務社會化的途徑之一，不是唯一途徑，現階段在部分地區也可能不是最好的模式。如，地處遠郊的鄉鎮辦養老服務機構目前并不適宜采用這一模式。如果一味強求推行，效果有限。事實上，部分受訪的政府官員和養老服務機構的負責人對現行“公辦民營”模式喜憂參半，甚至是憂多于喜。進而言之，“公辦民營”試點改革既要考慮改革產生的巨大能量和帶來的巨大動力，也要考慮與改革相配套的政策環境和外部條件，把銳意改革創新的態度與扎實穩妥的務實精神結合起來。當前，在推進這項工作中，政府切忌搞一刀切，要結合每個機構、基層政府的實際情況，確定改革還是不改革，以及如何改革等問題。

對策三：高度重視政府委托對象的遴選工作。公開向社會招標是實現委托方式制度化和透明化的重要舉措。目前的工作重點應是完善社會招標程序尤其是政府委托對象的資質審查程序。有效的措施有三：一是對委托對象的組織健全性、財務健全性、服務績效與專業能力進行評估；二是成立政府委托項目評審委員會，人員構成除政府相關部門官員外，外聘專家、學者的人數應不低于三分之一；三是委托項目和評審結果應及時在政府網頁上公布，接受社會監督。

鑒于當前我國養老服務中介組織欠發育、部分基層政府存在人為因素干擾等問題，政府委托對象的重點應放在現有的具資質、實力強、信譽好的養老服務機構上。運作的方式是以品牌養老服務機構為龍頭，開辦分院，連鎖經營?？深A見的效果有兩個：一是整合現有養老服務機構的資源，優化結構配置；二是發育養老服務集團，推進集團化運作，增強自我發展能力。至于具體委托對象，可考慮以下兩類養老服務機構：一是現有的已通過ISO9001國際質量管理體系認證的養老服務機構，此類機構在服務經驗、技術和品牌方面堪稱一流。二是區級養老服務機構。區級養老服務機構不僅是轄區內軟硬件環境較好的機構，也被政府賦予了培訓、輻射等導向和示范功能。如政府培育和引導得當，能極大帶動和促進區域養老服務業的健康發展。

對策四：慎重研究政府委托合同的文本結構。委托合同是政府基本立場和努力方向的展示。政府的委托合同不一定強求統一，但受人民之托，精明“購買者”的身份在委托合同中必須充分體現。具體而言，政府的委托合同必須能有效達致以下目標：一是養老服務機構的福利性質必須確保；二是養老服務機構承擔的福利養老責任必須明確；三是國有資產保值增值的責任必須保證；四是委托對象的合法權益必須得到應有的保障。

對策五：繼續加大政府財政的扶持力度。主要措施包括：對委托的服務事項，政府應根據評估標準及時提供足額的費用，不能推卸責任；對經營者收取的租金、承包費等應該合理，盡量以機構折舊費為基礎，金額不能過高，避免經營者壓力過大；對經營者上交的經費，要專項管理，應作為養老服務機構再建設及擴大福利服務使用；合理確定經營者的承包期，承包期不宜太短，應給經營者留出發展的時間。

五、積極研究民間資本進入養老行業的動力和活力問題

鼓勵、扶持和吸引民間資本參與和興辦養老服務機構是推進社會福利社會化的基本方略。然調查了解到，北京市社會力量參與養老事業發展的前景并不樂觀，民間資本進入難、進入后運營難的問題依然嚴重。突出表現在以下兩個方面：

1.社會養老服務機構發展的動力不足。突出表現在社會養老服務機構發展相對遲緩。從增幅看，2001年至2005年，北京市社會養老服務機構的數量、床位數分別由60所和7293張增加至85所和12024張，五年年均增長8%和13%。而人口規模、老齡化程度相仿的上海市，社會養老服務機構從1997年的20家發展到2005年的231家，養老總床位從1276張增加到25567張，八年年均增長132%和238%；從結構看，截至2005年底，北京市社會養老服務機構的機構數、床位數分別占全市的27.2%和39.7%。而同期的上海市，社會養老服務機構的機構數、床位數分別占全市的48.7%和51.6%。同期的天津市，其比例分別為92.3%和83.3%，均明顯高于北京市。

2．社會養老服務機構發展的活力不夠。明顯反映在社會養老服務機構經營業績欠佳。有研究表明，要達到收支平衡，社會養老服務機構入住率一般需要達到70%以上。而調查顯示，2001年北京市社會養老服務機構的平均入住率僅為40.6%，其中個人辦養老服務機構只有27.7%。本次調查的受訪機構，其平均入住率（68.3%）雖有明顯提高，但仍有半數左右未達到上述水平。總體判斷是：目前，北京市社會養老服務機構的經營狀況是三分之一盈利，三分之一基本持平，三分之一虧損。

導致北京市社會養老服務機構陷入發展困境的因素，主要有兩個：

一是產權不明。北京市社會養老服務機構多登記為社會非企業單位。而《社會非企業單位登記暫行條例》明確規定，任何單位和個人不得侵占、私分或者挪用社會非企業單位的資產。進而言之，社會非企業單位屬于非營利性組織，其產權歸社會所有、經營收入不能分紅。然現實是，除個別基于信仰、獨特個人經歷出資興辦養老服務機構的人士外，大多數社會投資者或多或少都帶有營利的目的。更何況養老服務行業的快速健康發展也有賴于民間資本的注入。應當說，政府要求社會養老服務機構注冊為社會非企業單位，有其自身的邏輯。如養老服務機構存在和發展的核心價值是“養老使命”而不是“利潤”。但問題是，政府現階段優惠扶持政策均不足于維持社會養老服務機構的正常運轉，更不用說可持續發展。在此背景下，社會養老服務機構基于生存和福利，采取“自負盈虧”方式營運甚至部分機構選擇市場組織的道路，可謂是迫不得已。如果政府一味堅守養老服務機構的核心價值而不給予相應的政策和財政支持，社會養老服務機構的發展不容樂觀。事實上，目前社會養老服務機構普遍存在的運營急功近利、投入畏首畏尾的現象正是上述問題的極端反應。

二是融資困難。一方面，養老行業屬于規模性行業，養老服務機構要步入良性運行軌道需形成一定的規模經濟，而新建或改擴建基礎設施需要巨額投入。即便是租借院舍，要想形成一定的規模，院舍租金也很昂貴。調查顯示，租用一所能容納150張床位的院舍，年租金約在10-20萬元左右。另一方面，社會養老服務機構多是在居民樓、幼兒園、工廠等設施基礎上改造而成的，完善服務功能（如增置更新設施設備等）需要一定的資金。一般來說，社會養老服務機構解決資金短缺問題的途徑有三條，即自有資金、親友借款和銀行信貸。由于前期資金投入（主要是房租、基本建設/設施設備改造）較大，在利用前兩項融資方式上，養老服務機構基本上盡其所有，機構未來滾動發展最現實的融資方式只有銀行信貸。銀行信貸需有質押物，而養老服務機構現有的房屋、土地、設備是其最大的資產。然《北京市養老服務機構管理辦法》規定：“養老服務機構不得以該機構的房屋、土地、設備等作其他用途的抵押。”這一政策排除了養老服務機構以房屋等作抵押向銀行貸款的可能。在舉債無門的情況之下，大多數社會養老服務機構凸現資金運轉問題，經營陷入困境。

綜上所述，解決社會養老服務機構融資難、產權界定不清的問題，事關民間資本進入養老行業的動力和活力，事關社會福利社會化的發展進程，政府應給予高度重視。借鑒國際經驗和國內其他省市的政策實踐，以下政策措施較具有激勵效應。

建議一：產權處置方案。第一、非營利性的社會養老服務機構在核準執業許可之日起5年內其產權按照“誰出資、誰所有”的原則界定。第二、非營利性的社會養老服務機構5年后自愿繼續保留非營利性性質的，其產權按如下方式界定：養老服務機構資產小于或等于原始投入的，舉辦者按原始投入比例所有；養老服務機構資產大于原始投入的，原始投入部分按舉辦者的原始投入比例所有；超過（增值）部分（包括受贈部分）屬于養老服務機構法人所有。第三、非營利性的社會養老服務機構產權轉讓時的資產處置：5年內轉讓，其轉讓所得無論是否增值，均按舉辦者的原始投入比例所有；5年后轉讓，如養老服務機構資產小于或等于原始投入的，舉辦者按原始投入比例所有；養老服務機構的資產大于原始投入的，原始投入部分按舉辦者的原始投入比例所有，超過（增值）部分（包括受贈部分）的40%歸原始投入者按比例所有，60%原則上以捐贈的形式，納入政府養老事業發展專項基金，用于對發展公益性養老事業的投入。

對策二：財政資助政策。第一、政府對社會養老服務機構給予一次性開辦補貼。形式有兩種：一是對用房自建、提供一定規模養老床位的（如60張以上），按核定的床位數給予一次性開辦經費補貼。該措施已經體現在北京市“十一五”民政事業發展規劃中，有待市委市政府的審定和落實；二是對用房屬租用、且租用期在一定年限以上的（如5年以上），按核定的床位數分年限給予相應的租金補貼。第二、政府對社會養老服務機構給予一定的營運補貼。方式有二：一是對已接收老年人的社會養老服務機構，按床位數和實際收養人數給予一定的運營補貼。二是對入住在社會養老服務機構的福利養老對象，政府按當地標準支付其生活、照料服務等費用。上述政策北京市民政局2005年就規劃完成并已付之實施，深受社會養老服務機構的歡迎。第三：政府設立專項貸款基金。政府在鼓勵金融機構按規定為社會養老服務機構提供信貸支持的同時，專門籌集一筆資金用于解決社會養老服務機構資金周轉困難時銀行貸款的擔保?；饝鶕C構不同用途規定相應的貸款額上限和最長貸款期限，并對按期還本付息機構酌情給予獎勵。

六、高度重視政府財政資助政策的導向功能

社會辦養老服務機構快速健康發展需要政府的財政支持，已成共識。事實上，北京市“民辦公助”的實踐探索和部分國家的發展經驗都表明，建立合理的財政資助制度是促進社會辦養老服務機構迅猛發展的重要誘因。當前值得探討的問題是政府財政資助資金的支出結構與方向。如果財政資助資金瞄準的對象精準，水平適度，福利效果勢必彰顯。

政府財政資助政策的本意主要有兩個：一是降低社會力量進入養老服務行業的“門檻”。二是引導社會力量向政府規劃的方向發展。從北京市民政局2005年出臺的《資助社會力量興辦社會福利機構實施細則》和規劃中的開辦費補助政策看，財政資助政策的第一個目標基本實現，至于財政資助的導向功能，目前仍看不出端倪。當前亟待解決的首要問題是，政府準備把社會辦養老服務機構導向哪些規劃的區域或領域。從調查情況看，政府規劃的方向有兩個：一是鼓勵社會辦養老服務機構在城區的發展。二是重點發育普通檔次、護理型養老服務機構。

鼓勵社會辦養老服務機構在寸土寸金的城區發展，首先要面對的是遠高于其它區域的前期建設投入或房舍租金，如果政府不適度調整財政資助比例，社會辦養老服務機構有意進入城區養老市場的興趣索然。目前，社會辦養老服務機構密集于北京近郊區，在一定意義上很能說明問題。而鼓勵社會力量興辦普通檔次、護理型養老服務機構，則需要面對另一類型的問題，即護理型養老服務機構專業化程度高，人工成本也大。如果政府財政資助方式不作相應的改變，很難達到預期效果。

總的意見是：對社會力量興辦的養老服務機構，應分級分類給予不同數額的開辦費補助和營運補貼。具體建議如下：

建議一：一次性開辦費補助依社會辦養老服務機構所處的區位不同而有別。如機構設置在城區、近郊區、遠郊區縣，符合相關設置要求（如60張床位以上），經有關部門驗收合格后，分別按每床5000、4000、3000元的標準給予資助；機構租借在城區、近郊區、遠郊區縣，符合相關設置要求（如租用期5年以上），經有關部門驗收合格后，分別按每床120、100、80元的標準分5年期限給予資助。至于區位的劃分，可根據行政區劃確定，也可參考土地市場價格認定。但原則是：區劃必須明確具體。

建議二：營運補貼按自理、半護理、全護理三種類型設置不同的補貼標準。如機構為自理、半護理、全護理，符合相關設置要求，經有關部門驗收合格后，分別按每床每月50、80、100元進行補貼。至于機構的具體類型，由政府職能部門依據一定的標準進行區分。如果此政策運行良好，有可能產生另一個政策效應：引導社會辦養老服務機構分級分類，并重點向護理型養老服務機構轉型。

建議三：建立養老服務事業經費保障機制?？尚械姆桨甘牵菏?、區縣按上年度戶籍人口60歲以上的老年人數，以每人100元的標準安排養老服務事業經費（不含各級政府原來對“三無、五?！崩先说谋Ｕ辖涃M），列入同級年度財政預算，今后根據發展需要逐步加大對養老服務事業的投入。市政府重點支持遠郊區縣，適當兼顧城八區養老任務較重的區域。養老服務事業資金主要用于政府養老服務建設項目、資助社會力量興辦養老服務機構和居家養老服務組織、對特殊困難老年人提供養老補貼等。

七、營造一個公平公正的競爭環境

公平競爭、一視同仁，既是目前社會辦養老服務機構的普遍訴求，也是政府的職責所在。調查分析表明，養老市場競爭不公平，主要表現在以下三個方面：一是政府制定的政策沒有一視同仁。如政府投入多集中于公辦養老服務機構，造成了公辦和民辦養老服務機構起點的不公平。二是政策落實有區隔。如“星光計劃”、慈善捐助的雨露很少滋潤社會辦養老服務機構，加劇了兩者事實上的發展不平等。三是政府官員或部門某些行為產生的潛在影響。在普羅大眾對社會辦養老服務機構印象總體不佳的大背景下，政府道義和精神上的支持和鼓勵，如政府官員的探視、慰問，業務主管部門的評比獎勵，被社會辦養老服務機構視為向社會宣示地位進而獲取民眾認同的有效途徑。然現實情況是，在上述諸方面，目前政府對社會辦養老服務機構應當說支持和關心不夠，他們對此頗有怨言。

客觀地說，隨著公平公正日益成為政府執政理念，新出臺的社會福利政策基本消除了明顯的不公平因素。目前亟待解決的問題是政策落實過程中的歧視行為和政府一直未給予充分重視的道義和精神上的支持。

建議一：在全市廣泛開展行業評比活動。在全市廣泛開展形式多樣的養老服務行業評比活動，目的不僅在于提升各類養老服務機構的管理服務水平，降低民眾因選擇養老服務機構帶來的風險，更為重要的是，透過這一常設機制，可以為社會辦養老服務機構提供了一個向政府和社會充分展示自己愛心、責任和優質服務的公共平臺，其激勵和促進作用尤為明顯。評比活動應充分考慮社會辦養老服務機構的先天不足（如硬件設施相對較差等），在評比指標的設定上可適度調低機構硬件設施的分值比重，突出管理服務品質。評比結果首先在行業內公示，條件成熟后應向社會公布。

建議二：在政府工作中注入精神和道義因素。常言道，于無聲處顯真情。政府官員尤其是主要領導應率先垂范，在相關活動或講話中，應多集焦于社會力量興辦的養老服務機構，表達政府的謝意，傳遞政府的關心。政府職能部門要充分利用電視、報紙和互聯網等宣傳媒體的力量，向社會大力推介民辦養老服務機構，尤其是加強對知名民辦養老服務機構的宣傳，逐步改變人們對養老服務機構認識上的刻板化印象；要鼓勵和發動社會各界對社會辦養老服務機構開展捐贈，并對捐贈人予以政策優惠。

八、對養老服務行業實施最嚴格的政府監管

國際經驗表明，養老服務業是各國政府管制最嚴格的行業之一。之所以如此，一個重要前提是政府是社會養老產品的主要“買單者”。具體到北京市，隨著政府財政資助社會力量興辦養老服務機構政策的出臺和資助力度日益增強的態勢，政府有條件和責任對所有養老服務的提供者（包括政府辦養老服務機構）實施嚴格的質量監控，以提高財政資助資金的使用效率。

1.嚴把行業準入關。嚴格行業準入是政府對養老服務機構實施有效監管的重要一環。近幾年，北京市政府組織或促進制定了包括建筑設施、衛生條件、人員配備、服務質量、等級評定等養老服務行業多項地方性準入標準，大大促進了該行業向規范化、專業化、標準化方向發展。然調查了解到，標準制定與標準執行之間仍存在不小的落差。在養老服務機構現存的諸多問題中，不少是由于行業準入不嚴而衍生出來的。以養老服務機構建筑設施為例，有的機構選址在河灘地上，無法長遠投資；有的院舍設計有問題，冬天太冷，影響老人入住；有的機構沒有無障礙設施，老人一旦健康狀況變化就需要轉院住養。

2.強化質量控制關。質量是企業的生命，養老服務機構也不例外。要確保養老服務機構的服務質量，政府強化對養老服務機構運營期間的評估監控是有效手段之一。事實上，許多國家設有專門的政府部門對此進行監控。

建議一：組建專責巡察機構。該機構類似勞動部門的勞動監察大隊，主要職能是：對所轄各類養老院實施現場視察，測定其是否達到最低質量運作標準；調查處理養老服務機構的投訴。視察考核內容包括食品安全，護理程序、人員配備、設施設備等涉及服務質量的諸方面，采取的方法有定期考評和可不定期抽檢。對有不良記錄的機構，可視情況適當增加視察次數。

建議二：建立信息披露機制。為了提高監察效率，政府應在官方網站上定期公布各家養老服務機構最新監察的主要結果。這不僅有助于增強市場的透明度，方便消費者甄別、選擇適合的養老服務機構，也有利于促進整個養老市場的自由競爭、優勝劣汰。

3.建立有效的退出機制。在視察中，一旦發現養老機構存在嚴重的服務質量問題（如侵犯老年人權益等），政府應采取相應措施對其實施懲治，如罰款、限期整改、終止財政資助等。若該養老機構仍是屢犯不改，則可以取消其執業資格。

九、培育和發展養老服務中介組織

積極培育和發展養老服務行業的中介組織，對加快推進北京市社會福利社會化進程，意義重大。這是因為：

第一、社會辦養老服務機構迫切希望有一個屬于自己的“組織”。社會投資者多是基于愛心、責任踏入養老行業的。一旦進入，他們往往發現自己處于“孤軍奮戰”的境地，迫切希望建立一個屬于自己的“組織”。理由主要有三：一是相對于政府辦養老服務機構，社會投資者在資訊、專長和資源動員能力等方面相對較弱，他們渴望互相切磋經驗、學人所長。雖然業務主管部門有意為院長們提供了一些交流平臺，但多局限于某一區縣內，且交流時間、交流內容不固定。二是公眾對社會辦養老服務機構尤其是個人投資的養老服務機構缺乏基本信任，如認為個人興辦養老服務機構的唯一動機就是盈利等，嚴重制約了這些養老服務機構的發展。為了扭轉社會的刻板印象和歧視行為，僅靠個體是無法實現的，養老服務機構期望借助集體力量來消解社會的去權行為，贏得社會各界的認同和支持。三是養老服務機構有了自己的組織，也可以優化養老行業的“小生境”。一方面可以規范行業行為，防止因機構之間協調不足引發的惡性競爭，如價格之爭導致得調價困難，相互“挖墻角”導致得住養老人和護理人員不必要的流動。另一方面，可以共同應對行業自身面臨的共性問題，如住養老人意外事故的處置，有效維護自身權益。

第二、養老服務機構“公辦民營”試點改革亟需有專長的中介組織參與。承包人的資質既是養老服務機構“公辦民營”試點改革的關鍵因素，也是此項改革成功與否的最大風險源。這是因為，養老行業作為一種公益性較強的行業，承包人的愛心、責任、專長遠勝于“有經營頭腦”。而現實的情況是，受訪的5家“公辦民營”養老服務機構的承標人均是個人。我們無意質疑他們的身份和能力，事實上，與改革前相比，受訪的“公辦民營”養老服務機構的經濟社會效益有了較大改善。然如前所示，“公辦民營”養老服務機構的發展存在兩大隱憂：部分社會經營者追逐經濟利益的行為明顯，有可能損及社會公平；社會招標干擾因素較多，有可能流于形式。導致上述問題產生的因素較為復雜，有招標程序不規范問題，有基層主要領導干預問題，但最根本的則是社會缺乏有專長的社會中介組織。如果養老服務中介組織發達，不僅能擴大發標單位甄選的范圍，提高招標質量，更為重要的是，社會中介組織的非營利特征有助于確保養老服務機構的專業性、公益性方向。

第三、發展居家養老服務的最大難題是有能力承接服務的中介組織匱乏。居家養老服務的推進方向無疑是建立社會化運行機制。然問題是，目前社會上，社會團體和產業組織雖然不少，但專門服務于老年人的社會中介組織匱乏。在此背景下，部分基層政府嘗試通過建立專責隊伍和依托社區養老服務機構進行輻射的辦法，以求突破瓶頸。但調查結果顯示，實際的效果并不理想。從一定意義上說，發展居家養老服務的過程，也是培育和發展養老服務中介組織的過程。

培育和發展養老服務中介組織的主要責任在政府。一方面，投資于養老服務中介組織，就是投資于社會福利，投資于社會穩定和發展。另一方面，養老服務中介組織的發育，如果沒有政府的支持和監督，完全通過自己的能力“自負盈虧”，很可能演變成為個人利益團體或市場組織。根據調查所掌握的情況，培育和發展以下中介組織，乃政府當務之急。

建議一：盡早組建養老服務行業組織。具體名稱可商榷，但組織形式大體有兩種：一是組建全市性的行業公會。該組織為全市各類養老服務機構自愿組成的自主、自律的會員制單位，實行民主決策。好處是養老服務機構利益表達全面快捷，行業規制和集體談判能力強等，潛在的問題是如果公會過分強調會員利益，濫用集體力量，有可能影響政府決策和公眾利益，進而妨礙養老行業的健康發展。二是組建區域性的行業協會。該組織以區級養老服務機構為核心，由全區縣養老服務機構自愿組成，負責人經民主選舉，由區養老服務機構院長兼任，辦公地點設在區級養老服務機構。好處是區級養老服務機構既是轄區內軟硬件環境較好的機構，也被政府賦予了培訓、輻射等導向和示范功能，一方面容易向協調機構自然銜接，另一方面可以充分履行上意下傳、下情上達的雙向溝通職責。缺陷是區級養老服務機構作為獨立的自主經營的經濟實體，具有自身的經濟利益，如果再賦予它半行政的職能，在性質上容易發生沖突與矛盾。不論上述行業組織以何種面目出現，以下議題應給予優先考慮：一是制定行業守則，實行行業監督，維護行業利益，增強行業自律；二是成立老人意外事故專家鑒定委員會；三是積極研究符合國情、市情的老年人護理保險。

建議二：重點發育居家養老社會服務團體。居家養老社會服務團體的培育和發展，較現實的途徑是鼓勵現有民間組織向養老服務行業轉型。在北京，民間組織資源豐富。以西城區為例，據統計，西城區轄區范圍現有民間組織3273個，其中在西城區登記的社會團體78個，民辦非企業單位205個，備案的社會團體2371個。如此眾多的組織之所以在養老服務行業表現不活躍，一個很重要的原因是缺乏資金和自主性不強。西城區調研資料顯示，在受訪的75個社會團體中，近三成當年活動支出為零，實際上處于名存實亡的“休眠狀態”。如果政府能在政策扶持、業務指導和財政投入等方面給予適當安排，相信會有一批民間組織投身到養老服務行業。

十、力求在落實優惠政策方面取得重大突破

制定優惠政策，降低營運成本，吸引社會資金投入，是政府推進社會福利社會化的重要舉措。調查表明，在北京市政府出臺的諸多優惠政策中，未落實或落實不力、社會辦養老服務機構反映強烈的主要有三項：一是水、電、燃（煤）氣等公用事業優惠政策。據了解，水、電、燃（煤）氣等公用事業收費是養老服務機構日常經營的最大支出項目，切實落實公用事業優惠政策無疑是政府對養老服務機構最實質的支持。目前公用事業優惠政策落實不力的主要因素在于相關部門欠缺足夠的整合，說白了，就是單個養老服務機構的談判能力不足于抗衡或制約公用事業諸部門。在雙方談判能力相距懸殊、業務主管部門（各級民政部門）又無實質強制力的情況下，制度措施最終演變成養老服務機構的個體行為，由此出現“八仙過海、各顯神通”的局面并不足奇。二是劃撥土地優惠政策。政策規定，社會福利機構建設用地可以采取劃撥方式供地，減免土地測量費。但由于涉及國家土地使用與劃撥政策調整，該項政策基本未落實。三是配套建設指標優惠政策。政策規定，新建改建居住區要配套建設社會福利設施，其征地拆遷費由承建項目開發公司負擔，基本建設費由區縣政府負擔，產權歸區縣政府所有。因為沒有操作性辦法，民政部門實際上很難對這些指標進行監督落實。望京、回龍觀等部分新興居民區的養老服務機構成為盲點。

解決的方案有上、中、下三策：上策是提請市委市政府出面協調，并指定強力部門督辦，限期落實。中策是由“暗補”改為“明補”，即政府直接以資金的方式支持，取代現行的優惠政策形式。中策涉及資金籌集和分配，在操作層面有許多問題值得探討。下策是組建行業協會，在強化養老服務機構集體權能的過程中，提升他們與公用事業單位談判的影響力。