審計局預算管理交流材料

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財政審計是國家審計的永恒主題。從1995年《審計法》頒布實施后，開展本級預算執行審計已成為各級審計機關的一項十分重要的工作任務。預算執行審計作為審計機關的每年必審項目，由于本級預算執行審計層次高，影響大，備受社會關注。經過十多年的審計實踐，各地的預算執行審計已形成了一套相對固定的模式與方法，在促進和規范預算管理、財政財務管理，提高財政資金使用效益等方面發揮了積極作用。然而，隨著我國財政體制改革的不斷深入，社會主義公共財政體系的逐步完善，如何進一步推進和深化本級預算執行審計，搞好這項事關全局性的工作，充分發揮審計“免疫系統”功能呢？本文就此談點膚淺的看法。

一、當前預算執行審計中的亟待解決的幾個問題

通過十幾年的實踐與探索，各地基層審計機關的預算執行審計工作雖然取得了一些成績，并積累了一定的經驗，但與社會公眾對審計機關的關注度與期望值還相差甚遠，也還存在著一些亟待解決的問題。

1、少數審計人員思想認識模糊。一是有的基層審計機關內部的一些科（股、室）和人員認識模糊，總認為預算執行審計是審計機關財政審計科（股、室）的事，其它專業審計人員參與預算執行審計是“打工”、是“服務”，“種了別人的地，荒了自己的田”，因而流露出應付心態，做天和尚撞天鐘，不是積極配合，而是消極怠工，很難形成合力。二是有的存在畏難情緒，認為預算執行審計涉及面廣，政策性強，質量要求高，工作任務重，難度非常大，加之，審計人員和被審計單位的人員都在同一個城鎮里上班，熟人熟事的，抬頭不見低頭見，審計嚴格了面子上過不去，如果不按要求審計，工作上也難以交差，左右為難，從而導致審計的深度和廣度不夠。三是有的審計人員有厭戰情緒，認為預算執行審計年年搞，年年都是老一套，有似曾相識之感，起不到多的大作用，沒有必要搞那么認真，應付差事，時間到了，審計報告也就出來了，很難保證審計工作質量。

2、預算執行審計與其它專業審計工作不盡協調。預算執行審計點多面廣，時間緊，任務重，要求高，加上同一時間內又有其它審計工作任務，基層審計機關現有的人力資源很難承受這種負荷，難免出現顧此失彼的現象，不僅影響本級預算執行審行工作質量，而且也影響其它專業審計工作進度和質量。

3、基層審計人員的素質有待于進一步提高。預算執行審計，涉及面廣，層次較高，政策性強，要求審計人員具有較豐富的宏觀經濟知識，較高的政策理論水平，較強的綜合分析能力和處理復雜問題的應變能力。目前，基層審計力量、人員素質與繁重的審計工作任務不相適應的矛盾顯得尤其突出，特別是基層審計機關的審計人員較少，審計力量相對薄弱，現有審計人員的素質尚不能全面達到本級預算執行審計的要求。特別是基層審計人員缺乏必要的宏觀經濟知識，有的知識結構老化，已跟不上當前財政體制改革和經濟體制改革的新形勢；有的觀念還停留在單純查處違法違紀問題上，缺乏應有的綜合分析能力；有的不能運用現代審計方法和先進的審計手段，在應用計算機輔助審計方面仍處于摸索階段。

二、與時俱進，不斷深化預算執行審計的內容

隨著財政預算管理體制改革的不斷深化，預算編制的不斷細化，審計部門更應與時俱進，不斷創新，充分發揮審計的“免疫系統”功能的作用，不斷深化預算執行審計的內容。

1、從財政預算編制審計著手。財政預算作為國家行使分配職能，保障社會經濟健康、協調發展的重要手段，預算編制水平直接影響財政預算執行的結果，同時它也是預算執行審計的依據。因此，預算執行審計要以預算編制審計為基礎，圍繞預算編制開展好各項審計工作?？搭A算編制是否合法、細化；看預算編制依據和標準是否充分；看部門預算編制是否真實、準確。揭示預算編制過程中部門預算批復滯后，給預算執行帶來不利影響，使預算執行失去了可靠的基礎；預算編制不夠細化，預算執行中隨意性很大；預算編制不科學，預算編制內容不完整，等等。

2、從預算執行過程審計著手。財政預算一經人大審查、批準以后，便成為財政收支的法定依據，政府及各部門必須嚴格按照政府預算執行。在預算執行程度審查過程中，必須選準重點。首先看預算收入是否真實、可靠。收入是否包括納入預算管理的所有一般預算收入及基金預算收入。是否將上年的非正常收入、本年度已減少的收入納入預算收入的范圍。其次看預算支出是否合法、合理。支出結構是否優化、合理，是否在保工資、保運轉、保穩定的基礎上，圍繞政府中心工作，按照輕重緩急合理安排教育、科技、‘三農’、衛生、環保和社會保障等重點支出。財政供給范圍是否規范，財政資金是否退出競爭性、經營性領域，是否將經營性事業單位、公司或行業協會的單位和部門逐步推向市場，與財政供給脫鉤。預備費的設置是否符合《預算法》的規定。上級專項撥款的安排使用是否符合規定，是否按預算管理體制辦理對下級財政返還和轉移支付等。

3、從財政資金效益審計著手。在審計實施過程中，我們以財政支出為重點，把財政資金使用效益作為審計的著力點。一是要把績效審計理念、方法引入預算執行審計中。在審計過程中更加關注財政資金運行的效益性，主要是順著兩個方向進行審計：一個是順著資金方向，按照“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的原則，延伸審計項目資金使用情況；另一個是順著項目方向，從立項審批、概（預）算、招投標等各環節審查項目的合法性效益性，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失等問題，促進維護財政資金安全和提高管理使用效益。二是從財政資金管理審計入手，提高財政資金使用效益。就是從預算指標的核對下達、撥付入手，把專項資金的管理的有效控制和使用作為重點，看財政資金的收支是否實行國庫集中支付的方式，防范資金損失浪費，提高財政資金的使用效益。從2008年底以來，國家對地方投入的建設資金和專項資金規模越來越大，加之，近年來地方政府也在不斷加大對民生工程、城市基礎設施建設等的投入。為了保證中央和地方政府投入的每一筆錢都用在刀刃上，審計部門要履行好憲法和法律所賦予的神圣職責，就必須創新審計方式，前移審計“關口”，對關系國計民生的特大型投資項目、重大突發性公共事項、社保、醫療、環境保護、保障性住房等項目實行全過程跟蹤審計，從而能及時發現并糾正問題，實現“不等亡羊先補牢”的免疫功能，為國家投資資金保駕護航。

4、從預算管理制度改革措施執行情況審計著手。無論財政預算編制，財政預算執行，還是提高財政資金的使用效益，都需要用制度來保障、規范和約束，因此，審計機關在揭露預算執行過程中存在的問題的同時，還要加大對國家財政預算管理制度改革措施執行情況的審查力度，從體制、政策、法規、管理方面分析原因，提出對策，促進有關部門的研究解決。近幾年來，審計機關針對審計情況，提出了一系列推行改革措施，強化制度建設的建議，都被政府和財政部門采納，如：推行零基預算，細化部門預算，加強預算管理；實行國庫集中支付，加強財政資金使用的監督管理等。這些措施的實施，有力地促進了財政預算管理的透明度和預算執行的嚴肅性。

三、強化深度與廣度，不斷拓寬預算執行審計的范圍

為適應經濟社會發展和財政體制改革的新形勢、新要求，預算執行審計要在深度與廣度上進一步深化，在審計的范圍上進一步拓展，方式方法上進一步創新，以達到提升預算執行審計的層次，更好地發揮財政審計經濟建設的“衛士”和服務領導決策的“謀士”作用。

1、強化預算執行審計的深度與廣度。隨著公共財政體系的建立與完善，財政資金是否安全有效的運用越來越受到社會公眾的關注，形勢發展要求預算執行審計既要關注財政資金籌集的和使用的“對不對”、“實不實”，更要關注資金使用的“好不好”，在審計理念上，充分發揮審計的“免疫系統”功能，實行關口前移。要由傳統的財政財務收支的真實性、合法性審計，向在真實合法性審計基礎上加強對財政支出的績效審計轉變。關注財政資金的使用效益，對政府關注、涉及群眾切身利益的重點領域、重點部門和重點資金必須加大效益審計力度，特別是關注財政專項資金使用效益，特別是關注關系民生問題的“三農”、教育、醫療衛生、社會保障等專項資金的使用效益情況；關注財政投資項目產生的效益，抓住投資決策、招投標管理、工程監理、投資效益等關鍵環節探索開展績效評估，促進深化投資體制改革，提高財政建設資金效益；關注政府行政成本，要通過審計，弄清政府行政成本在整個財政預算中所占的比重，將政府行政成本中過高的部分降下來，推動建設廉潔高效型政府，把有限的財政資金用在刀刃上。

2、不斷拓展審計范圍，擴大審計覆蓋面。一是拓展審計范圍。就是向完整的政府性財政資金審計延伸。不僅要看財政預算內資金，還要關注其他非稅性資金和國有資產收益；不僅要看財政直管的資金，還要關注其他部門掌管的政府性資金以及一些公共性資金，以實現對全部財政資金的全方位的審計監督。二是擴大審計覆蓋面。就是向二、三級預算單位延伸。一方面要擴大對一級預算執行部門和單位的審計覆蓋面；另一方面要擴大對所屬二、三級預算單位的延伸審計面，及時查處和糾正各種違紀違規行為，促進預算執行健康運行。三是前移審計關口，向預算編制延伸。主要檢查預算編制的科學性、合理性；是否細化到了具體的明細科目和部門單位；部門預算定員定額標準是否符合實際，收入支出是否真實，有無弄虛作假、以少報多等問題。

3、以預算執行審計為基礎，全面提高預算執行審計效果。緊緊圍繞推進財政部門依法理財，規范預算管理，提高預算透明度和約束力，以促進財政資金使用效益為目標，以財政資金真實性、合法性、效益性為重點，切實加大預算執行審計力度。在審計過程中做到審點和審面相結合，既要審計財政、地稅等財政收入組織部門和預算安排部門，又要延伸審計重點到財政支出比重大、非稅收入多、具有一定資金分配權的部門以及各類專項資金較多的部門。通過審計，實現全面掌握資金運行規律和資金管理松緊程度，促進增收節支，提高依法理財水平，規范財政財務收支行為。

4、開展“五個延伸”，加大審計監督力度。對本級預算執行審計，若面面面俱到，可能事倍功半，因此，在審計實施過程中，應主要向一些重點單位、重點項目、重點資金、重點問題等進行有針對性地延伸。一是對當地稅收大戶、減免稅大戶、非稅收入大戶、財政支出大戶等單位進行延伸，主要檢查預算管理、稅收征管、財政財務管理、各項財政、稅收政策貫徹落實情況；二是向財政專項撥款，如“三農”、教育、科技、社會保障等財政專項資金方面延伸，從立項、撥付、使用和管理等各環節進行檢查，揭露和查處弄虛作假、擠占挪用、損失浪費和使用效益不佳等問題；三是對本級財政安排的經常性經費支出延伸，加大對財政支出的監控力度；四是對一般預算支出中的購置費、修繕費、車修燃油費等支出的延伸，看支出是否合理、合規；五是對審計過程中發現的重大問題，如虛列支出、以撥代支等問題的延伸，主要核實財政收支預算執行的真實性、合規性。這樣，既保證了審計的深度與廣度，又能提高審計工作質量。

四、創新思路，不斷改進預算執行審計的方式方法

預算執行審計是一項綜合性、政策性和宏觀性很強的工作，在指導思想上應堅持服務于地方政府和人大的思想，樹立大局意識，用科學發展觀、正確政績觀和民本審計觀來指導審計工作，按照“統籌發展”的理念，創新思路，構建財政審計大格局，努力做好預算執行審計這篇“大文章”，充分發揮審計的“免疫系統”功能，確保經濟社會又好又快發展。

1、整合審計資源，形成審計合力?；鶎訉徲嫏C關在安排年度審計項目時，牢固樹立“大財政”審計理念和大局意識，以預算執行審計為龍頭，采取預算執行審計與其它專業審計相結合的辦法，以綜合財政審計的思想統領全局，整合審計資源，形成合力，提高審計效率。目前，在基層審計機關人員少、任務重的情況下，全局上下一盤棋，統一調配力量實施審計，將行政事業單位財政、財務收支審計、經濟責任審計、專項資金審計、建設項目審計等都列入預算執行審計的范圍，將部門預算編制審計內容結合到專業審計之中，在專業審計過程中，進行部門預算執行審計，實現資源共享，既可避免不必要的重復檢查，又能提高工作效率。從而達到“一審多果”，提高審計效率。

2、加強隊伍建設，提高審計人員素質。要實現財政審計的較高層次的監督，使預算執行審計工作得以順利開展，一是基層審計機關要結合自己的實際，下決心充實人員，加快財政審計隊伍建設步伐；二是對現有審計人員進行綜合性強化培訓，提高其各種素質，包括政治素質、業務技能（專業能力、實踐能力、判斷能力、創新能力）、政策水平等，進一步增強大局意識、宏觀意識、民本意識、效能意識、責任意識、服務意識和創新意識，促其盡快適應高層次監督的需要。

3、利用計算機輔助審計，提高工作效率。要加大計算機輔助審計力度，特別是加大計算機AO系統輔助審計的力度，充分發揮計算機在審計查證、分析復核、信息收集、篩選等方面的優勢，提高審計質量和效率。使預算執行審計逐步適應現代網絡技術發展帶來的變化，充分利用現代審計手段，提高審計效率，擴大審計范圍，加大監督力度，節約審計成本。

4、強化綜合分析，提高審計成果利用率。預算執行審計反映出來的問題往往與制度、體制、機制和管理等有關，因此，預算執行審計不能就賬論賬，就賬論事，而應當就問題論管理、論制度建設和改革。一是要有嚴謹求是的態度，站在宏觀角度對審計發現的問題進行分析和提煉。抓住關鍵問題，善于從眾多零散的問題中，篩選出真正具有代表性、規律性的東西，在總結歸納的高度和深度上下功夫，要透過現象看本質，挖掘產生問題的根源，提出解決問題的方法。二是要善于從前瞻性、戰略性高度看待工作，防患于未然，深刻挖掘預算執行審計的內涵，提升預算執行審計成果的運用，重視審計成果轉化。一方面要加強綜合分析，發揮審計建設性作用。為政府當好家，理好財，必須充分發揮審計建言獻策的作用。注重從體制、機制、制度層面發現問題，從宏觀的角度提出建議，促進優化支出結構，規范財稅管理；另一方面要突出督促整改，促進審計結果落實。審計整改工作是預算執行審計工作的重要組成部分。既要通過審計工作揭露問題，又要做好對查出問題的督促整改工作，進一步加大審計回訪力度，加強審計結論落實整改情況的跟蹤督查，深入各預算執行單位督促相關部門執行審計決定，加強整改，確保審計查出的問題逐項得到落實，提高審計成果利用率，確保經濟安全運行和社會健康發展。