實行基層黨委問責制的實踐與思考

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黨的十六大報告中明確指出：“黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力基礎，應該成為貫徹‘三個代表’重要思想的組織者、推動者和實踐者”。這一論斷不僅強調了基層黨組織的重要地位和作用，而且對新時期基層黨組織建設的方向和目標提出了明確要求?；鶎狱h委是基層單位黨的領導機構，是黨聯系群眾的重要紐帶，是黨在農村的“前線指揮部”，黨的路線方針政策只有通過基層黨委才能堅決地、創造性地加以貫徹落實。因此，在當前社會主義市場經濟的條件下，如何加強基層黨委建設，強化黨內監督，不斷提高基層黨委執政能力，探索和創新基層黨委建設的長效機制，使基層黨委始終保持先進性，創造力、凝聚力和戰斗力，這是當前黨的建設面臨的一個重要課題。本文試從海豐縣實行基層黨委問責制的實踐，對進一步加強基層黨委和領導干部的監督進行一些粗淺的思考。

一、實行基層黨委問責制的背景與作用

基層黨委作為我黨最基層的黨的領導機構，匯合了各方面不同類別的工作，任何的方針政策都要在基層黨委中得以貫徹執行?；鶎狱h委遇到的問題，如計生工作、土地糾紛、封建宗族等復雜而尖銳，有時還會面臨矛盾激化的風險。同時，基層黨委的領導干部面向基層，直接面對的是人民群眾，可以說基層黨委領導干部的舉止言行在一定程度上代表了黨的形象。為此，為時時提醒基層領導干部履行職責，不斷強化基層黨委領導干部的政治責任，進一步建立和完善基層黨委履行職責的問責機制顯得非常重要。

為進一步了解掌握我市基層黨委的現狀，更好地開展新形勢下保持共產黨先進性教育活動，市委戎書記于2005年3月開始利用一個多月的時間，專門帶領調研組，分別到陸豐、城區、陸河、海豐等縣區開展調研活動。在調研活動中發現，絕大部分基層黨委特別是海豐縣作為汕尾市的“排頭兵”能夠始終把加強農村基層組織建設放在保持穩定發展、鞏固農村基層政權的高度來對待，作為一項牽動全局、抓綱帶目的基礎性、戰略性工作來抓，夯實了黨在農村的執政基礎，但是也有部分基層黨委的組織建設比較薄弱，存在著一些不容忽視的問題。主要表現為：一些基層黨委書記作為農村基層組織建設“第一責任人”的職責不能完全落實，管黨意識不強，沒有投入足夠的精力抓農村基層組織建設；圍繞經濟抓黨建的思路不清，工作時緊時松，缺乏連續性，習慣于搞幾次突擊、整頓，開展幾項活動來代替經常性、基礎性工作，沒有建立長抓不懈的工作機制；在村級班子管理上，固強攻弱的力度不夠，缺少過硬的綜合性典型，后進村治理整頓進度緩慢；部分村黨建基礎工作薄弱，兩室臟亂差現象較為突出，有的甚至沒有兩室，個別村“”制度不能堅持經常，有的村長時間不能召開黨員會，黨員發展不正常，黨務公開不夠及時；鄉鎮黨務干部和農村黨員干部的整體素質有待進一步提高，個別干部對應知知會的黨務知識不能熟練地掌握，有的甚至對目前正在開展的重大活動不了解，抓農村基層組織建設熱情不高、勁頭不足。特別是普遍基層黨委領導干部存在干好干壞一樣的不良現象，嚴重地制約了基層黨委領導干部的積極性。

基于上述各種情況，市委戎書記在海豐調研時，看到海豐在基層組織建設方面所取得的成績，已具備了研究和探索建立基層黨建工作和監督機制的條件和能力，故提出了海豐要“積極探索試行黨建工作問責制，為全市推進基層黨建創造新鮮經驗”的構想。

二、海豐實施基層黨委問責制的做法與成效

加強農村基層組織建設，建立健全有效的工作機制和責任制度，一直是黨建工作的重要內容。為了解決好這一問題，2005年5月中旬，海豐縣根據汕尾市委書記戎鐵文在海豐調研時要求，以開展先進性教育活動為契機，迅速成立以縣紀委、縣委辦、縣委組織部、縣委基層辦等部門組成的專題調研組，海豐縣委魏友莊親自帶隊深入基層開展調研，多次召開專題會議，反復與基層黨委班子成員座談，圍繞基層黨委現狀，應問責什么、怎樣問責等內容，廣泛交流意見，從而摸清了農村基層組織建設的現狀和存在問題。之后，該縣根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內規章，初步制定出農村基層組織建設問責制，然后通過廣泛征求意見，反復進行修改完善，形成了《海豐縣基層黨委問責試行辦法》（下稱辦法）。

該《辦法》共18條，在六大方面規定了29項應該問責的情況，囊括了農村基層組織建設目前面臨的各種實際問題。應該問責的六大方面包括:基層黨委執行黨的路線、方針、政策及上級黨組織決定情況；基層黨委及屬下黨的基層組織建設情況；農村黨支部班子建設情況；基層黨委及屬下黨的基層組織、黨員干部的作風情況；基層黨委在黨員教育、培訓等方面工作情況；基層黨委解決轄區內農村突出問題情況。在這六個方面中，最令人關注的無疑是基層黨委解決轄區內農村突出問題一項，共規定有七種情形應當問責。此外，基層黨委常見的多種不履行職責情況也會被問責。同時，《辦法》中還指明問責的信息來源有四種:群眾、法人和其他組織的舉報、申訴；上級機關和領導的批示；新聞媒體的曝光材料；黨、政職能部門提出的問責建議；問責的方式有六種:提醒、批評教育；責成作出書面檢查；取消當年評優評先資格；書面通報；誡免；建議立案。這些問責方式可以單獨使用，也可以合并使用。如有一年內兩次被問責仍未及時整改，或干擾、阻礙問責工作，對舉報、申訴、投訴人進行誣陷或打擊報復等情形之一的，將加重處理。該《辦法》對縣屬各鎮(場、老區)黨委成員和黨員副科以上干部有效。

為了使實施“問責制”能夠取得成效，海豐縣著重采取了三項措施，有力地推動了全縣各項工作的開展。一是以“問”為手段，增強基層干部責任感。自2005年8月1日實施以來，該縣徹底改變了過去基層黨委干好干壞一個樣、有責任由主要領導承擔的現象，變為人人有責，誰失職、誰不盡責就問責誰，使大家時時提醒自己的責任所在，時時注意自己履行職責的情況，不敢推諉扯皮，不敢推責搪塞，心往一處想，勁往一處使，共同做好各項工作，全力推進當地經濟社會的發展。如該縣招商引資工作，年初雖然出臺了《各級領導干部招商引資責任制》，但上半年全縣招商引資成績仍不盡人意?！皢栘熤啤睂嵤┖?，使大家明確自己肩上的職責，積極主動外出招商引資，使全縣招商引資工作取得驕人成績。2005年，全縣引進大小項目135個，實際利用外資7100萬美元，比上年同期增長18%。從而，使全縣地區生產總值比上年同期增長16.1%，特別是地方財政一般預算收入實現歷史性的突破，超過2億元，比增31.13%。二是以“責”為目標，提升基層干部執政能力。海豐縣實施的基層黨委問責制，不同于一般的考評辦法，也不同于一般的法規制度，而是介于兩者之間，按照有關職責對發生的問題區分不同責作實施問責。如該縣在村級的“兩委”換屆選舉工作中，采取“倒排”的辦法，排查出一批有突出問題的村、社區作為重點對象。為了確保村級換屆選舉工作的順利進行，該縣把村級“兩委”換屆完成與否，以及村級班子建設好壞列入基層黨委問責內容之一，對個別重視不夠、措施不力的基層黨委，召開了“問責”會議，責成有關鎮黨委認真查擺問題，分析原因，分別對待，一村一策，采取措施解決問題，有力地促進了該縣村級換屆選舉工作依法依規的順利完成。三是以“制”為保障，增強基層干部監管效果。責任追究是確?！皢栘熤啤眻绦新鋵嵉谋Ｕ希摽h實施“問責制”中，從關心和愛護干部作為出發點，堅持遵循權責統一，有錯必究，過錯與責任相對應，教育與懲戒相結合的原則，加大對基層領導干部的監管力度，收到明顯效果。如該縣的城東鎮黨委歷來對計生工作都較為重視，但由于基礎工作還做得不夠扎實和細致，在省的計生飛行檢查中暴露了一些存在的問題，受到了省的批評。針對這種情況和問題，該縣立即召開全縣鎮黨委書記和有關責任領導成員會議，對以上出現的情況進行了全面深入的剖析；同時，按照問責制的有關規定，對城東鎮和有關單位的責任領導（人）進行了相應的批評教育和組織處理，并通報全縣引起很大振動。為此，該縣各地黨委引以為鑒，加大工作力度，全面開展計生的清理清查工作，采取切實可行措施，使該縣計生工作取得了新的突破。同時，該縣基層黨委嚴格按照問責制的要求，緊緊圍繞“思想建設、組織建設、作風建設、制度建設、發揮戰斗堡壘作用”等五方面的內容，借這次先進性教育活動的東風，結合群眾所反映的意見和建議，制訂出切實可行的整改方案和整改措施，并用制度的形式固定下來，增強了基層黨組織的戰斗力和凝聚力。

三、進一步推行基層黨委問責制的對策與思考

在當前開展保持共產黨先進性教育活動的新形勢下，推行基層黨委問責制必須著眼于踐行“三個代表”的要求，貫徹從嚴治黨的方針，堅持以人為本，加強黨員隊伍建設，做到自律和他律相結合，教育、管理、監督多管齊下，著力提高基層黨委領導干部素質，塑造黨員新形象，始終保持黨員的先進性。

1、提高思想認識，進一步增強黨內監督意識。海豐目前正在實施的“問責制”是該縣總結了多年的經驗教訓和工作實踐的產物，得來不易。我們要認真學習和深刻領會《辦法》所體現的指導思想和立制精神，要本著對干部負責、對人民負責，對黨和事業負責的精神，去看待、借鑒和實施基層黨委問責辦法。各級黨委要進一步明確黨內監督工作的重點，努力克服畏難情緒和無所作為思想，以高度的政治責任感和敢于碰硬的精神，切實改變黨內監督薄弱的狀況，切實加強對基層黨委特別是領導干部的監督，增強廣大黨員的組織紀律觀念。要充分利用反面教材的作用，使基層黨員進一步堅定理想信念，在思想上樹立牢固的思想道德和黨紀國法防線。

2、注重基本建設，確保黨內規章制度的可操作性?；鶎狱h委問責辦法也是黨內的一項規章制度。這項規章制度的完善，是搞好基層黨委監督的制度保證。沒有制度，基層黨委的監督就沒有判斷和鑒別是非的標準，監督當然也就無法進行。因此，黨的制度建設是黨的監督機構中一項基本性的工作。加強黨內監督，關鍵是要加強這個制度的基本建設。一是條文和細則要具體化，以便對照操作。即使是內容豐富、覆蓋面廣的宏觀性規章制度，也應當制定具體的實施辦法加以落實，使其具有強制性和約束力；二是條文要定量化，要有定性的具體依據。制訂規章制度要盡可能減少執行過程中的隨意性，解釋中的“彈性”，使別有用心者無法鉆制度的空子；三是條文必須明確對違規者的處理由誰來監督執行。要堅決杜絕有制度無人監督、無人執行的現象。如果制訂出來的規章制度流于形式，那就既破壞了制度的嚴肅性，又損害了黨的聲譽。

3、勇于開拓創新，不斷充實完善問責內容和問責辦法?！皢栘熤啤钡某雠_并不是一勞永逸的事情，作為一項規章制度和政策規定更需要一段時間的試行和逐步完善。為此，各地在實施問責辦法時，應注意收集各種情況，及時掌握問責過程中出現的問題。同時，要勇于開拓，不斷探索，把基層黨委問責辦法與逐步建立黨員的“五項長效機制”密切結合起來，進一步推動“問責制”的完善和創新。一是長效的學習機制。要在注重經濟管理、技術業務知識學習的同時，注重思想政治理論學習，始終緊跟時代進步的步伐，并力求走在前列；二是長效的教育機制。要把自律與組織教育密切結合起來，不斷提高基層領導干部的整體素質；三是長效的組織管理機制。堅持黨要管黨的原則，積極探索把握新時期基層黨委和黨員管理的工作規律，有針對性地加強基層黨員的隊伍建設；四是長效的聯系群眾機制。要堅持黨的根本宗旨，服務基層、服務農村、服務企業和服務群眾；五是長效的黨內民主機制。要保障黨員權利，加強黨內監督，始終保持黨的生機和活力，以充分的黨內民主推動、促進與保障行政系統的科學民主決策和科學民主依法執政。

4、聯系本地實際，逐步建立健全督查督辦機制。要堅持實事求是、客觀公正的原則，實行日常督導與明查暗訪相結合，逐步建立日常督查考核臺帳，對上級有關中心工作及重要活動進行跟蹤督查，隨時將督導和明查暗訪的情況記錄在檔，供實施問責時參考。各地可利用開辦的工作信息簡報等內部刊物及時通報督查督辦情況，對督導和明查暗訪中發現的突出問題以及通過信訪渠道反映的突出問題，應向基層黨委發出督辦通知，限期進行解決，解決結果作為是否問責的參考依據。

5、排除各種干擾，克服執行制度中的“軟骨病”。“問責制”的建立重在于執行。如果有法不依，執法不嚴，則法規只是一紙空文?！皢栘熤啤笔堑米锶说?，同時又是關心愛護干部，也是幫助人的。所以，在實施“問責制”的過程中，一定要堅決杜絕以言代法，以權代法，以權壓法，以及貪贓枉法的腐敗問題發生。對現有的制度，如關于領導干部個人重大事項報告制度、禮品登記制度、收入申報制度、離任審計制度、交流和回避制度等，要結合本地區、本部門、本單位的實際，制定具體的實施意見，堅決貫徹執行。

6、注重宣傳教育，努力營造良好輿論氛圍。同志在中央紀委第三次全會上所作的重要講話中指出：“這些年來，我們在抓黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實踐中，越來越明確地認識到，要緊緊抓住教育、制度和監督這三個關鍵環節，堅持標本兼治。教育不扎實，制度不完善、監督不得力，仍然是腐敗現象滋生蔓延的重要原因?！彼?，我們在制訂實施基層黨委問責辦法的同時，也應加大宣傳教育辦度，從而使“問責制”深入人心，基層黨委和領導干部能夠自覺遵守。特別是要通過宣傳，強化群眾監督，使人民群眾享有更多的知情權、發言權和參與權；建立和完善群眾對基層黨委及其領導干部“工作圈”、“社交圈”和“生活圈”的監督網絡；研究疏通、拓寬信訪渠道辦法，建好公開舉報、信訪電話，設立信訪室，建立信訪接待制度，認真對待人民群眾的來訪來信，在社會創造一個人民群眾敢于監督、善于監督、能夠監督的良好氛圍。