兩委干部任職思考

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改革和完善農村基層組織的領導體制和工作機制，理順村黨組織與村委會的關系，形成工作合力，把黨在農村的方針政策落實到位，對于促進農村發展，維護農村穩定，鞏固黨的執政基礎具有重要意義。近年來，我們市針對農村兩委關系協調難、工作不順及農村干部人數多、行政成本高、群眾意見很大等問題，在全市農村大力推行村兩委干部交叉任職，特別是村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”。目前，全市共有2006個村黨組織書記與村委會主任實行“一肩挑”，占行政村總數的48％；有12824名兩委干部交叉任職，占兩委干部總數的72％。最近，我們深入到有關縣（區），就推行村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”和村兩委干部交叉任職情況進行了專門調研。

一我們的基本做法

本市共有4176個行政村，382萬農村人口，村均900人左右。村級集體經濟普遍薄弱，經濟發展任務較重，特別是隨著農村稅費改革的實施，村級可支配經費越來越少。為了進一步從體制上理順農村兩委關系，盡可能地減少兩委干部職數，建立一支精干高效的農村干部隊伍，加強農村基層組織能力建設，市委在調研摸底、先行試點、總結經驗的基礎上，于2002年5月開始，在全市大力推行農村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”和兩委干部交叉任職。我們的主要做法是：

一、廣泛宣傳發動。市、縣兩級均成立了專門的領導機構，選派黨性觀念較強、理論水平較高、農村工作經驗豐富的人員組成工作組，深入到村到戶，組織廣大黨員群眾認真學習《農村基層組織工作條例》、《村民委員會組織法》等有關法律法規，并采取下發文件、媒體宣傳、組織宣講、經驗交流會、現場觀摩等多種形式，大力宣傳農村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”對于加強黨的基層組織建設、夯實黨的執政基礎、構建和諧社會，推動農村小康建設進程，促進經濟社會實現跨越式發展的重大意義。使農民群眾充分認識到這一做法有利于促進村兩委干部凝心聚力干工作，有利于提高效率、節省開支、減輕農民負擔，為這項工作的順利推行奠定堅實的思想基礎。

二、積極組織實施。在村兩委換屆選舉和調整中，我們緊緊依靠和發動黨員群眾，讓他們積極參與換屆選舉工作，充分行使好自己的選舉權和被選舉權，確保每個村有選舉權和被選舉權的黨員群眾參與面達到95％以上。具體工作中，一是積極鼓勵黨組織成員參加村委會成員的競選。充分發揚民主、集中民意，廣泛聽取黨員群眾對交叉任職人選的意見和看法，使后備人選既得到多數黨員的擁護，又得到多數群眾的支持，把優秀農村黨組織書記通過選舉選拔到村委會主任崗位上來。二是合理調整村黨組織設置。采取大村帶小村、強村帶弱村的辦法，對地域相近、產業相同的村，組成聯合黨組織。同時，市委組織部提出了全市農村兩委干部編制化管理的指導性意見，千人以下村兩委定編3至4名，千人以上村定編4至5名，有效整合了村兩委干部資源，減少村干部職數，從而為推行村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”創造了條件。三是有目的地選拔村委會中的黨員干部進入黨組織班子。在對村黨組織班子屆中調整時，由鄉鎮黨委進行意向性引導，通過“兩推一選”辦法，把黨員群眾擁護、工作能力強的黨員村委會主任推選為村黨組織書記。

三、實行分類指導。在工作推進中，我們堅持從實際出發，實行分類指導，不搞“一刀切”。對那些人口較少、村集體經濟薄弱、兩委關系不協調、村黨支部作用弱化、村級事務少、村干部崗位沒有吸引力的小村、窮村、亂村，在試點的基礎上推行，如下花園區段家堡鄉8個行政村全部實行了“一肩挑”和交叉任職；對那些人口較多、經濟較為發達的大村、富村，由于自然條件好、交通便利、有集體收入、村級事務多、村干部崗位有較強吸引力的，則視村情民情穩步推進，如下花園區花園鄉11個行政村，只有2個村實行了“一肩挑”；對于條件尚不成熟的，如信宗教的村民聚集的村，則暫緩推行。

四、堅持依法辦事。我們在工作中認真執行《農村基層組織工作條例》、《村民委員會組織法》的有關規定，嚴格按照法定程序，精心組織，周密運行，確保換屆選舉工作每個環節都依法有序進行。同時，結合村情民意，為每個村定職、定編，把好提名和審查兩道關口，確保把那些既能帶頭致富、又能帶領群眾共同致富，既能勝任村務工作、又能勝任黨務工作的人選上來，為下一步的依法選舉做好準備工作。

五、加強制度規范。為保證村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”后各項工作的高質量完成，我們以強化管理為重點，以完善監督機制為保證，努力推動村級工作的高效規范運行。一是堅持分工負責制。村黨組織書記（兼村委會主任）主持本村全面工作，對本村的經濟和各項社會事務負全責；班子其他成員分別兼任組織、宣傳、青年、婦聯、民兵、財務等工作。二是建立重大村務民主決策制度。對全村經濟發展規劃、重大項目的實施等，堅持民主集中制和先黨內后黨外的原則，按照“三步法”程序進行決策。三是健全考核和激勵機制。市委組織部制定了《農村基層組織建設考核辦法》，將考核評價指標細化、量化，每半年對鄉（鎮）、村進行一次抽查，年終進行一次全面檢查，并將檢查結果記入村干部檔案。四是積極推進黨務公示和村務公開制度。做到公開的內容、時間、組織、程序、設施、制度“六規范”，廣泛接受人民群眾監督，提高工作的透明度。五是實行村財鄉（鎮）管制度。在各村全部建立村民理財小組，村級財務支出的票據、憑證經村委會主任審查、村民理財小組審核、黨組織審批后，報送鄉（鎮）農經站審核，由鄉鎮主管領導簽批，然后在全村進行公示，村民沒有異議后方可入賬。六是加大對村黨組織的常規監督力度。

二取得的主要成效

推行村級兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職，創新了農村政治經濟管理體制，實現了黨建工作與經濟工作的雙促進。

首先，基層黨組織和黨員先進性得到有效體現。農村黨員身處基層，面對群眾，直接代表黨的形象，展示黨的先進性。推行農村兩委班子一把手“一肩挑”，將具有“雙帶”能力，綜合素質和群眾威信高的優秀農民黨員推選為黨組織書記，直接參與村委會主任競選，使他們成為村經濟發展的帶頭人，反映了群眾的基本意愿，得到群眾的認可和贊同。交叉任職后，黨員干部的先鋒模范作用和引導示范效應，又帶動了其他黨員在服務村經濟發展與構建和諧社會中帶頭作用的發揮。

其二，村級班子戰斗力明顯提高。實行兩委班子一把手“一肩挑”，實現了黨組織意志與群眾意愿的有機統一，從管理體制上理順了兩委關系，班子的責任意識和班子成員的團結協作意識進一步增強，工作上形成了合力，效率明顯提高，較好地解決了把黨務工作與村務工作截然分開，黨建工作與經濟工作“兩張皮”的現象。

其三，村黨組織領導核心地位進一步加強。村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”，使村委會的工作更加明確地接受黨組織的領導，村黨組織書記可以理直氣壯地主持召開“兩委”聯系會議或村委會議，村黨組織在村級重大事務中可以有效地發揮領導核心作用，避免了一些村委會借口村民自治而架空黨組織領導的現象發生，確保了上級黨委下達的工作任務和黨組織意見的順利執行。

其四，基層政權執政成本明顯降低。村兩委班子一把手“一肩挑”，減少了村干部人員總數，節約了工作經費，減輕了農民負擔，適應了村稅費改革后的實際情況。同時又相應提高了村干部的工資標準，調動了村級干部的工作積極性，有效解決了職數偏多、待遇偏低、補貼拉不開檔次、村干部工資拖欠等現象。實行交叉任職后，全市村干部由26726名減少到17586名，年減少工資性開支2500萬元，村干部工資也由年均1000元增加到年均1800元。

三思考與改進

——實行農村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職，是新形勢下化解村兩委矛盾，提高農村基層組織戰斗力的新嘗試，要按照堅持黨的領導與實行村民自治有機統一的要求，客觀分析其利弊得失。以《村民委員會組織法》頒布為標志，我國農村開始全面實行黨組織領導下的村民自治工作運行體制。但是隨著村民自治的展開，一些地方農村兩委關系開始出現矛盾，有的地方矛盾甚至十分尖銳。這些矛盾集中表現在黨支部書記和村委會主任之間，矛盾的核心是權力劃分，焦點是人權、財權和決策權。為解決這些矛盾，各地開始在建立村委會與黨組織職能協調機制方面進行探索和嘗試，主要有兩種形式：一種是兩委分設的二元權力結構，即明確職責范圍，分工負責，互相監督；另一種是村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職的“二元混合”結構，即兩塊牌子、一套人馬，村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”，其他村干部交叉任職。從我們市的實踐看，“一肩挑”和交叉任職，從機制上較好地實現了加強黨的領導和完善村民自治的有機結合，從制度上減少了兩委產生矛盾的因素，在執政效能上也大大降低了村級組織的運作成本。具體體現在，推行村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職，確立了農村黨組織書記在各類組織和村級事務中的領導核心地位，村黨組織和村委會不再是兩套班子、兩個“一把手”，各行其是，而是兩套班子、一套人馬，交叉任職、分工協作，不再會因為爭權奪利鬧對立、鬧派性、搞小團體；村黨組織書記兼任村委會主任，既管黨務又管村務，直接行使村級事務管理職能，把黨的領導貫穿和體現到農民群眾生產生活息息相關的村民自治中，職責更具體了，與群眾的距離更近了，核心地位更加鞏固，領導權威有了很大提高。村兩委班子團結一心，意志統一，有利于切實增強農村基層組織的凝聚力和戰斗力，推動農村經濟社會的整體快速發展。同時，我們還必須看到，推行村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職也存在不盡完善的地方。比如，由于權力過分集中，很容易出現“個人說了算”、濫用權力的問題；如果把握不當，會出現黨組織取代村委會的職能的現象；村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職，工作量增加，有時會使干部力不從心，容易出現兩手抓但兩手都不硬，顧此失彼的問題。

——推行農村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職，必須堅持從實際出發，依法辦事，因地因村因人制宜，不搞“一刀切”。推行農村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”和兩委干部交叉任職，要對具體情況作具體分析，搞好分類指導，區分和把握好實施的范圍，不能一哄而起。由于各地情況不一樣，不能把“一肩挑”作為解決兩委矛盾的唯一選擇，要做到：提倡“一肩挑”，但不搞“一刀切”；實行“一肩挑”，但不能搞違法兼任。同時，實行“一肩挑”，也不等于兩委成員完全“一對一”重合交叉任職，而是要應兼則兼，應專則專，最主要的是尊重選民的意愿，服從村民的最終抉擇。從實踐看，這一模式對于經濟社會發展水平很高、農村干部群眾民主意識很強的地方，以及經濟社會發展水平非常落后、民主政治建設基礎很差的地方，目前都還不適合推行。我們認為，有五種類型的村適應推行“一肩挑”和交叉任職，即：人口較少、村情不復雜的村；黨支部堅強有力，支部書記公道正派、威信高，而且民風正、村情穩的村；兩委班子不協調，形不成統一意見，人浮于事、辦事效率低、嚴重貽誤工作、群眾意見比較大的村；兩委班子結構不合理、整體素質不高，與農村發展的實際需求有一定的差距，而且后繼乏人的村；集體經濟薄弱，農民收入增長緩慢的村。在“一肩挑”的人選上必須嚴格把關，要堅決杜絕那些心術不正、作風霸道，甚至有派性、代表宗族勢力的人選到“一肩挑”的崗位上來。

——推行村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職，必須注意和防止出現一些不良現象。對推行村兩委班子一把手“一肩挑”和兩委干部交叉任職中可能出現的一些問題，要加強研究，通過不斷建立和完善相關制度，確保這項工作健康規范運行。一是要注意和防止“個人說了算”的問題。無可否認，不論是村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”，還是村兩委干部交叉任職，客觀上都會形成權力的相對集中。如果不從制度上加強監督，很容易出現一把手濫用權力的問題。兩委并存的農村領導體制，在相互協調的狀況下，可以起到互相監督、互相制約的作用，有助于主要干部奉公守法，辦事公正?！耙患缣簟蹦Ｊ降耐瞥觯诮鉀Q兩委矛盾沖突的同時，所帶來的潛在問題是“一肩挑”模式下的村黨組織書記兼村委會主任可能成為為所欲為、不受監督的“土皇帝”。如何避免權力過分集中，防止獨斷專行和腐敗現象發生，我們認為建立新的村級組織的權力制衡機制和自我約束機制，是有效的措施和手段。最主要的要適度限制“一肩挑”干部的權力，保證村民代表會議的權力，要建立健全相關制度。二是要注意和防止出現損害村民民主權利的問題。在村民自治的大背景下，應該強調村民的自主性，防止“一肩挑”干部損害村民的民主權利，限制村民的自治權。要健全和完善村民自治中的監督機制，如村兩委聯席會議制、村民（黨員）民主評議制度、村委會（黨組織）定期報告工作制度、村民代表質詢制度等，同時切實抓好黨務、村務、財務“三公開”，進一步完善村財務鎮代管制度，并在防止“三公開”流于形式和走過場上下功夫，以切實加強對“一肩挑”干部的監督，維護村民的民主權利。要明確賦予和規定最能體現村民自治的特點，具有議事民主性、辦事公開性、監督群眾性、決策權威性等重要特征的村民會議和村民代表會議對村中的重大事項最終“說了算”的權力，如人事選舉和罷免權、財務控制權、村委監督權等。同時建立民主評議村官、經常性警示教育、定期經濟責任審計的制度，進一步加強對村干部的監督。三是要注意和防止工作任務過重，顧此失彼的問題。實行“一肩挑”，可以最大限度地減少村級干部職數，有利于減輕農民負擔。但是，村干部減員不減事，原來的兩項工作一人兼，如果只是任務增加而待遇不增加，勢必影響村干部的工作積極性。由于每個干部的能力和精力有限，兩個職務一人兼任也容易產生有所偏廢的現象。為此，一方面，要優化村干部隊伍結構，把廣大黨員和群眾信賴的優秀分子選到村干部隊伍中來，并加大教育培訓力度，增強村干部綜合素質，提高其工作能力和工作水平。另一方面，要引入激勵機制，對優秀村干部給予政治榮譽，并實行“績效掛鉤”，提高經濟待遇，為他們營造良好的工作環境，激發村干部干事創業的積極性。