“一把手”監督管理機制的思考

導語：“一把手”監督管理機制的思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

對“一把手”的監督問題，是人民群眾非常關注的熱點問題，更是當前反腐敗斗爭的難點問題。黨政“一把手”在領導班子中處于核心地位，起著關鍵作用。加強對“一把手”的監督，是加強領導班子建設的重要內容，也是干部監督工作的重點和難點?！饵h內監督條例（試行）》在規定黨內監督的重點對象時，特別強調了各級領導班子主要負責人，也就是俗稱的“一把手”。做出這樣鮮明、針對性很強的規定是由各級領導班子主要負責人的地位和作用決定的，也是由黨內監督的現狀決定的。應該說，在思想境界、黨性修養、作風紀律和監督意識各個方面，“一把手”相對于班子其他成員應該更高、更強一些，他們犯錯誤的機率應該更低一些，但很多事實一再說明，“一把手”一旦失去監督制約，犯錯誤的可能性同樣不小，而且一旦犯錯誤，造成的影響和損失就會更大。隨著反腐敗斗爭的深入，“一把手”出問題，出大問題，震驚國人的問題，已經是一個見怪不怪的問題了。

一、對“一把手”監督管理弱化的原因分析

（一）權力過分集中于“一把手”個人手中，權力運作缺乏有效的制約

主要表現在三個方面：一是重大決策權相對集中。改革開放以來，隨著某些權力的下放，一些部門和單位在人、財、物方面相應地擴大了自主權，客觀上使“一把手”的權力增大和集中，在用人權、財物權、重大工程項目決策權等方面擁有高度集中的權力。這樣，一方面是權力的高度集中，另一方面對權力的運作又缺乏有效的制約，客觀上很容易造成“一把手”專權的局面，進而導致“一把手”的畸形行為和腐敗行為。二是民主集中制形同虛設。在體制轉變過程中，與權力的高度集中相應，民主集中制在一些地方和部門執行不到位，民主不足、集中有余，某些“一把手”民主集中制意識明顯淡化，搞家長制、一言堂，手中的權力在運作過程中往往超越組織所賦予的權限，班子成員懾于“一把手”的獨斷專行，往往委曲求全，甚至無原則地迎合“一把手”的需要。在領導班子民主生活會上，一把手也往往“只聽不講，最后拍板”，相互之間難以實施有效的批評與自我批評。缺少制度約束和班子成員的監督，一些“一把手”在實際生活中往往為所欲為，頤指氣使，而置黨紀國法于不顧。三是權力的行使與承擔的責任相脫節。作為班子“一把手”的領導干部都應對其權力行為負有責任，責任制都應對權力行使者不負責任的行為加以制約。但在現實生活中，卻只強調了“一把手”權力的行使，而忽視了其應承擔的責任，如重大決策失誤、失職瀆職、用人不當等，就難以追究有關人員的責任。權力與責任的脫節，就為“一把手”腐敗行為的滋生創造了條件。

（二）上級組織對“一把手”重選用輕管理，疏于教育和監督

一是重選拔輕管理。在選拔黨政領導干部特別是“一把手”問題上，各級組織是比較慎重的，較好地堅持了群眾路線和干部選拔的原則和程序，把住了干部選拔的關口。但在干部任職后的管理上，很多工作上級組織只管布置不管檢查，對下級的各項指標完成情況只聽或只看匯報材料，而不去做認真的核實。二是重使用輕教育。干部使用后，上級組織只注重“一把手”的工作任務完成情況，而忽視對其思想動態、廉政勤政、工作作風等情況的監督，不能對其進行全面的動態的掌握。有的上級組織甚至片面強調“能人效應”，發現“一把手”存在問題也不能及時進行認真的批評幫助，果斷地采取必要的組織措施，即使處理起來也往往是大事化小、避重就輕，客觀上起了姑息縱容的作用。三是重“人治”輕“法治”。在干部管理上，上級組織特別是“一把手”往往憑個人的印象和好惡用人管人，一些行之有效的制度，如崗位輪換、干部交流與回避等制度還沒有真正實行。

（三）監督主體受制于監督客體，對“一把手”監督缺乏必要的獨立性和應有的權威性

我國現行的干部監督管理體制，并未能有效地解決對監督客體特別是“一把手”的監督問題。家長制遺風與好人主義盛行，習慣法大于成文法。成文法實際的功效沒有用足、用實、用細，“立而不施”、“有法不依”、“虛監”等現象比較嚴重。班子其他成員礙于情面不愿監督，行使監督權的專門機構不敢監督，下級和群眾難以知情無法監督。

那么，究竟應該怎樣治理“一把手”的腐敗問題呢？必須全方位治權，將不管是哪一級的權力都置于能有效監督的狀態。就是不以個人意志、長官意志為轉移，也不以“自覺性”為基礎——不管你有沒有這樣的覺悟、不管你想不想這樣做，不管你權力有多大，都要受到約束，無法越雷池一步。在這種情況下，黨的十六大明確提出要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，并要求重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督；也正是在這種情況下，我們欣然看到，歷經13年的砥礪、備受關注的《黨內監督條例（試行）》終于頒布實施了，它標志著我們的黨內監督從此開始進入規范化、制度化的新階段。

二、對“一把手”加強監督管理的幾點對策

（一）健全制度，規范程序，嚴格限定“一把手”權力范圍

為了防止“一把手”權力的絕對化，應該在制度上治權、分權和制衡上做文章。要建立完善以民主集中制為核心的權力制約機制，嚴格限制個人權力，將“一把手”置于集體領導之中。說到底就是要解決科學地配置權力、防止權力被濫用、以權力制約權力的問題。通過全方位地治權，將不管是哪一級的權都置于能有效監督的狀態。那么，政治權力應當如何配置呢？如何才能構建一種好的制度來抑制權力的腐敗從而實現良好的政治生活呢？第一，在權力的縱向配置上，實現治者與被治者的制衡，主要是建立人民滿意的政府，這意味著政府應是受民意支配的、對人民負責的。第二，在權力的橫向配置上，實現不同權力主體的制衡，特別是要使決策權、執行權、監督權相互平衡，使立法權、司法權與行政權之間既相互統一，又具有一定的張力，從而以權力制約權力；第三，是在一個新的緯度上實現社會權力對于政治權力的制衡，特別是通過大眾傳媒和公共輿論來制約政治權力和表達人民的呼聲，實現新聞輿論對權力的監督。以上構成了一個權力配置的三維空間，這不僅是權力監督的必需，也是現代民主政治的必然。實現上述三維權力配置，就需要通過具體的制度設計、制度安排和制度創新，切實推進黨內民主和人民民主，完善對權力的科學配置?！饵h內監督條例（試行）》在實現三維權力配置方面，開了一個好頭。它關注于普通黨員與黨的領導干部、黨的代表大會與黨的委員會、黨委與紀委、黨組織與輿論部門之間的關系，在一定程度上體現權力平衡的理念，也貫穿了民主政治的精髓。民主政治是實現權力監督的重要環境和條件。

（二）健全機制，構筑網絡，全方位實施對“一把手”的管理

《黨內監督條例（試行）》堅持以黨章為依據，在充分吸收黨內監督工作好傳統、好做法的同時，積極進行制度創新。一方面，對一些具體規定作了充實和完善，增強其可行性和有效性；另一方面，把近年來實踐中探索出的新鮮經驗和比較成熟的做法經過篩選，寫入《黨內監督條例（試行）》?！稐l例》規定的十項監督制度互相聯結和貫通，實際上在某種意義上構筑了規模宏大的監督網絡，實行“到邊、到底、到位”的網絡式監督：

1．拉長監督網的“緯”——監督要“到邊”。監督“到邊”是指實現黨內監督和社會監督的緊密結合，做到黨內監督與黨外監督并行，部門監督與群眾監督并舉，擴大監督人員覆蓋面，達到沒有不受監督的權力，沒有不受監督的干部。具體要求：（1）“一把手”要堅持民主集中制原則，凡屬重大決策、人事任免、重要項目安排、大額資金使用等，都需要集體討論，充分釀釀，杜絕個人專斷。（2）紀檢、組織、司法、審計等部門要切實履行職能，既要搞好監督檢查，加大對違紀行為的查處力度，又要加強教育，健全制度，從源頭上預防和制止腐敗。（3）各級黨政組織要實行政務公開、聘請干部工作監督員等舉措，改“暗箱操作”為“陽光操作”，增強權力使用的透明度，讓群眾享有更多的知情權、參與權。要進一步拓寬監督渠道，創造一個群眾敢于監督、善于監督、能夠監督的良好氛圍。（4）重視和支持輿論監督，給“一把手”以警示。

2．拉長監督網的“經”——監督要“到底”。社會轉型期給干部監督提出了許多新要求，要做好干部監督工作，必須延長監督的鏈條，監督要“到底”，把對干部的監督貫穿于任前、任中、任后的各個環節。（1）任前監督就是嚴把“一把手”入口關，防止干部“帶病上崗”。要嚴格貫徹執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，大力推行考察預告、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、投票表決等制度和辦法，不遷就，不照顧，不搞平衡，真正把政治素質好、工作能力強、實績顯著、群眾公認的干部選拔上來。（2）任中監督就是對任期中的干部采取教育、談話、考核、考察、誡勉等措施實施監督，不定期地對“一把手”的思想、工作、學習、廉政、勤政的情況進行檢查，隨時掌握干部的思想及工作動態，發現問題，及時加以解決。（3）任后監督就是要求“一把手”在任職后特別是任期屆滿時，要認真總結經驗，寫出述職報告。然后進行民主評議和組織鑒定，以及按規定進行任期經濟責任審計。

3．扣緊監督網的“結”——監督要“到位”。監督“到位”是指監督要抓住要害，突出重點，實施有效監督，增強監督效能?！敖Y”不牢，必有漏網之“魚”。（1）上級組織要利用多種形式和機會與“一把手”談心談話，加強對“一把手”的全面考核，建立“一把手”年度述職述廉報告制度。對“一把手”在權力上給予必要的限制和制約，嚴格請示匯報制度，強化管理責任制，監督他們把好用權關、用人關、用錢關，努力做到干部的權力行使到哪里，監督就延伸到哪里。（2）對重點崗位和熱點崗位的“一把手”要定期輪崗。（3）要緊緊抓住“一把手”職務升遷、崗位變動、退休，單位機構人事調整、重大工程項目審批上馬或大額資金使用，家庭婚喪嫁娶、搬遷、生病住院及重大節日等腐敗行為易發生的關鍵環節強化監督，抑制“權力腐敗”的發生。

（三）求真務實，取信于民，切實抓好《條例》的落實

任何一部法規的生命力，在于應用。其效力和作用，只有在不斷堅持貫徹執行中逐漸顯示出來。當前我們必須正視的一個問題，就是黨內外在歡迎《條例》頒布的同時，十分關注它的實際執行效果。我們必須言出法隨，言必信，行必果，努力用事實來證明《條例》作為法規武器，在發展黨內民主、加強黨內監督、嚴明黨的紀律和維護黨的團結統一等方面所發揮的應有的效力；努力用事實來證明《條例》將“一把手”作為黨內監督的重點對象，既有利于加強對“一把手”的他律，也有利于促進“一把手”加強自律。為此，我們要從思想、工作到作風上，大力弘揚求真務實精神，講真話、出實招、辦實事、務實效。不只是停留在口頭上，而是付諸實踐、見之行動、取得實效。要用求真務實精神抓好對“一把手”的監督，在抓落實的實踐中，不斷提高求真務實的自覺性和堅定性。此外，在貫徹執行《黨內監督條例（試行）》中，我們還必須重視以各種形式出現的阻力和抵消作用，有針對性地采取對應措施，以保證對“一把手”的監督取得實效。

（四）加強對“一把手”政治表現的監督

把握“一把手”監督的內容和重點，是搞好干部監督的重要前提。我們要緊緊圍繞“講學習、講政治、講正氣”和“自重、自省、自警、自律”的要求，把加強黨政“一把手”政治表現的監督作為重點，切實抓緊抓好，有力地促進“一把手”思想政治素質的提高。

1．加強對政治理論學習情況的檢查考核。理論上的成熟是政治上成熟的基礎?！耙话咽帧敝挥胁粩嗉訌娮陨淼恼卫碚搶W習和黨性鍛煉，逐步強化宗旨意識和群眾觀念，才能在靈魂深處筑起一道防腐堤壩，才能自覺接受他人監督。上級有關部門要制定領導干部政治理論學習的系統方案，并認真落實政治理論學習制度，把理論學習當作加強領導班子建設的硬指標、硬任務，在學習時間、學習內容、學習方法、端正學風等各個環節上，作出硬性規定。要定期對下級“一把手”的學習情況進行檢查，并將“一把手”及其班子成員理論學習情況作為領導班子各項評比考核的重要內容。每年可以安排1-2期“一把手”理論學習班，并采取必要措施使“一把手”學習落到實處，引導“一把手”做到學與用統一、知與行統一。

2．加強對執行政治紀律情況的考核。在考察“一把手”工作實績時，要始終把政治紀律執行情況作為重點內容，把講政治作為衡量一把手工作實績的第一要素，以“四看”標準考核一把手的政治表現。一是看貫徹執行黨的路線、方針、政策上是否與黨中央保持一致；二是看是否有大局觀念，能否正確處理局部利益和整體利益的關系；三是看執行上級部署的任務和決定是否堅決；四是看在貫徹黨的原則要求上，標準是否比其他干部高。其中特別是要把對黨政“一把手”在急難險重任務及突發性重大事件面前的表現，列為對其政治表現考核的重點。要突出考察“一把手”在大是大非、重大事件面前是否頭腦清醒、政治堅定；在急難險重的任務面前是否在思想上、行動上、言論上與上級保持高度一致；是否做到令行禁止，自覺維護上級權威；是否做到決策果斷、沖鋒在前；是否保持廉潔自律、作風正派等。

3．加強對貫徹民主集中制原則的檢查。要嚴格黨的工作和生活制度。在日常工作中，凡涉及全局性重要工作任務的部署、干部任免、調整與獎懲、大額資金的安排使用、重要項目的上馬等，一律要按規定的程序和原則，集體討論決定。要對貫徹執行民主集中制情況進行定期檢查。重點檢查“一把手”是否有擅自決定重大問題的情況，班子是否堅持做到集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定。對于“一把手”出現重大決策、干部任免和大額度資金使用上有個人專斷的情況，情節較輕的應予以教育批評，情節較重的要通報，并及時糾正，防止“一把手”花錢“一支筆”、用人“一人說”、決策“一手拍”的問題。要提高民主生活會質量。按原則進行思想交流和思想交鋒，大力倡導正常健康的批評與自我批評，真心實意地相互監督，相互幫助。

4．加強對“一把手”廉潔自律情況的監督。要進一步規范干部的個人行為，增強“一把手”的廉潔自律意識，同時有效監督“一把手”在“八小時”之外的表現，由此更加歷史、全面地掌握“一把手”廉潔自律情況。紀檢組織部門可以建立“一把手”廉政檔案，如實記錄廉政情況。堅持實行領導干部重大事項報告和個人收入申報制度，通過要求“一把手”對本人及家庭在社會生活中的重大事項報告和廉政情況報告等措施，增強黨政“一把手”的自我約束意識。

（五）加強對“一把手”任前、任中、任后的全程監督

對“一把手”任前、任中、任后的全過程監督，在方法和途徑上要綜合考慮，思路要廣，辦法要多，針對性要強，手段要新，真正做到：監督到位，落到實處。

1．任前要加強對“一把手”選任的監督。在對“一把手”的選任上必須堅持標準，嚴格程序，確保質量，應重點抓好選任對象的推薦、考察和集體討論三個環節。首先，把好推薦關。要堅持選拔任用的原則和條件，對“一把手”的選拔要堅持把思想政治素質放在第一位，選拔任用那些堅持改革開放，在社會主義市場經濟中經受考驗并作出杰出貢獻的領導干部擔任單位“一把手”。要按照《干部任用條例》規定的程序搞好選拔任用，重點是把好民主推薦、民主測評和民意測驗關，廣泛聽取群眾的意見，將大多數群眾擁護的領導干部選拔到各級“一把手”崗位上。其次，把好考察關。對“一把手”的考察應更廣泛、更全面，不但要訪談其單位的班子成員和一般干部，還要訪談部分知情的群眾；不但考察其“工作圈”，還要考察其“生活圈”、“社交圈”，盡可能地從多角度、多方位進行考察，把“一把手”的真實情況弄清、弄透、弄準，必要時，上級主要領導要對下級“一把手”親自考察了解。再次，把好集體討論關。黨委在討論決定“一把手”干部的任免時一定要按照規定，堅持充分討論，集體表決，防止選拔任用工作的隨意性，杜絕違反程序任命干部的情況。

2．任中要加強對“一把手”履行職責的監督。沒有監督約束的權力最終必然會導致腐敗，因此必須建立和完善干部監督管理的有關制度，這是對“一把手”實行有效監督的基本保證。加強對“一把手”監督必須抓住關鍵環節，建立和完善以民主集中制為核心的權力監督制約機制，將“一把手”權力置于有效監督之中。一是有效監控重大事項決策權。重大事項必須由領導班子按決策程序、議事規則集體研究決定，不得由“一把手”個人說了算。決定問題應實行投票表決制，確保決定真正代表大多數人的意見和意愿。二是有效監控人事管理權。凡單位內部干部使用、調配，都必須嚴格執行干部管理工作的有關規定，由領導班子集體討論決定，不能由“一把手”暗箱操作。三是有效監控財務支配權。完善財務審批監督制度，堅持大額度資金的使用由領導班子集體研究。要加大會計集中核算制推行力度，強化財務監控。四是有效監控建設工程項目經營權。要實行建設工程項目直接經營與監督審核權分離制度，嚴格規定“一把手”不得直接經手掌管本單位建設工程項目。建設工程的具體事宜應由分管領導嚴格按有關法規程序負責承辦，“一把手”進行監督審核。

3．任后要加強對“一把手”離任的監督。堅持把經濟責任審計作為領導干部選拔、任用、評比、獎懲的必經程序，同時加大對“一把手”的離任審計力度，促使“一把手”正確行使經濟職權。離任審計工作中必須堅持“三個到位”：一是審計責、權要到位。審計方案下達后，組織、紀檢和審計等部門要按照有關規定，分清權限，各負其責。二是審計時機要到位?！耙话咽帧钡碾x任審計不是“例行公事”，必須要堅持先離任后審計，確保審計結果的真實性。三是審計成果要運用到位，對一些問題該整改的限期整改，該誡勉的進行誡勉，把審計作為監督“一把手”的重要手段。

（六）完善對“一把手”監督的各項措施

在監督措施上，我們應著眼于對干部的關心和愛護，注重對干部以正面教育為主，加強事前督促和提醒，及時“扯袖子”、敲警鐘，防止黨政“一把手”由小過失發展成大錯誤，幫助他們構筑一條組織約束和自我約束的防線。

1．建立教育引導機制。加強思想教育，提高“一把手”干部的思想境界，增強自律意識，樹立廉政理念，打牢思想防線，是對“一把手”實施有效監督的重要基礎。一是加強思想理論教育。重點是建立學習長效機制，督促干部特別是“一把手”自覺學習馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，用科學的理論武裝頭腦，樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀。積極推行任職資格理論考試制度和在職領導干部年度政治理論考試制度，以考促學，促進各級干部整體素質的提高。二是實行談話教育。切實做到“八個必談”：提拔重用時必談；取得突出成績，得到表彰時必談；接受急難險重任務時必談；個人向組織報告重大事項時必談；群眾有舉報或有意見時必談；有錯誤苗頭和錯誤傾向時必談；班子不團結時必談；工作中遇到重大困難時必談。三是落實領導干部思想匯報制度?！耙话咽帧鳖I導每年要向上級黨委及其組織部門匯報個人思想情況，要結合年終述職述廉向所在單位干部群眾報告工作和廉潔自律情況，接受群眾的評議。

2．建立干部監督管理的群眾參與機制。一是嚴格選拔領導干部的民主推薦制度，凡未按程序進行民主推薦，組織部門一律不予考察，黨組織一律不予討論和審批。二是建立民主評議和民主考察制度。每年都要對黨政正職進行一次民意測驗和民主考察，集中了解群眾的公認程度。在搞好民主測評的基礎上，探索建立領導干部的民意調查制度。通過發放調查問卷或建立測評網頁等形式，在更大的范圍內廣泛聽取群眾意見。同時，要堅持組織人大代表、政協委員對各級各部門黨政正職的工作進行視察、檢查，開展述職評議或工作評議。三是完善信訪、舉報制度，調動社會力量參與干部的監督管理。要通過健全信訪舉報制度，進一步拓寬監督渠道，拓寬信息來源，及時了解群眾對“一把手”的意見，及早發現問題。

3．建立信息處理反饋警示機制。主要從三個方面入手。一是建立函詢回復制度。根據群眾反映和舉報，將有關問題進行整理，用公函的形式通知被反映舉報者，要求其限期向組織作出書面或口頭說明，做到有則改之，無則加勉。二是建立黨政正職誡勉制度。對“一把手”在公務活動和個人生活中所發生的構不成黨紀、政紀處分的問題或錯誤，要采取談話提醒、誡勉等措施，給予告誡和勸勉。三是建立督促整改制度。對苗頭性、傾向性的錯誤和問題，要建立督促整改制度，限期糾正，限期整改，并將整改結果存檔備用。

4．建立班子內部制約機制。加強對黨政“一把手”的監督，最重要的是加強領導班子內部監督，形成領導班子內部相互監督的機制。一是完善重大問題民主決策制度。凡屬干部任免和大額資金的使用等重大事項，都必須經過集體討論，切實做到集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，避免和防止“一把手”獨斷專行。二是嚴格民主生活會制度。要通過定期召開班子民主生活會，讓班子成員在思想、作風和工作問題上充分溝通，談心通氣，開展批評與自我批評。特別是要引導和鼓勵班子成員從對黨的事業和關心愛護同志出發，加強對“班長”的幫助教育，及時指出問題，及時批評提醒。三是規范會議議事制度。要建立和完善領導班子會議議事規則，有效地規范領導班子議事決策行為。

5．建立協同聯動機制。要建立起黨內和黨外監督相結合，組織、群眾監督和審計監督相結合，上級監督和下級監督相結合，社會監督和輿論監督相結合的全方位、主輔交叉的監督網絡，形成監督合力，發揮監督系統的整體效能，保證監督機制運行規范、協調、高效。第一，理順監督體制。各監督機構之間既要有明確的分工，又要有必要的責任追究機制，對監督機構不認真履行監督職能要有一定的責任追究手段，才能促使監督制度得到很好落實。第二，加強監督部門之間的協調配合。組織部門要與紀檢、監察、檢察、審計等執紀執法部門整體聯動，協調配合，形成監督合力。第三，建立“一把手”監督責任制。各級黨政“一把手”要對本地區、本部門下屬黨政正職監督工作負總責，形成“一把手”抓“一把手”監督工作的局面，真正做到一級抓一級，層層抓落實。要實行黨政正職監督工作失職責任追究制度，切實解決不重視、不支持的問題，提高監督效率，增強監督效果。