以工代賑建設“十一五”規劃

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以工代賑是我國農村扶貧開發的一項重要政策措施，是實施民生工程的重要內容，是由政府投資建設旨在改善貧困地區生產生活條件和生態環境的基礎設施工程，為貧困地區經濟發展搭平臺、打基礎，同時，通過組織扶持對象參加工程建設以獲取勞務報酬，直接增加貧困群眾收入。自*年實施以工代賑政策以來，經過二十多年的實踐，以工代賑在我省貧困地區建設了一大批農村公路、農田水利、基本農田、小流域治理、人畜飲水等基礎設施工程，為改善我省貧困地區生產生活條件，增加農民收入，促進貧困地區發展，加快脫貧致富進程，做出了不可替代的重要貢獻。“十一五”期間，是我省全面建設小康社會、實現中部崛起的重要時期，也是扶貧開發工作進入新階段承前啟后、繼往開來的重要時期。為進一步加強“十一五”時期以工代賑工作的指導，根據《中國農村扶貧開發綱要（*—2010年）》、《國家以工代賑管理辦法》、國家發改委《以工代賑建設“十一五”規劃》、《*省農村扶貧開發“十一五”專項規劃》和省委、省政府關于新時期以工代賑扶貧開發工作的要求，在總結我省“十五”以工代賑建設實踐的基礎上，編制本規劃。本規劃實施范圍重點是全省21個國家扶貧開發工作重點縣(市)，適當扶持比照西部大開發政策縣（市）。

一、成就、問題與展望

（一）“十五”主要成就

“十五”期間，按照《中國農村扶貧開發綱要（*－2010年）》的要求，我省以工代賑建設納入實現*在中部崛起和全面建設小康社會的總體部署，堅持開發式扶貧方針，著眼于貧困地區的持續和諧發展,重點扶持貧困地區基礎設施建設、生態環境治理,有效改善了貧困群眾的生產生活條件,增強了貧困群眾的自我積累和自我發展能力,提高了貧困群眾的收入水平,促進了貧困地區經濟發展,推進了貧困農村和諧社會的建設,為全省扶貧開發做出了重要貢獻?！笆濉逼陂g，是我省歷史上以工代賑投入最多的時期，共投入國家以工代賑資金10.78億元,其中財政預算內資金7.152億元、國債資金3.628億元；地方以工代賑配套投入2.668億元，其中省級配套投入9486.6萬元。國家以工代賑資金按照突出重點、集中投入的要求，安排全省21個國家扶貧開發工作重點縣以工代賑資金9.4212億元（其中預算內資金6.3855億元、國債資金3.0357億元），占以工代賑資金總數87.4%；安排非重點縣內的省定貧困鄉以工代賑資金1.3588億元（其中預算內資金0.7665億元、國債資金0.5923億元），占以工代賑資金總數的12.6%。五年累計新建、改建農村道路9302公里，架設中小橋梁270座11717延米，大大改善了貧困地區交通落后面貌，提升了貧困地區開放條件和經濟發展能力；重點扶持鄱陽湖區機電排灌泵站更新改造、興建山區小型灌溉工程和農田水毀工程修復及水利抗旱設施建設，先后加固維修病險水庫297座、開挖襯砌渠道1053公里、興建改造電排（灌）站265座裝機30414千瓦，共改造中低產田34萬畝，新增、改善灌溉面積241萬畝，進一步提升了貧困地區的糧食生產能力和抗災能力；面向貧困人口集中連片的鄉村，因地制宜，合理建設“采水、集水、引水和改水”的四類工程，共打明井0.85萬口、手搖井2.8萬眼，簡易自來水工程230處，解決了100.2萬人、74.8萬頭大牲畜飲水困難；采取治山、治水、筑壩、護坡、封山育林等措施，累計治理小流域面積56.2萬畝，改善了貧困地區生態環境，并因地制宜建設了一批優質臍橙、早熟梨等林果示范基地，輻射和帶動周邊貧困地區群眾發展果業37.3萬畝，提高了貧困地區山地資源開發效益；積極組織貧困地區群眾參與項目工程建設，及時發放務工群眾勞務報酬?！笆濉逼陂g全省以工代賑項目建設共發放勞務報酬達15439萬元，成為貧困群眾直接增收的重要渠道之一。

（二）存在的主要問題

我省“十五”以工代賑建設取得了巨大成就，全省扶貧開發呈現整體推進的良好態勢，但也必須深刻地認識到,進入21世紀,扶貧開發工作面臨著新情況、新問題，全省貧困問題依然比較突出，反貧困的任務仍然很艱巨：一是剩余絕對貧困人口脫貧難度加大。至*年底，全省農村年收入不足683元尚未解決溫飽的絕對貧困人口近80萬人，這部分貧困人口多散布在條件惡劣、資源及生產要素匱乏的深山區、水庫淹沒區、嚴重水土流失區和地質災害頻發區，貧困程度深，扶貧成本高，解決這些人口的脫貧問題，需要比過去花加倍的力氣。二是低收入人口較多，返貧現象不容忽視。我省現有收入在683元至944元的低收入人口有130多萬，這部分人口只是低水平解決了基本溫飽,存在著極大的脆弱性,尚不具備自我發展能力，收入波動很大，因病、因災、因學、因市場波動等極易返貧，很大程度上抵消了扶貧效果，影響了脫貧進程。三是傳統致貧成因尚未根本改變，基礎設施落后仍是貧困地區發展經濟的主要障礙。據扶貧監測，至*年底，全省21個國家扶貧開發工作重點縣中，尚有13.04%的自然村未通公路,8.32%的自然村沒通電話,7%的自然村不能正常收看電視,92.1%的自然村沒有合格醫生。按照全面建設小康社會的要求，進一步改善貧困地區生產生活條件、生活保障和生活質量的任務還十分艱巨和迫切。四是區域性經濟發展對貧困人口的拉動作用減弱，貧困群眾在市場經濟發展中的相對弱勢地位問題更為突出。區域性經濟發展方式越來越轉向資本和知識密集型產業,依托經濟發展來緩解貧困、讓經濟發展成果自動“滴落”到貧困階層的扶貧思想面臨沖擊,在新階段的扶貧開發工作中,迫切需要適時調整扶貧政策,轉變思想觀念,不斷創新扶貧機制。

（三）發展環境和機遇

新世紀、新階段，黨中央提出全面建設小康社會的奮斗目標，堅持全面、協調、可持續的科學發展觀，努力構建社會主義和諧社會，以工代賑建設存在許多難得的有利條件，面臨加快發展的良好機遇。

一是黨和政府對“三農”問題和扶貧開發工作高度重視，為貧困地區創造了良好的政策環境。黨的十六大以來，中央確立“多予、少取、放活”農業發展方針，提出構建和諧社會和建設社會主義新農村的歷史任務，把解決貧困地區群眾的生產生活困難放在優先位置，向“三農”傾斜的政策和資金支持力度進一步加大，國民收入分配格局開始并將繼續朝著有利“三農”方向調整,為加快貧困地區農業和農村經濟發展，促進貧困群眾增產增收提供了強有力的制度和政策上的保障。

二是促進中部崛起戰略,為我省貧困地區提供了難得的發展機遇。為統籌區域發展，在繼實施西部大開發、振興東北老工業基地戰略后，中央作出了促進中部地區崛起的重大戰略決策。中共中央、國務院《關于促進中部崛起的若干意見》明確將西部大開發和振興東北老工業基地優惠政策延伸到中部地區。我省41個縣（市）列為比照實施西部大開發政策縣（市）（其中21個為國家扶貧開發工作重點縣、市），國家將從政策、資金、項目安排等方面給予更大的支持，這為老區貧困地區提供了加快發展難得機遇。

三是全省經濟綜合實力不斷增強,為進一步加大扶貧開發力度創造了條件。經過改革開放20多年的發展，特別是“十五”計劃的全面和超額完成，全省經濟發展環境大為改善，整體經濟實力大為增強，各項社會事業進一步協調，以政府主導的扶貧開發實力進一步提高，同時，隨著縣域經濟的快速發展，貧困地區也開始具備一定的自我發展能力。

四是有一支成熟的工作隊伍，積累了許多以工代賑工作經驗。全省各地在以工代賑扶貧開發實踐中，按照國家的以工代賑政策，結合本地實際，創造和積累了很多成功經驗,探索出了不少行之有效的做法，制定和出臺了一系列項目計劃、資金監管的規章制度和管理辦法，培養和鍛煉了一支管理隊伍。認真總結和積極推廣這些有益的經驗，對提高以工代賑扶貧開發效益將發揮很好的推動作用。

二、“十一五”以工代賑建設指導思想和基本原則

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領,按照建立和諧社會“五個統籌”和開發式扶貧的要求，堅持把以工代賑扶貧開發融入實現*在中部崛起和全面建設小康社會總體部署，圍繞提高貧困群眾收入這一中心任務，以實施民生工程為主題，重點加強農村基礎設施建設，有效改善貧困地區生產生活條件和生態環境，積極引導群眾參與工程建設，促進貧困地區經濟發展和貧困群眾脫貧致富，為建設社會主義新農村、構建和諧社會奠定基礎。

（二）基本原則

1、堅持立足發展、開發式扶貧。把實現好貧困地區經濟發展、加快貧困群眾脫貧致富貫穿于以工代賑建設的始終，堅持開發式扶貧，充分尊重群眾意愿，大力扶持貧困地區加強水利、交通、人畜飲水等基礎設施建設和生態環境建設，改善生產生活條件，增強“造血”功能，為貧困地區經濟發展和農民和諧創業創造條件。

2、堅持因地制宜，突出重點。我省貧困地區由于自然條件、地理位置和發展程度的不同，各個貧困區域有著比較明顯的差異性，其制約發展的主要因素也不同，必須因地制宜，從各個貧困區域的實際情況出發，明確各個區域以工代賑建設的主攻方向，堅持有所為有所不為，做到相對集中，重點突破，從而提高以工代賑的建設效果。

3、堅持需要與可能相結合。貧困地區基礎差，底子薄，基礎設施建設的任務艱巨、工程量大，要區分輕重緩急，量力而行，搞好國家以工代賑規模和貧困地區實際需要的銜接統籌，合理安排項目投資計劃，分步驟、分階段地實施，杜絕不顧財力，四面開花，一哄而上搞半拉子工程。

4、堅持扶貧效益、生態效益和經濟效益相結合。堅持以工代賑扶貧開發與資源保護、生態建設相結合，在改善貧困地區生產生活條件、增加農民收入的同時，注重環境保護和資源的節約利用，努力實現人口、資源、環境、經濟發展的良性循環，為貧困地區長遠持續發展奠定基礎。

5、堅持政府引導、群眾參與。以政府以工代賑政策和資金扶持為引導，調動貧困地區廣大干部群眾改變貧困落后面貌的積極性和主動性，積極引導和組織項目所在地農民群眾參與工程建設，落實兌現投勞群眾的勞動報酬，使建設與賑濟相結合、農民增收的短期利益與貧困地區長遠發展利益相統一。

6、堅持拓寬思路，求實創新。樹立開放式扶貧的新思維，不斷創新扶貧機制，對常規扶貧措施難以奏效的貧困地方，要采取異地扶貧的方式，并結合以工代賑的特點，扶持移民遷入地區配套基礎設施的建設。堅持區域發展帶動戰略，通過相關規劃的銜接，加大支農資金整合，以提高資金使用效率和綜合扶貧效益。

三、“十一五”以工代賑主要建設目標與任務

“十一五”期間，我省以工代賑以建設農村基礎設施為重點，以改善生產生活條件和發展環境為目標，在項目布局上，以小中型項目為主，同時每年安排一批以工代賑重點示范項目，建設內容繼續突出農村道路、小型農田水利、基本農田和人畜飲水基礎設施建設，逐步加大小流域治理和與當地優勢產業開發相配套的基礎設施建設支持力度，適當支持扶貧搬遷安置點基礎設施建設和新農村試點自然村村內道路和飲水工程建設。

（一）農村公路建設

圍繞全省實施大開放戰略，堅持“完善網絡、提高等級、強化功能”的思路，著眼長遠發展，適當超前，重點扶持鄉（鎮）至行政村、行政村至自然村的道路建設和改造，提高通達深度和通暢能力；在保證多數貧困人口出行需要的同時，統籌安排跨行政區鄉（鎮、林場）村斷頭路、路網路和渡改橋項目建設，扶持為資源開發、特色農業生產基地和市場建設等配套的鄉（鎮、林場）村公路項目建設。規劃五年建設農村公路4000公里，獨立橋（涵）10175延米，其中路面硬化1500公里，配合新農村建設硬化村組路及通戶巷道5500公里，力爭“十一五”期末貧困地區的鄉鎮公路等級全面得到改造提升，鄉鎮至行政村基本通硬化公路。

（二）基本農田和農田水利建設

以穩定提高耕地單產水平和調整優化種植結構為目標，重點建設抗旱設施，堅持中型與小微型水利工程結合，以投資少、見效快的小微型為主，因地制宜采取整村推進或整體推進辦法，繼續搞好中低產田改造、小型水庫除險加固、灌區的挖潛配套改造、山區、丘陵區、庫區提灌設施和鄱陽湖區排灌設施更新改造，擴大有效灌溉面積。結合水勢建陂造圳，興建必要的山塘和小型水壩，調控水資源，增強抵御自然災害的能力。規劃五年累計增改灌溉面積150萬畝，其中新增有效灌溉面積30萬畝,改善灌溉面積120萬畝,從根本上改善貧困地區農田水利設施條件，基本滿足生產經營和農村經濟發展需要。在建設中，應牢固樹立節水意識，積極推廣節水灌溉技術。

（三）人畜飲水工程

配合國家農村安全飲水工程建設，在人畜飲水困難的貧困地區，大力興建蓄水池、集水井，貯存天然降雨，適度開采地下水，對地方病突出或水質不達標的湖區和礦區實施改水工程，科學利用自然落差，按照“總引管（渠）補助、進戶管自籌”辦法，建設具有一定規模的村級供水工程，適當建設鄉鎮（林場）自來水工程，解決貧困地區人畜飲水困難，并確保群眾的飲用水安全。規劃五年共解決75萬人、26萬頭大牲畜飲水困難。項目建設中，要搞好與農村飲水安全工程的銜接，加強項目的前期論證，尤其是水資源情況的勘測分析，保證建一處、成一處。同時，建立科學有效的管護措施，加強管理，保證項目效益的長期發揮。

（四）小流域治理

本著因地制宜、全面規劃、分片實施、綜合治理的思路，堅持工程措施與生物措施相結合，恢復生態環境與片區綜合治理相結合，生態效益與經濟效益相結合，建立生態保護和治理建設的有效機制，提高小流域治理的實際效果。規劃五年治理小流域面積10萬畝，重點治理贛南地區的水土流失、“五河”源區水資源保護及低產油茶林、毛竹林改造，進一步改善貧困地區生態環境。

四、資金籌措與預期效益

（一）資金籌措

根據“十一五”以工代賑規劃目標和建設任務，參照“十五”時期我省以工代賑資金投資情況，規劃“十一五”期間全省以工代賑總投資13億元，其中爭取國家以工代賑項目資金10億元，省財政、交通、水利、農業、林業等部門及地方配套3億元。全省實際年度投資規模按照積極爭取、積極配套、量力而行原則，由國家實際下達的年度資金確定，年度分行業投資根據“行業配套能力、多配多建”的原則安排計劃。

（二）預期效益

五年預計投入以工代賑建設資金達13億元，促成貧困地區建設一大批農村基礎設施和生態環境環境工程。一是進一步改善農業生產條件和堤防狀況，提高貧困地區優質糧食、經濟作物和林果業生產水平，抗災力也進一步增強；二是進一步改善公路交通運輸網絡，更加方便群眾出行，降低運輸成本，加快農村開放進程，擴大對外交流，加快貧困地區的經濟開發，變資源優勢為經濟優勢；三是進一步改善安全飲水條件，有效控制地方病發生，增強群眾的體質；四是有利于恢復貧困地區自然植被，提高流域內土地涵養水源能力和休養生息能力；五是貧困地區群眾通過參加以工代賑工程建設預計可獲得勞務報酬收入2億元；六是體現黨和政府對貧困地區、貧困群眾的關懷，將進一步密切黨群、干群關系，促進農村社會和諧。

五、規劃實施的保障措施

（一）加強組織領導,落實目標責任

以工代賑是國家重要的特殊的扶貧政策，關系到千百萬貧困群眾的切身利益，貧困地區各級政府要按照“三個代表”的要求，切實加強對以工代賑的領導。發展改革部門作為以工代賑建設的主管部門，要充分認識新階段以工代賑工作的重要性、長期性、艱巨性,堅持科學的發展觀,以人為本,站在立黨為公,執政為民的高度,從計劃安排、組織協調、資金管理、項目建設等各個環節切實負起責任。按照“省負總責,市抓推進,縣抓落實”的總體要求,層層落實以工代賑工作責任制，尤其要強化縣級以工代賑工作責任，一級抓一級,一級對一級負責,務求使工作任務和目標落到實處。行業主管部門要密切配合，大力支持，形成上下互動，左右合力，聚焦以工代賑建設事業的工作局面。進一步加強組織機構建設，建立健全以工代賑工作機構，努力轉變機關作風，提高工作能力和服務意識，大興調查研究之風，以適應扶貧開發工作的需要。

（二）強化規劃的指導，建立和完善以工代賑項目庫

以工代賑規劃是搞好扶貧開發的前提和依據，項目則是實施規劃的載體。必須發揮好規劃的指導作用，強化規劃的嚴肅性和約束性，并根據全省以工代賑規劃確定的目標和任務，建立并不斷完善省、縣兩級以工代賑項目儲備庫，切實做好項目前期工作。在建立項目儲備庫和立項過程中，應及時征求相關部門意見，避免項目重復申報、重復投資的情況發生。列入以工代賑年度計劃的建設項目，原則上從項目儲備庫中選擇，其中鄉村硬化公路、獨立橋梁、中型灌渠等重點骨干項目應從省以工代賑項目儲備庫中選擇，小型設施工程從縣級以工代賑項目儲備庫中選擇。縣級規劃必須做細、做實基礎調研工作，要準確反映鄉村道路、小型泵站（提、排灌站）、小型水庫除險加固、渠道（水圳、水陂）延伸配套、小流域治理、人畜飲水等總需求和分年具體建設項目。設區市負責重點骨干項目的核報及縣級規劃項目備案工作。真正形成按規劃立項、按項目安排計劃、按項目組織實施、據效益考核的良性機制，確保以工代賑建設有序推進、健康發展。

（三）突出以工代賑特色，落實農民投勞報酬

落實以工代賑勞務報酬,是增加貧困地區群眾收入的一項重要措施,是以工代賑特色和本質的要求。要在做好調查研究基礎上，制定符合本地實際和行之有效的勞務報酬標準，并形成規章,保持相對穩定?？h級發改部門和項目建設單位要認真貫徹落實以工代賑勞務報酬政策，優先組織當地貧困群眾參加以工代賑工程建設,并按規定支付相應的勞務報酬。勞務報酬發放工作要本著公開、公正、公平的原則,規范操作,嚴格管理,確保及時、足額發放到務工群眾手中。

（四）加大資金整合，提高配套能力

根據中央關于積極整合政府支農資金的要求，各級發展改革部門要在管好用好國家以工代賑資金同時，以改善貧困地區整體發展環境為目標，按照“統一規劃、集中使用、渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”的要求，積極爭取相關支農投資、貸款的配套投入。建立相應的政策引導機制，動員社會各界積極參與貧困地區的建設與發展。積極爭取外國政府和非政府組織、金融機構的援助資金、優惠貸款，共同致力于貧困地區基礎設施建設。隨著區域經濟的發展和地方財力的增長，各地要盡可能加大以工代賑資金配套力度，努力提高資金配套比例，擴大以工代賑建設規模。

（五）注重部門協調配合，發揮整體效益

我省貧困是由多方面原因造成的，扶貧開發單靠以工代賑基礎設施工程建設是遠遠不夠的,需要采取多層次、多方位、多形式的綜合扶貧方式，才能取得理想的效果。發展改革部門要創造性地開展工作，主動加強與財政、農業、交通、水利、教育、城建、科技、新農村辦及相關扶貧開發部門的協調配合，在抓好以工代賑基礎設施建設的同時，注重與貧困地區農業產業結構調整、特色優勢產業開發、退耕還林、農民素質教育、小城鎮建設、新農村試點建設等其它扶貧措施和扶貧工程的整合與銜接，突出綜合措施、綜合手段的運用，最大限度提高扶貧資金的使用效益。

（六）規范管理，強化監督檢查

堅持按照建設程序實行項目管理原則，建立健全項目管理制度，嚴格計劃管理，嚴禁擅自調整項目實施計劃；加強扶貧資金管理，嚴格實行專戶管理制度和縣級財政報賬制度，確保以工代賑資金封閉運行，專款專用；積極推行項目法人責任制、合同制、工程監理制、工程驗收制等,有條件的地區要積極推行工程招標投標制，確保項目建設工程質量；實施陽光操作，推行公告、公示制度，提高貧困群眾對以工代賑項目建設參與度和知情權、監督權，主動接受干部群眾和社會各界的監督；建立和完善監督檢查制度，加強對扶貧資金的檢查、稽查和審計，嚴治違紀違規。