鼓勵和促進節能減排的財政政策研究

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我國《十一五規劃綱要》提出了“十一五”期間單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的指標。到2010年，二氧化硫排放量由*年的2549萬噸減少到2295萬噸，化學需氧量由1414萬噸減少到1273萬噸；全國設市城市污水處理率不低于70%，工業固體廢物綜合利用率達到60%以上[1]。*年12月中央經濟工作會議還明確提出，要加快出臺和實施有利于節能減排的財稅、價格、金融等激勵政策，打好節能減排攻堅戰、持久戰。本文從財政政策的角度，探討如何促進節能減排。

一、當前我國節能減排的形勢

（一）重工業比重提高，環境污染加重

*年到*年，我國第二產業占GDP的比重由45.1%上升到48.9%；第二產業貢獻率由46.7%提高到55.6%。在工業增加值中，黑色及有色金屬冶煉、化學原料及化學制品等重化工業的比重則由12.87%提高到16.76%（*年）。*年第一季度，鋼鐵、化工、電力、有色、石油加工及煉焦、建材等6大高耗能行業的增加值占規模以上工業的33%左右，用電量占工業用電量的64%左右，能耗占全國工業能耗的70%左右[3]。6個行業增加值增長20.6%，比規模以上工業增速快2.3個百分點；用電量增長18.2%，比工業用電量增速快1.4個百分點。重化工產品生產對能源的需求較大，導致了單位GDP能耗不斷提高，工業污染物排放也不斷增加。據統計，*年全國化學需氧量排放量1428.2萬噸，比上年增長1.0%；二氧化硫排放量2588.8萬噸，比上年增長1.5%。7大水系中，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。

（二）城鎮化進程加快，固體廢棄物增加

隨著城鎮化進程的加快，*年到*年，城鎮人口比重由36.22%增加到43.90%，房地產開發企業施工房屋面積由7.94億平方米增加到19.48億平方米。每年大約有20億平方米的建筑總量，接近全球年建筑總量的一半。目前我國已有的近400億平方米城鄉建筑中，99%屬于高耗能建筑。建筑能耗在我國能源總消費量中所占比例已達27%，約為3.5億噸標準煤；單位建筑面積能源消耗為發達國家的3倍多。按這一趨勢發展，到2020年，我國還將新增建筑面積約300億平方米，建筑能耗將達到10.9億噸標準煤，其在建造和使用過程中直接消耗的能源將占全社會總能耗的30%左右。據統計，我國每年產生的城市生活垃圾約為1.5萬噸。*年到*年固體廢物產生量分別為94509萬噸、10042萬噸8、1*0萬噸、134449萬噸、151541萬噸。目前，人們在充分享受日趨豐富的物質生活的同時，也承受了因經濟發展所造成的環境破壞帶來的危害。

（三）能源消耗嚴重，污染治理迫在眉睫

我國GDP占世界GDP總額的5.5%，*年消耗24.6億噸標準煤，占世界總耗煤的15%；鋼材每年消耗3.88億噸，占世界的30%；每年消耗水泥12.4億噸，占世界的54%；二氧化硫等排放物位居世界第一。*年能源消費總量較*年增加了2.1億噸標準煤，按此趨勢，到2010年能源消費總量可能達到30億噸，比*年增長1.2倍。這樣，到2020年能源消耗總量就有可能遠遠超過35億噸，那時不僅會出現能源危機，還會出現環境危機。黨中央、國務院從國家的長遠利益出發，在“十一五”規劃中規定，GDP增長速度預期為7.5%，5年單位能源消耗降低20%左右，到2010年能源消費總量控制在26億噸左右?！?年中國區域金融運行報告》指出，占全國經濟總量一半以上的東部地區，經濟增長對能源消耗的依賴相對較弱，萬元地區生產總值能耗最低，而中、西部地區的資源大省萬元地區生產總值能源消耗較高。

（四）消費結構升級，影響氣候變化

*年，我國人均GDP突破*美元，隨著居民收入增長，消費結構也在不斷迅速升級，吃、穿、住、行、通訊以及新一代高科技消費品的消費增長加快。*年到*年，城鎮居民人均住房面積增長超過了28.57%、家用汽車增長了7.64倍、空調器增長了1.85倍、電冰箱普及使用率達91.75%；農民家庭的彩電增長了83.48%、洗衣機增長了50.38%、空調機增長了451.52%、電冰箱增長了82.62%。由于消費結構升級，大量排出氟氯烴和硫化合物，從1986年的冬季至今，我國已經經歷了21個暖冬，特別是*年冬季，全國平均氣溫達10.6℃，比常年（9.3℃）偏高1.3℃，成為1951年以來創記錄的暖冬。據科技部、中國科學院、中國氣象局在《氣候變化國家評估報告》中預測，到2020年，我國年平均氣溫可能增加1.3～2.1℃，今后人們還將頻繁地遭遇暖冬[2]。氣候變暖最直接的威脅是極端氣候災害異常，如*年我國臺風登陸時間早、滯留長、風力大、降雨多、破壞性強，為歷史罕見；春季森林火災重、沙塵暴天氣多、四川、重慶夏季伏旱強、長江中下游湖泊水位低、部分地區農作物病蟲害嚴重；暴雨、高溫熱浪、大霧、陰霾、雷電、冰雹、酸雨等頻發的災害性天氣和山洪、泥石流，以及2008年初，全國南方大范圍出現罕見低溫雨雪冰凍天氣，嚴重影響經濟社會發展和人民生命財產安全。

二、財政政策對促進節能減排的作用

（一）有利于轉變經濟發展方式

生態環境是一種資源，會隨著經濟社會發展日益顯現其稀缺性，這種稀缺性體現了生態環境的經濟價值。在傳統經濟體制下，資源等初級產品價格相對偏低，生態環境被視為“公共產品”，而無償使用，企業的生產成本中基本不包含環境成本。造成企業缺乏保護生態環境和資源的壓力與動力，將環境污染和生態破壞的成本轉嫁給政府和社會，致使粗放型經濟增長方式難以轉變。通過實行資源稅、消費稅、關稅等手段，提高節能減排效率，有利于促進企業珍惜資源，提高技術水平、改善管理、合理利用資源、提高資源利用效率，減少對生態環境的破壞和污染，從而推進粗放型經濟增長方式的轉變。

（二）有利于實現和諧社會目標

中國古代儒家提出了“天人合一”、“制天命而用之”等思想；道家提出“道法自然”；《齊民要術》中也講到“順天時，量地利，則用力少而成功多，任情返道，勞而無獲”等等。當前，人們追求和諧發展、公平發展，就是要在大力發展經濟的同時，切實保護好生態環境。社會公平是社會和諧的基本條件，要求在平等的規則下，人人享有同等的機遇和權利，以達到最終資源分配上的公平。實施節能減排，就是要把生態環境建設與保護提升到國家具體管理的層面上來，規范每一個社會成員、社會團體的行為。財政政策可以在經常性、資本性、建設性預算中，加強對節能減排的投資力度；加大對節能減排監測、執法、標準等基礎性工作的財政支持力度。只有處理好人與自然的和諧發展，才能建立生態環境系統、經濟發展系統、社會發展系統，建設資源節約型和環境友好型社會。

（三）有利于實施可持續發展戰略

長期以來，我國一直存在著資源無價、原料低價、產品高價的扭曲價格體系，原料生產與加工企業憑借對環境資源的無償或低價占有獲得超額利潤。實施節能減排的財政政策，如實施政府采購的方式、給予財政貼息貸款等，有利于引導節能產品的使用，促進企業節能技術的普及，促進企業實行節能減排策略，利用經濟激勵和社會宏觀管理手段，促使生態環境資源的開發利用過程與一般商品再生產過程相結合，從而達到在整體上對全社會的生產活動進行宏觀調節；有利于遏制破壞生態和污染環境行為，摒棄“先污染后治理，先破壞后重建”的傳統發展模式，促進生態環境保護，確保自然資源的開發利用建立在生態環境系統自我恢復能力可承受的范圍之內；有利于促進企業產品、技術的轉型，使經濟社會發展同環境保護相協調，為經濟的可持續發展提供制度保障。

（四）有利于促進區域協調發展

西部是中國最重要的生態敏感地區，也是生態脆弱地區，我國大江大河的源頭幾乎都分布在這里。從全流域的大局來看，江河源區發展的目標應當以生態環境建設為重點，以追求生態效益為中心，兼顧經濟效益和社會效益，促進上、中、下游流域，東中西部區域的協調發展。財政政策對節能減排給予了重大支持，其在促進區域協調發展方面的作用表現在：首先，對購買使用節能產品的用戶直接給予財政補貼，可轉變個人以及家庭對環境保護的觀念。如在中西部農村地區補貼推廣沼氣能源等的使用，減少木材的使用和污染氣體的排放，可以減少水土流失，使中西部地區保護好生態環境，進而開發旅游資源，增加收入來源。其次，對節能技術的研發給予財政支持與政策優惠，尤其向中西部地區傾斜，引導節能技術的發展。在治理“高污染、高排放”企業時，堅持原則“該停的停、該補的補”，對促進中西部企業產業結構升級、技術改造具有重要現實意義，有利于中西部企業的整體發展，拉動中西部整體經濟發展。

三、促進節能減排的財政政策思考

（一）健全公共預算投入政策

首先，公共預算是指經法定程序審核批準的政府年度公共收支計劃。作為政府的基本財政收支計劃，是政府從事資源配置活動的重要決策安排，反映著政府的活動方向和具體內容，直接規定并控制著政府的開支項目和開支規模。公共財政預算是政府推進節能減排的重要財力支柱，能有效地推進節能減排的技術進步，提高能源效率，使節能、環保與經濟發展步入良性循環軌道。在未來預算結構調整和改革中，應該從政策到財力重視節能減排投入，為逐步建立一個節能型社會作出應有的貢獻。其次，在經常性預算中，增設節能支出科目，安排相應的節能支出預算。據聯合國教科文組織的《世界科學報告》，目前發展中國家的研發投入占GDP的比例一般在1%左右，而發達國家這一比重平均為2.9%。中國20世紀80年代以來，研發投入比重一直不高，1997年僅為0.54%，近幾年有所上升，但也不足1%。因此，政府預算需安排必要的資金，增加節能科技的研究和推廣，開展節能減排教育培訓和咨詢服務，運用電視、廣播、報刊等媒介進行節能減排宣傳。再次，在建設性預算中，要加強財政對節能減排的投資力度。一方面穩步提高節能投資占預算內投資的比重。節能投資是指對能源使用單位的技術改造投資及其生產新型節能設備的投資，其投資來源一般以市場和企業為主體。另一方面要選擇一些特殊重要的、投資數額巨大的節能項目，國家財政可采取直接投資的方式予以支持。各級人民政府在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節能減排重點工程、高效節能產品和節能新機制推廣、節能管理能力建設及污染減排監管體系建設等，進一步加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度。

（二）調整和完善現行資源稅

首先，擴大征收范圍。除現有的原油、原煤等7種礦產品外，還應將其它必須加以保護性開采利用的資源納入征收范圍，如土地資源、水資源、海洋資源、動物資源、植物資源等。并考慮將各類礦產資源的管理費、補償費、林業補償費、水資源費、電力基金、林業保護費、漁業資源費等資源性收費并入資源稅，按其外部成本、稀缺度及經濟效用等確定調節資源稅的單位稅額；現行稅制中對土地課征的稅種有城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各成體系，征收困難，建議將土地使用稅、土地增值稅、耕地占用并入資源稅。其次，完善計稅方法。資源稅的開征不僅是為了取得財政收入，更重要的是為了保護資源，提高資源利用效率。應將現行資源稅計稅依據由按應稅資源產品銷售數量或自用數量計征改為按實際生產數量計征，對一切開發利用資源的企業和個人按其實際生產數量從量計征，盡可能減少產品的積壓和損失。再次，適當提高資源稅的征收標準。對非再生性、非替代性、非常稀缺的資源要課以重稅，按稀缺程度不同相應提高單位稅額，以盡可能限制掠奪性開發，提高資源利用效率。所征收的稅金應主要用于資源所在地的生態恢復和幫助當地居民脫貧增收。

（三）健全現行消費稅收政策

首先，充分發揮消費稅在保護環境方面“寓禁于征”的調節作用。將近年來興起的奢侈品、對環境危害較大的消費品納入征稅范圍，如高爾夫球、保齡球、移動電話、木質賀卡及一次性筷子、塑料包裝物等。其次，擴大消費稅的征收范圍。將那些難以降解和無法再回收利用的材料制造，在使用中預期會對環境造成嚴重污染以及會對臭氧層造成破壞的氟利昂等產品列入消費稅的課征范圍。再次，可考慮設置煤炭資源消費稅稅目，對清潔型煤炭則免征消費稅，并適當提高香煙、汽油、柴油、鞭炮、焰火等污染環境的產品稅率。第四，國際經驗表明，開征燃油稅不僅有利于能源占有的公平，而且有利于環境公平（燃油稅經過10多年的爭論，終于獲得國家稅務局的認可，表示將在近期開征燃油稅替代養路費）。它的開征勢必促使車主節約用油，從而有利于減少空氣污染，保護環境。筆者認為應該將燃油稅的征收范圍設計為汽油、柴油、煤油、石油、天然液化氣和其他燃料；而在稅率的設計上，可以考慮采取一些優惠稅率，如對火車、公交車、飛機用汽柴油（燃料）實行優惠稅率；對不同能耗的燃油或燃氣，規定不同的稅額予以征收；在稅收征管設計上，可以將燃油稅列為共享稅，對軍隊、武警部隊、鐵路、國家儲備、農墾等直供燃油征收的燃油稅以及由海關征收的燃油稅全部作為中央收入；其余燃油稅收入，中央分享40%，地方分享60%。

（四）實行環保企業稅收優惠

首先，制定環保產業政策。如環保企業可享受一定的所得稅減免；在增值稅優惠政策中，對企業購置的環保設備應允許進行進項抵扣，從而鼓勵企業對先進環保設備的購置與使用；對環保設備實行加速折舊；鼓勵環保投資包括吸引外資，實行環保投資退稅等。盡快制定和頒發“防治污染稅收特別措施法”。其次，制訂環保技術標準。對高新環保技術的研究、開發、轉讓、引進和使用予以稅收鼓勵，包括：技術轉讓收入的稅收減免、技術轉讓費的稅收扣除、對引進環保技術的稅收優惠等。再次，加大稅收優惠，扶植引導環境無害產業和環保產業的發展。如降低環保企業各種稅負，以及環保產業設備、儀器的進口關稅，對于“三廢”綜合利用產品和清潔生產給予一定的稅收優惠等。改變原有的單一的減免稅的優惠形式，采取加速折舊，稅收支出等多種優惠形式，大力發展循環經濟和綠色經濟。第四，正確靈活地運用關稅手段(如降低稅率、特別關稅、反傾銷稅等)，積極參與國際競爭，保護國內環境和資源。降低木材及木制品、石油、天然氣進口關稅稅率或實行零關稅，大幅度提高木材、石油的進口量。制定利用全球節能和環保技術的稅收政策，促進對這些技術的吸收、消化和應用，鼓勵采用清潔煤技術，開發高效、潔凈、經濟新能源，如風能、太陽能等[6]。

（五）完善政府采購招標機制

首先，為完善政府采購招標機制，保證其目標和功能的實現，需加強對政府采購招標的正確引導、管理和監督，隨著我國經濟和社會的快速發展，政府采購的空間較大，同時，對節能產品的需求潛力也較大。必須要求堅持效率性、公開性、公平性、競爭性原則，認真落實《節能產品政府采購實施意見》和《環境標志產品政府采購實施意見》。進一步完善政府采購節能和環境標志產品目錄制度，加大對節能產品的認證力度。其次，“各司其職”，管理機構主要負責制定政府采購政策、法規和辦法，實施采購統計、采購分析和評估、審計監督監督政府采購活動等；采購中心是由政府組建并根據政府授權，負有組織行政事業單位重大和集中采購事務，并嚴格按照政府采購法規以及其他有關政府采購政策規定開展業務[7]。再次，實行集中采購招標模式。因為集中采購是以采購產品目錄為標準，而研究政府采購的實質恰恰是應該將那些節能產品納入政府采購的目錄，以強制實行。第四，加強對招標機構或采購機構的管理。招投標是政府采購的主要方式之一，由于招投標技術性較強，需要借助招標機構來辦理，而招標機構這一社會中介機構屬于贏利性機構，政府需加強對它的監督管理。第五，試行節能產品的協議供貨制度。通過一次招標為有共同需求的各單位確定中標供應商和中標產品，并在一定時間期限內有此需求的單位直接向中標供應商采購。最后，建立審查和仲裁機構。負責處理供應商行政訴訟和復議等事項，這是開放政府采購市場、規范政府采購行為的必要保證。并建立節能和環境標志產品政府采購評審體系和監督制度，保證節能和綠色采購工作落到實處。

（六）提高專項轉移支付能力

首先，財政要支持城市污水處理設施建設，中央財政重點加大對中西部污水處理設施管網建設的補助，支持農村面源污染防治，推進新農村建設；通過專項轉移支付對關停污染企業的地區給予一定財政補助，引導經濟結構調整和產業升級；建立落后產能退出機制，有條件的地方要安排資金支持淘汰落后產能，中央財政通過增加轉移支付，對經濟欠發達地區給予適當補助和獎勵。其次，完善政府間轉移支付制度，設立中央對地方的節能專項撥款。政府間轉移支付是在各級政府之間或不同地區的同級政府之間通過財政資金的無償撥付調節各項預算主體收支水平的一項制度。它是公共財政體系的一個重要內容，是市場經濟國家的通行做法。其目標是糾正或調整地區間縱向失衡、糾正或調整地區間橫向失衡、糾正或調整與公共物品提供相關的外部性、使地方政府的支出同中央政府的目標協調一致。一方面，中央的節能專項撥款主要是向中西部地區的能耗大省和節能大省傾斜，避免平均分配；另一方面，中央節能?？顟扇】茖W、規范、透明的方法進行分配，避免“暗箱操作”和撥“人情款”，要制訂周密的規劃，進行安排使用資金，要把錢花在最急需的節能項目上，不得挪作它用[8]。再次，中央財政要對經濟欠發達地區按關停后的實際節能減排量，通過轉移支付的方式給予適當補助和獎勵；支持建立能效標準、標識制度；通過中央財政設立的可再生能源發展專項資金，重點支持風能、太陽能、生物質能源等可再生能源的開發利用。

（七）完善節能減排配套措施

為了充分發揮財政政策在政府節能減排方面的積極作用和效率，還需要協調與其他政策措施和手段之間的關系，做好相關的配套措施。首先，發揮金融杠桿作用。央行應與環保總局等相關部門逐步把企業環保審批、認證、先進獎勵等信息納入企業信用信息基礎數據庫，同時還應積極引導商業銀行嚴格限制對高耗能、高污染及生產能力過剩行業中落后產能和工藝的信貸投入，利用金融杠桿調控企業節能減排。其次，發揮價格杠桿作用。通過市場競爭和價格變化，讓行業和企業自主確定產業結構的發展方向，通過資源使用的市場價格差異有效引導市場投資將產業資源更多地流向資源消耗低、環境保護好的產業行業。再次，建立健全法規。配合全國人大抓緊出臺《節約能源法》（修訂）和《循環經濟法》。組織制定16個高耗能產品能耗限額強制性國家標準，制（修）訂16項節能設計規范、21項節能基礎及方法標準及17種終端用能產品（設備）能效標準。第四，建立相應的節能基金。幫助建立我國推動節能的市場機制，支持能效標識和能效分級體系建立，推動節能的中介機構、生產節能產品的生產商和購買節能產品的市場主體真正從節能中獲益。十大重點節能工程所需資金主要靠企業自籌、金融機構貸款和社會資金投入。第五，加強對節能減排的監督，建立并實施科學、統一的節能減排統計指標體系、監測體系和考核體系。最后，完善能效標準和認證體系。組織制訂粗鋼、水泥、燒堿、火電、鋁等22項高耗能產品能耗限額強制性國家標準（包括高耗電產品電耗限額標準）以及輕型商用車等5項交通工具燃料消耗量限值標準，制（修）訂36項節水、節材、廢棄產品回收與再利用等標準。