如何從街居制向三層多元結構拓展

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長期以來，國內外學術界都以“街居制”作為城市社區的分析框架，政府也以“街居制”作為社區推進的工作體制和方式。從操作意義和操作的現象層面考察，在行政推動為主的社區發展階段，政府首先可以運用的就是那些傳統存在的組織資源。因此，基層行政組織如區級政府、街道辦事處以及具有很大歸屬性的自治組織——居民委員會構成了社區建設的工作體系和主要機構，形成所謂“兩級政府、三級管理、四級網絡”的社區推進體制和格局。隨著社區建設的深化，除區級政府沒有什么變動外，僅僅以街道辦事處和居民委員會兩個層面的社區推動方式，僅僅以街道辦事處和居民委員會兩個組織發揮統一的社區整合框架和方式，都逐漸面臨一系列新情況和新問題。

一是逐漸生長和發育出一些新的組織，雖然大多被按照街、居格局組建，如在街道組建精神文明建設委員會、社區學校、社區黨校等，在居委會則成立各自的分會和分校，但也有一些組織如業主委員會則很難直接納入居委會整合框架，因此形成了社區自治組織之間的沖撞。新經濟組織中的黨組織的歸屬關系也存在類似情況。二是大量社區文化、體育、娛樂、健身等活動在發展中逐漸跨越單個居委會區域，形成幾個居民區的群眾形成新的團隊群體和活動方式。三是一些新的社區活動、社區服務的設施和場所在配置上往往也是跨越居委會區域，如幾個居民區共享的公共綠地，中小學開放的活動場所，社區醫療衛生服務點、社會保障事務分中心等服務機構。四是許多市場組織的經營活動和網點配置是獨立地依據消費對象分布、規模經營效益等作出決策，如各類物業公司、保潔公司、保安公司、連鎖超市等，它們在社區中的經營組織和活動完全與街、居體系框架不構成對應關聯。此外，隨著一些規模較大的成片開發商品房項目的出現，不斷改善著居民群體的聚居格局和區域狀態。以上情況表明，大量社區組織、社區活動和社區設施已經現實地超越了街居體制簡單的兩級體系，正在形成新的社區形態和多元整合結構。在這里要特別提及一件給我們留下深刻印象并引起重視和思考的事：*年4月，我們陪同著名社會學家、原全國人大常委會副委員長費孝通先生考察康健社區，在座談會上我們聽到介紹，由于社區內的“康興”市場管理混亂，市場秩序和服務質量差，群眾意見很大。對此，市場附近幾個居民區在職黨員聯絡站站長自發地走到一起，商議組建了居民“義務監督員”隊伍，取得了很好效果。但是這樣的隊伍似乎在現有的街居制中很難落腳，它既不是街道層面的組織，又不能歸屬于某一個居委會，無論從支持、發展這支隊伍，還是從加強“管理”考慮，似乎都面臨著困難。這個現象觸發了我們新的認識，猶如上面提到的種種情況那樣，在社區中確實存在著街居制不能直接反映和體現的一些公共事務，它們是幾個相鄰居民區群眾的共同利益，這些公共事務、共同利益的真實基礎則是圍繞人們日常需求和活動而自然形成的生活圈。為此，我們提出了一個新的分析概念——“街坊”，用以解釋街居制難以涵蓋和分析的社區發育中的新結構、新形態和新功能。

圍繞當代中國城市社區的實踐推進模式，無論從社區建設的客觀進程來看，還是從社區結構、功能發育的理論意義把握，當前都需要梳理以下三方面的問題：

1、關于街道體制與行政型社區的分析?！敖值馈迸c“社區”這兩個概念及其相互關系，不僅使人們在理論上形成巨大分歧，而且在實踐取向上發生完全不同的選擇。形成街道體制有兩個基本要素：①街道是一個基層社會的行政區劃，以最佳管理效率作為自己區域范圍的選擇依據；②街道辦事處是一個政府行政機構，以縱向垂直的行政隸屬結構和自上而下的命令服從方式實現自身的行政目標。因此，在街道體制存在的情況下推進社區建設，必然出現行政型社區這類獨特現象。我們認為，當代中國從街道體制向社區體制轉型中的問題實質在于以下方面：第一，就社區具體的區域范圍來說，本質上是具有成員認同感和歸屬感的社會生活共同體意義上的地域社會，街道行政區劃在中國可以是社區的分析概念和操作概念，但已經不可能是天然的、唯一的或絕對的社區區域范圍，因為一個城市居民可以認同居民小區或街道層面意義上的社區，以及把整個城區或整個城市作為社區來認同。對社區的理解應該避免沿用傳統體制下對“單位”概念的認識和思路，不應該人為地構建剛性的、硬化的、單一實體意義上的社區地域形態，因為社區聯結的特點和重要紐帶是文化認同、情感認同、價值認同、生活方式認同以及人際交往方式的認同等。第二，以社區體制作為分析中國基層社會的主要概念，標志著基層社會組織體制將改變單一的行政化模式，逐步發育社會自治領域的結構和功能，發揮民間組織的社會作用。因此，雖然當前街道辦事處的行政功能已發生了很大變異，承擔了大量社區公共事務，但問題仍然在于，必須改變主要以行政資源、行政方式推進社區建設，尤其是必須根本改變傳統體制下形成的與居民委員會自治組織的關系。從上海和全國來看，深化社區建設的方向和舉措，都已關注和圍繞改變居民委員會與街道辦事處的行政性隸屬關系，回歸和發展居民委員會的自治功能。在這里需要指出的是，由街道體制向社區體制轉型，不應該是完全絕對地否定政府行政因素和機構在社區中的存在和發揮作用，兩者不是非此即彼和截然對立的，在國內一些省市撤除街道辦事處的改革探索中，社區中仍然設有“行政事務受理中心”等政府辦事機構。在中國特色城市社區發展中，政府的行政推動和支持仍將是社區建設的重要資源，社區的地域范圍和功能組織等都可能與一定的行政層級相對應，形成行政管理效能與社區結構功能互補協調發展的狀態。

2、關于居民委員會體制與自治型社區的分析。由于我國城市行政管理體系和組織的最低層級設在街道辦事處，因此，僅僅在現有體制框架的意義上考察，居民委員會是制度安排中最重要的基層社會自治領域和自治組織。雖然長期以來居民委員會在人事權的選舉、日常決策權的職責、運行的方式以及工作經費來源和獎懲考核評價等方面，都存在比較明顯的“行政化”傾向，即主要成為政府機構街道辦事處的“派出機構”。但是，隨著上海社區建設的不斷深化，正在從“兩級政府、三級管理”新體制的基礎上，逐漸更加注重“構建四級網絡，培育自治功能”，使社區建設的工作重心由街道層面進一步下移到居民區及居民委員會組織。居民區是社會生活的基本單元，成為社區中的基礎結構。在社區建設中，居民住宅的樓組和小區是動員和組織群眾參與社區活動的主要空間領域。從社會人際狀況看，這是鄰里熟人關系；從參與公共事務的區域特點看，人們易于建立和接受直接的、面對面的民主協商方式，易于形成公共利益的集體認同。因此，發展社區應該致力于在居民區中建立橫向交流、溝通的網絡關系，提高居民參與社區的自我組織能力和水平，使居民區和居民委員會成為拓展社區參與自治功能的重要領域，成為發育基層民主的重要組織載體。但是，在這里需要特別指出的是，居民委員會組織和居民區的體制空間并不能夠直接形成自治型社區完整獨立的結構領域和功能體系，猶如“街道”不能簡單地理解為就是社區那樣，居民區和居民委員會也難以天然地、唯一地或絕對地構成自治型社區的全部意義。首先，對當代中國社區發展的認識和把握，應該突破傳統街居制的思維定勢和體制框架，即僅僅把街道體制作為絕對單一的行政領域，以非此即彼的簡單化方式被動地選擇居民委員會組織作為自治型社區的全部意義。社區建設的實踐已經顯示，正在出現更多類型的自治組織，發生更為豐富多樣的自治參與方式和活動，拓展更為廣泛復雜的自治領域和空間。其次，從社區構成的地域、人口、組織、文化價值等基本要素來看，目前居民委員會組織及其區域范圍難以形成對人口規模、資源類型、組織網絡等合理有效的聯結基礎和整合模式，難以充分完整地形成社區本質特性要求的組織結構和功能體系。再次，從全國社區建設的探索經驗看，實施這類居民委員會體制的自治型社區有兩種情況：一類是繼續保留原來的街居制，這樣使社區自治領域被局限于或壓縮在行政層級之下的狹小空間中，另一類是雖然撤除了街道行政機構，但在相類似的區域范圍中仍然出現體現一個特殊層級的若干組織，如社區行政事務受理中心、社區服務中心、社區黨工委或黨委，也有的還增設了一層自治組織，出現社區居民委員會之上的兩級社區自治結構和格局?？傊?，當前中國正處于社會發育的初始階段，社區類型分化尚難以定型，社區功能發育還不夠充分，社區資源還缺乏制度性安排，因此，需要在完善社區結構體系和社區組織形態方面作出更多的探索。

3、關于街道、街坊、居民區三層結構與多元復合型社區的分析。在前面介紹的康健社區日常生活的八大場景中可以看到，正在形成豐富的社會事務和新型的公共空間，形成廣泛的社區參與和互動，在社區的結構功能、組織類型、參與方式和活動內容等方面逐漸突破傳統的街居體制，呈現出多元化、多層次、復合型的社區發展新格局、新形態：一是社區需求滿足方式的多樣化，人們可以得到街道行政機構的社會救濟等幫助，可以參與居民委員會自治活動，同時還能得到社區保安保潔等服務。二是社區參與方式和途徑的多樣化，人們不僅通過街道和居民委員會兩個層面建立與社區的聯系，同時能夠廣泛地參與各類文體協會、俱樂部沙龍等。三是社區活動內容和形式的多樣化，目前既有街道機構和居民委員會組織開展的許多活動，又有大量自我組織的娛樂活動、健身活動、公益活動等。四是社區組織類型的多樣化，在街居體制外，已經發育出旨趣性組織、互助性組織、慈善福利性組織以及業主委員會等維權性組織等等。五是社區功能體系的多樣化，有街道各類機構的行政功能體系，有居民委員會組織的自治參與體系，還有更為豐富的各類生活服務體系。

康健社區的實踐發展告訴我們，當代中國城市社區發展既不是僅僅在街道層面發生的純粹行政化推進過程，也不可能是僅僅在居民區層面上發生的純粹自治化過程，作為一個區域性社會轉型和重組的過程，正在形成政黨組織、行政組織、市場組織、自治組織以及社會服務組織等共同參與的全面發展過程。上海自1996年以來社區建設的基本特點就是圍繞四個結合，形1、把社區建設與改革完善城市管理體制相結合，在街道層面上創新和建構政府在社區的行政管理系統。一是“兩級政府、三級管理”新體制注重行政管理重心下移；二是“以塊為主，條塊結合”新體制注重理順綜合管理與專業管理的功能職責；三是“政事分離，政社分離”新舉措注重轉變政府職能和培育社會組織。

2、把社區建設與滿足群眾多樣化生活需求相結合，在街坊層面上創新和建構社區的社會生活服務系統。一是通過培育物業管理市場化、環衛保潔市場化等新機制，提高社區服務經營管理水平；二是通過建立社區文化活動分中心、醫療衛生分中心等社會組織，推進社區服務社會化、產業化；三是通過發展各類居民互助性、公益性服務網絡，切實滿足居民多樣化、個性化的需求。

3、把社區建設與推進基層民主建設相結合，在居民區層面上創新和建構社區居民的自治參與系統。一是完善和創新居委會、業委會等自治組織的“四自”運行機制；二是探索和豐富議事會、評議會等社區自治的“四大民主”新形式；三是在培育各類社區活動群體基礎上形成廣泛的社區參與和互動。

4、把社區建設與深化新時期黨的建設相結合，依托各級各類黨組織，創新和建構黨在社區的群眾工作系統。一是明確提出圍繞地區性、社會性、公益性、群眾性的工作目標和任務，全面發揮黨在社區的政治功能和核心領導作用；二是發揮社區黨組織和黨員的主導性參與功能，形成社區黨建新的工作體系；三是通過建立黨員社區志愿者隊伍等活動性組織，加強黨與社區群眾的血肉聯系。

以上“四個結合”的特點，反映了社區建設不是一個孤立的過程，而是伴隨著體制轉軌的各個領域互相促進的過程。以上街道、街坊、居民區的三層結構特點，既體現了社區功能的豐富性和完整性，又體現了行政、市場、社會和自治力量等作為社區要素共同推進社區進步的全面發展的過程。