應急管理模式思考

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一、突發公共事件的概念和特征

突發公共事件主要是指突然發生，造成或者可能造成重大傷亡、重大財產損失和重大社會影響，是對公共安全、社會穩定、國家政權有較大影響的突發公共事件或狀態。突發公共事件大都具有危機的特質，或者說具有向危機事件轉化的潛質。具體來講突發公共事件有以下幾個共同特征：

一是突發性。突發公共事件雖然是由一系列細小事件逐漸發展而來的，有一個量變過程，但事件爆發的時間、規模、具體態勢和影響深度，經常出乎人們的意料之外。即事件發生突如其來，一旦爆發，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢，而且事件大多演變迅速，解決問題的機會稍縱即逝，如果不能及時采取應對措施，將會造成更大的危害和損失。

二是公共性。突發公共事件專指在公共管理范疇內的危機事件，其影響和涉及的主體具有公共性。當然，突發公共事件的直接涉及范圍不一定是在普遍的公眾領域，但是事件卻會因為迅速傳播引起公眾的關注，成為公共熱點并造成公共損失、公眾心理恐慌和社會秩序混亂。如美國發生的炭疽菌事件，實際發生案例并不多，但造成的影響和恐慌卻是全國性的。

三是客觀性。不管哪一種突發公共事件，其實質都是事物本身潛在的矛盾和問題積聚激化后的表現形式。危機是必然發生的偶然事件，突發公共事件是每一個社會形態和政府管理體系都會面對的挑戰。在分析社會危機產生和發展的根源時，西方學者基于人性假設，把社會危機和人性聯系起來的理論，也從另外的視角說明了突發公共事件是社會固有的常態現象。

四是不確定性和多變性。突發公共事件的不確定性表現在原因、變化方向、影響因素、后果等各方面都無規則，事件瞬息萬變，難以準確預測和把握。不確定性和人類理性的有限性使得人們在事件面前往往無所適從，更增強了恐慌感并擴大不安全感。

五是多樣性，也稱事件的獨特性。突發公共事件的發生發展具有不同的情景，在表現形式上各有特色，從而導致難以照章辦事。目前突發公共事件的分類有近百種之多，而且同樣的事件發生的時間、地點、原因及變化的趨勢又各不相同和千變萬化。

六是危害性。不論什么性質和規模的突發公共事件，都必然不同程度地給社會造成破壞、混亂和恐慌，突出表現在：公眾生命受到威脅；經濟上遭受重大損失；正常的生產和生活秩序遭到破壞，造成社會的局部動蕩和混亂。此外，突發公共事件還會給人們心理造成無法用量化指標衡量的負面效應。任何一個突發公共事件，都有可能把潛在的社會矛盾引發出來，威脅整個社會的穩定。

七是信息的有限性。由于突發公共事件的隨機性和不確定性，很多信息是隨著事態的發展而演變的，而時間的緊迫性，使得決策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及時，并且在信息的反饋和處理過程中，信息的準確性和有效性也難以保證，導致信息失真。這是對決策者最嚴峻的考驗。

八是雙重性。突發公共事件和所有的危機一樣既是危險，也是機遇。危機并非絕對的壞事，因為危機往往又是生機、轉化的開始。正如美國管理專家諾曼·奧古斯丁所說：“一次危機既包含了導致失敗的根源，又蘊藏著成功的種子。發現、培育進而收獲潛在的成功機會，就是危機處理的精髓；而錯誤地估計形勢，并令事態進一步惡化，則是不良危機處理的典型特征?！敝袊臐h字也圓滿地表達出危機的內涵，即“危險加機遇”，危機事件是“轉機與惡化的分水嶺”。在社會領域，突發公共事件具有社會的安全閥和促進社會進步和發展的功能，可以為社會的發展提供一次進行變革、改進和創新的機會。需要說明的是，突發公共事件由危險向機遇、由“危機”向“問題”的轉化，并非是自動實現和完成的，只有正視并解決突發公共事件所表現出來的問題，善于總結經驗教訓，才可能將危機轉化為促成革新的動力和轉機。

二、美國城市突發公共事件應急管理發展歷程及基本經驗

（一）發展歷程

美國城市突發公共事件應急管理經歷了一個循序漸進的過程，回顧幾十年的歷程，大致經歷了三個階段：

第一階段分散管理階段

20世紀30年代，美國需要由聯邦政府處理的災害應急問題已經十分普遍，到了20世紀60年代和70年代早期，美國先后遭到了卡拉號、貝西號、卡米麗號和阿格麗絲號臺風以及阿拉斯加大地震、圣·佛蘭多大地震的襲擊，這些大的災害引起了人們對自然災害的關注。與核工廠和危險物品運輸有關的隱患被列入自然災害后，整個聯邦共有100多個機構，都擔負著處置某一類災害、隱患或緊急情況的任務。管理突發事件的職能分散在各個不同的部門，缺乏必要的合作與協調。整個聯邦應急救災的工作多頭化、重復化、復雜化。雖然六十年代以后的一些大災難促使美國協調有關部門、組織了聯邦災難救助管理局（FederalDisasterAssistanceAdministration），但是部門協調仍然很不通暢。

第二階段整合管理階段

**年，在全國州長協會的呼吁下，卡特總統宣布合并所有與災害有關的機構，組建了聯邦突發事件管理局（TheFederalEmergencyManagementAgency,簡稱FEMA），這是聯邦層面最主要的突發事件管理機構。緊急情況管理局合并了其它相關機構中的聯邦保險署、國家消防局、國家氣象服務與社區籌備計劃署以及住宅與城市發展部下屬的聯邦災害援助署。國內防衛的職能也從防務部的內防籌備署移交給了這個新機構。FEMA成立后立即著手開發一個整體突發事件管理系統，旨在為所有的突發事件提供“指導、控制和預警”，小到單個的自然災害，大到戰爭。FEMA在全國設立了十個地區辦公室，并另設兩個大區辦公室。每個地區為幾個州服務，這些辦公室的人員直接與州政府合作幫助制定防止災害的計劃，并在突發事件發生后實施緊急救助。FEMA與地方突發事件管理機構以及27個相關聯邦機構保持密切的合作關系。

第三階段集中管理階段

這一階段起始于“9·11”事件。震驚世界的“9·11”事件使2797人喪生，直接損失3000億美元，間接損失達5000億美元。聯合國有關機構測算，這一事件使當年世界經濟增長率減少1個百分點。同時由“9·11”事件造成的恐怖事件陰影，在很多美國人心頭至今揮之不去。“9·11”事件后，**年9月16日，美國白宮即宣告組建國土安全部。2003年3月，FEMA同其它22個聯邦局、項目處、辦公室一起，加入并組建成了國土安全部，它的目標是從人為的緊急突發事件到自然災害，力求在全國范圍內開展協調一致的措施來保障國家和社會安全。國土安全部的成立標志著美國的突發公共事件處置進入了一個全面整合、高度集中的新階段。

值得關注的是，上個世紀70年代以來，日益普及的“911”報警系統在極大地提高了警方應急處置水平的同時，也引發出新的問題，即大量非緊急求助電話給“911”報警系統帶來了巨大壓力。為解決這一問題，90年代末，美國司法部申請了“311”號碼作為全國免費非緊急求助電話，迄今已在華盛頓、紐約、芝加哥、洛杉磯等30多個城市開通了“311”非緊急報警系統，目前正在全國普及應用?！?11”非緊急報警系統開通后，取得了良好效果，不僅提高了緊急事件處置效率，將警務人員從大量非緊急報警的處置工作中解救出來，更通過“311”系統架設了一條政府與公民之間的橋梁，增強了政府與社區組織、公民個人間的溝通與協作關系，有效拉近了民眾與政府之間的距離?！?11”建設表明美國在處置應急突發事件思路上的新突破，對我們當前的應急處置機制建設極具借鑒意義。

（二）美國突發事件處置的主要特征

1、系統化。為加強國家對危機事件的處理能力，美國高度重視應急處置系統化建設。首先在指導思想上，將重大突發公共事件視為對國家安全的威脅，從以往的孤立和局部認識，提升到維護國家穩定、經濟安全、社會安全、政治安全的戰略高度。其次在機構設置上，將70年代處于零散狀態的上百個聯邦機構逐漸整合，實行集中管理。特別是針對“9·11”事件暴露出的信息不暢、配合不佳等諸多問題，促使美國設立國土安全部，進一步完善危機管理系統。三是在資源整合上，美國大力增強對危機事件的迅速反應與全面控制能力，構成了國家在危機條件下穩定社會經濟的專門管理系統，積極整合包括信息資源、組織資源、知識資源、物資資源、社會資源、科技資源和國際資源等各種資源，有效避免了資源缺乏或未能有效利用而造成的失誤。

2、專業化。美國突發事件處置的專業化主要體現在四個方面：一是多層次多方面布局。大體上有社會安全、經濟安全和政治安全三方面，構成國家危機管理的主體格局。各方面形成了不同層次的專業職能機構和政策系統，各司其責。特別是美國的社會安全系統在“9·11”事件后向高度專業化和高效能方向發展。二是提高機構和人員的專業素質和業務能力。三是多部門合成參與危機處理。如美國聯邦調查局和中央情報局廣泛參與許多應急處理，美國陸軍工程團、氣象局、地質局、衛生機構等參與聯邦應急管理署的救災工作，美聯儲與司法部和安全機構在應對金融事件時有合作關系。四是地方政府的參與和合作。地方政府常處危機管理第一線，多數建有小型應急中心。

3、法治化。應急處理涉及公民權利和政府權力運用的法律問題，處理或程序不當可能激化矛盾，因此需要強調法治。美國1976年制定的《緊急狀態法》，對緊急狀態程序和方式、期限，緊急權力和國會監督權等都作了詳細規定。在實際應用中，緊急狀態法和其他有關法律，形成專門法律系統和多種應用方法，既有全國緊急狀態，也有局部緊急狀態如環保緊急狀態、疫情緊急狀態，地震緊急狀態甚至非法移民緊急狀態等，使突發公共事件處置既有法可依，又保持高度靈活。

4、社會化。廣泛利用社會力量是美國突發公共事件處置的重要方法。西方社會有數量大、名目多的各種民間應急組織和其他組織，是應急處理必不可少的依靠力量。美國《國土安全的國家戰略》就明確提出“動員全社會”的原則。事實說明，充分動員社會力量參與突發公共事件處置，既是對政府處置工作的有力補充，也是政府了解和把握民心、民意，樹立政府形象和擴大危機管理社會基礎的有效渠道。

（三）美國危機管理體系建設的經驗

西方發達國家很早就重視突發公共事件危機管理體系的建立，在西方發達國家，社會（城市）應急聯動系統等危機應對機制已經成為城市公共事業建設的標準配置。美國突發公共事件危機管理建設具有如下經驗：

1、建立政府危機管理控制指揮中心是處置突發公共事件的核心?？傮w而言，危機管理體制大都具有“核心小、范圍大”的特征。“核心小”是指指揮中樞位高權重、反應迅速、決策靈活、處置果斷；“范圍大”是指緊急應對系統龐大，包括軍隊、外交、情報、警察、醫療、交通等重要職能部門。危機管理控制指揮中心是危機預防管理的核心部分，其職能是對各種潛在危機進行預測，為危機的處理制定有關策略和步驟，危機發生后，指揮中心立即做出反應，負責指揮危機的處理。美國早在**年就組建了國家層面的危機應急管理機構——聯邦應急管理局（FEMA），**年9月又成立了國土安全部。在今天這樣一個高危機的社會里，只有成立常設規范的危機管理中心，才能將政府的危機管理納人到科學、規范、有序的軌道。

2、地方政府負責應急管理機制是處置突發公共事件的基礎。由于突發事件的特殊性質，加之美國州政府具有較大的自治權，所以美國地方層面的突發事件管理機制是整個國家管理機制的基礎。從國際經驗看，美國以應急區域的各個地方政府為節點，形成扁平化應急網絡，應急事務一般都是由當地政府直接處理，只有解決不了時，才請求上一級政府提供支持和幫助，由上級政府提供物資、資金、技術、人員等方面的必要幫助，上級政府或周邊地區提供的增援到達該轄區后，接受該轄區地方政府的領導和指揮，應急指揮調度仍由當地政府負責。聯邦和州政府應急管理機構只是該網絡節點之一，主要為地方政府的應急工作提供支持和補充；聯邦、州政府應急官員到達現場后，并不取代地方政府的指揮權，而是根據地方政府的要求，協調相應資源，支持其開展應急救援活動；跨區域應急時，聯邦或州政府負責組織相關部門和地區擬定應急救援活動的總體目標、應急行動計劃與優先次序，向各地區提供增援，但不取代地方政府的指揮權。在機構設置方面，每一個州和某些主要城市都設有相應的突發事件管理部門與聯邦的FEMA相對應。在一些重要的州和城市，往往有多個與突發事件管理相關的部門。比如，在加利福尼亞州，除了有突發事件服務辦公室（OfficeofEmergencyServices），還設立了突發事件醫療服務處（EmergencyMedicalServicesAuthority）、以及州長突發事件服務辦公室（EmergencyServices,Governor’sOffice）。

3、部門之間高度協作是處置突發公共事件的關鍵。突發事件管理涉及到多個機構和單位，迫切需要部門之間的合作與聯動。紐約州政府設立突發事件管理辦公室（SEMO）作為核心機構。在任何自然、技術、人為的突發事件之前、之中和之后，這個機構提供領導、計劃、教育和資源，來保護紐約州的生命、財產和環境。紐約州政府的SEMO并不是單槍匹馬，而是通過與其他部門之間一系列穩定的合作計劃來實現突發事件的管理功能。具體而言，紐約SEMO統籌下的突發事件管理合作計劃有以下幾項：

在化學預防方面，根據聯邦《1976年超級基金修正案和再次授權法案》（SARA），紐約州政府突發事件反應委員會（SERC）指導和監督各地方突發事件委員會（LEPC）跟蹤任何危險化學品。

在突發事件公共信息方面，SEMO通過其社區事務處向公眾分發公共健康和安全保護信息，這些教育材料起到了提高公眾對突發事件預防和處理的認知水平。SEMO還為地方公共信息人員提供培訓。

在計劃方面，SEMO通過評估縣、市政府的突發事件計劃，向地方提供支持和幫助。SEMO還負責根據情勢發展，修訂《紐約州突發事件管理綜合計劃》。

在突發事件警報系統方面，SEMO與州突發事件溝通委員會（SECC）共同負責管理紐約州的突發事件警報系統（EAS）。

在突發事件處理方面，在紐約州范圍內的任何突發事件發生后，一律由SEMO協調所有州級應急措施。主要由州突發事件處理中心（EOC）和SEMO下屬的五個地區辦公室的員工參與。SEMO也協調聯邦資源以支持州的活動.州的活動以《1950年聯邦民事防務法》、《1951年紐約州緊急防務法》、《紐約州行政法》第2-B條款、以及《紐約州突發事件管理綜合計劃》為依據。

在突發事件通訊方面，州突發事件協調中心（SECC）24小時工作，向地方、州和聯邦政府報告突發事件，并作出第一反應，在突發事件發生時，SEMO向當地、縣和州政府的工作部門提供最先進的通訊設備。

在災害復蘇援助方面，自**年以來，聯邦政府宣布的突發事件中有22個發生在紐約州，州政府爭取到20億美元的救濟補助。州政府啟動了各種援助項目：州政府勞工局管理“個別家庭資助項目”，城建局負責“災害任房援助”，小企業管理局負責提供低息貸款。

在培訓和練習方面，在突發事件管理和服務技能方面，SEMO向全州范圍提供練習和培訓的機會。

4、非政府組織與政府之間廣泛合作是處置突發公共事件的依托。民間力量的參與是提高公共危機管理效率的重要因素——在危機管理領域，政府在掌控資源、人員結構、組織體系等方面雖有優勢，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危機預警、危機準備階段，還是在危機發生后的災難救助階段，都積極吸納和發揮民間力量的作用，調動社會力量，提高危機處理效率。美國的突發事件管理機制的另一個重要內容是企業、基金會和研究部門等非政府機構的積極參與。美國的突發事件管理的設備和后勤服務，很大程度上都依賴企業的服務。紅十字會、基金會、協會、研究部門等非政府機構，在搜集信息、分析形勢、提出建議方面發揮著越來越重要的影響，成為不可缺少的一部分。具體來看，非政府組織的參與和合作主要表現在以下四個方面：

一是先進技術。美國企業、學校和科研機構在先進技術的研制和應用方面，往往較之政府領先一步。這些非政府組織的先進技術，比如宇宙定位、微生物試驗等等，對于突發事件的預報、管理和事后重建發揮著越來越重要的作用。

二是資助。在突發事件發生后，企業、協會、基金等提供及時資助，既解燃眉之急，又凝聚人心。據《紐約時報》在**年12月初的調查，美國至少有50家專門負責為9·11事件中殉職的救援人員家屬接受捐款的慈善機構，現已募集到3.53億美元。由于此類捐款目前仍在增加，所以保守地估計，殉職救援人員的家屬僅從慈善機構得到的捐款就至少有100萬美元。

三是商業援助。企業和有關協會直接提供商業合作機會，對個人是雪中送炭，也有利于地區社會經濟的盡快復蘇。在某一地區發生突發事件后。這些非政府組織組建各類災難救助項目，比如地區重建行動計劃、個人幫助計劃、就業培訓援助計劃、小企業復蘇計劃。

四是研究分析和建議。突發事件的管理是一個需要不斷更新的科學，因此，美國的非政府研究機構發揮著重要的作用。因為獨立于政府以外，非政府部辯證可以比較客觀地對已有的管理機制提出評估，并對體制完善提出建議。在紐約9·11事件后，麥肯錫公司、科羅拉多大學災害研究中心等非政府機構就做了這樣的事情。麥克錫管理咨公司的研究報告在肯定紐約警察局工作的同時，指出一些存在的問題。紐約警察局已經根據建議作了修正，如增設一個反恐怖主義處、擴大和加強了情報部門、改進了指令傳達的效率、更新警官的設備。美國國家自然基金會和科羅拉多大學災害研究中心共同組織的“9·11突發事件反應研究項目”邀請了數十名專家，從新技術應用、信息溝通、政府和非政府機構合作，種族問題、聯邦突發事件管理體制、醫療衛生等問題開展了三十多項專題研究，總結了經驗，并提出了進一步改善突發事件管理中需要關注的問題和建議。

5、建立危機風險評估機制是處置突發公共事件的前提。危機預防管理的一項重要工作就是要對各種潛在危機風險隨時進行評估。首先評估政府可能遇到的各種危機，把握政府危機的數量、種類、性質、特點及其規律，對危機的形態進行分類，并根據危機的不同性質，對危機劃分等級;其次，為每一類別或級別的危機制定具體的危機處理戰略和戰術，一旦發生危機，可根據危機應急機制馬上進入危機處理。美國國土安全部將美國的安全分為5個等級，并相應做出不同的防御措施;再次，監控危機的發生，注意搜集與危機有關的各種信息，通過對信息的整合、處理、判斷和數據的分析，掌握危機的各種變化和最新信息，監測危機發生的概率和趨勢，分析危機所可能產生的負面影響，對危機作出科學的預測和判斷。

6、提高公眾危機意識是處置突發公共事件的重要條件。美國危機防范意識和能力的培養、危機防范措施的改善與演習，走向經常化、制度化、法定化。在全社會樹立正確的危機防范意識，是形成完善的危機管理體系的關鍵之一。實踐證明，不論是國家機構工作人員還是普通的社會公眾，如果能夠有較強的危機防范意識和能力，那么在應對公共危機時就能夠減少損失幷減輕社會震蕩。而危機防范意識和能力的培養除了平時的宣傳教育以外，規范化、制度化、法定化的危機演習是必不可少的。從美國情況來看，日常的情景訓練和危機應對演習，對于提高危機管理效率、減少危機帶來的損失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。這種演習不是偶爾的，而是經常化、制度化，并寫入有關危機管理的立法中去。

三、中國突發公共事件應急管理的現狀及主要問題

（一）我國突發公共事件現狀

現代社會在一定意義上可以說是風險社會。在人類的歷史長河中，任何一個國家或地區都會面臨這樣那樣的突發公共事件。OECD的研究表明，從1950年到2000年，無論是從事故發生的數量還是由于災難造成的死亡人數和經濟損失來看，世界范圍內突發公共事件呈上升趨勢的特點都是明顯的。盡管人們對我國目前是否進入安全事故高發期有不同的看法，但我國安全生產面臨著嚴峻的形勢卻是不爭的事實。

第一，從自然的角度看，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布廣、頻度高。中國70%以上人口，80%以上工農業和城市，受到各種災害嚴重威脅。特別是長江、黃河、淮河等七大江河中下游地區，集中了全國1／2的人口，3／4的工農業產值，洪澇災害的威脅更為嚴重。崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，在我國各地均有分布，隨著人類活動的加速和氣候變化等因素的影響，地質災害的發生頻度、密度以及范圍都呈增長趨勢。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。

第二，從社會安全角度看，事故總量居高不下，重大、特大和特別重大事故時有發生。1990年至2002年，中國安全事故總量年均增長6.28%，最高時增長達22%。近幾年每年因各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，平均每天各類事故奪走300人生命，直接和間接經濟損失約2500億元。在安全生產領域，我國的煤礦安全問題尤顯突出，2003年我國的煤炭產量約占全球的35%，事故死亡人數則占近80%。2003年我國煤礦平均每人每年產煤321噸，效率僅為美國的2.2%、南非的8.1%，而百萬噸死亡率是美國的100倍、南非的30倍。

第三，從公共衛生的層面看，公共衛生服務體系不夠健全，衛生安全形勢十分嚴峻。多種傳染病尚未得到有效遏制，據統計，全球新發的30余種傳染病已有半數在我國發現，有些還造成了嚴重后果。化學品泄漏和食品安全隱患大增，事件接連不斷。外來生物入侵也嚴重影響了人民的生命安全和經濟發展。我國公共服務體系薄弱，很難應對公共突發事件的沖擊。對社會變動和市場經濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社會保障體系在我國還沒有建立，社會保障覆蓋面較低。勞動和社會保障部的數據顯示，截至2004年底，全國參加基本養老保險的人數為16342萬人，參加失業保險的人數為10584萬人，參加醫療保險的人數為12386萬人，而我國就業人員總數高達7億多人。另一方面，我國公共衛生服務的覆蓋面還很低。據第三次國家衛生服務調查結果顯示，目前我國44.8%的城鎮人口和79.1%的農村人口沒有任何醫療保障。

第四，從社會治安方面看，不安全、不穩定因素大量增多，維護穩定工作面臨嚴峻挑戰。近年來一些地方爆炸、投毒、殺人、綁架等惡性暴力犯罪發案率上升，犯罪形勢向動態化、組織化、職業化和智能化的趨勢發展。從社會的角度分析，我國目前正進入經濟社會發展的關鍵階段，既是發展機遇期，又是矛盾凸顯期。人民內部矛盾出現一些值得重視的新問題，群體性事件持續增多，呈現出跨區域串聯和連鎖反應特點，甚至引發局部地區社會的不穩定。群眾上訪居高不下，信訪總量仍呈上升趨勢。

第五，從國際形勢犯面看，國內國際問題相互交織，反恐怖、反滲透的任務日趨加重。國際形勢依然復雜，地區沖突不斷，臺獨、民族分裂和東突等恐怖勢力猖獗此外，國際政治經濟格局的最新變化也使得國際間的沖突和危機出現新的特點。如“9·11”事件就顯示了國際恐怖主義的巨大威脅。

（二）我國突發公共事件的發展趨勢：

1、突發公共事件的種類越來越多，涉及領域多元化。我國不僅自然災害頻繁，隨著社會的轉型，政治、經濟、社會等各個領域的突發公共事件也日益增多。一是人類生產生活活動領域不斷擴大，人類對自然界的破壞不斷加劇，自然災害的種類在增加。二是隨著科學技術的發展和國際交往的擴大，我們也面臨著來自生物因素、有毒化學物質、核輻射、電腦病毒等的潛在威脅。三是由于全球化，不恰當的現代醫療活動，城市化、環境變化、社會行為模式和生活方式的變化等使得我們所要面對的疾病威脅增多。四是經濟快速發展，轉型期出現的制度漏洞和真空，一些大規模的生產事故和人為災害時有發生。五是社會轉型中出現的一些新問題所引發的社會沖突日益增多。

2、突發公共事件頻次高，規模大，危害程度嚴重化。我國自然災害的發生頻率遠遠高于世界的平均水平；安全生產事故居高不下；公共衛生事件時有發生；群體性突發社會事件的次數、參與人數呈上升擴展態勢。隨著突發公共事件擴散力、傳染力的增強，突發公共事件波及范圍不斷擴大，給社會帶來的危害也越來越大。據專家估算，公共安全問題每年給中國造成經濟損失高達六千五百億元人民幣。突發公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經濟損失，所造成的間接損失同樣不可忽視。事故災害發生之后，公眾心理也會受到巨大沖擊。有一些突發公共事件是由于管理不當、玩忽職守引發，此類事件真相大白之后，政府的公信力會遭受嚴重損傷。

3、突發公共事件信息傳播速度加快，社會影響擴大化。隨著現代信息技術的廣泛運用和迅速普及，交通設施和工具的現代化，信息傳播的快捷方便使得突發公共事件的擴散性增強，一些突發公共事件特別是群體性社會事件的組織程度增強，影響范圍和震動頻度擴大，波動方式多元，處理難度加大。

4、突發公共事件擴張性增強，波及范圍國際化。社會的復雜性和關聯度日益提高，突發公共事件內在擴張性大大增強，形成災害和事故鏈。隨著經濟全球化和對外開放的擴大，我國與世界的聯系越來越緊密，一些突發公共事件在空間上波及的范圍越來越廣。如2003年發生的非典疫情、2004年的禽流感，其波及范圍涉及眾多國家和地區。

5、突發公共事件在新興領域面臨新挑戰，處置思路、措施需要專業化、信息化。高技術和信息產業的高速發展，在為國家和個人提供全新發展機遇和生活空間的同時，也帶來了新的安全威脅，如基礎信息技術嚴重依賴國外，信息安全意識淡薄，網絡犯罪、思想滲透和文化侵略，這些都極大威脅著社會的安全和穩定。同時由于我國金融市場本身發育不成熟，監控體系不甚健全，防范能力較弱，隨著金融體系的潛在風險不斷暴露和擴張，極易引發銀行擠兌、股市爆跌、金融危機等金融突發公共事件，從而對我國的金融安全產生巨大的沖擊。

（三）我國應急管理機制發展歷程及城市主要模式

我國應急管理機制起步較晚，2003年下半年開始，黨中央和國務院隨即開始認真總結防治非典工作的經驗和教訓，頒布了我國《突發公共衛生事件應急條例》。2003年7月國家提出加快突發公共事件應急機制建設的重大課題，國務院辦公廳專門成立“建立突發公共事件應急預案工作小組”，布置了應急管理“一案三制”（即：應對突發公共衛生事件所的制定的應急預案、管理體制、運行機制和有關法律制度）建設工作，拉開了我國應急管理體系構建工作的序幕。

2005年1月，總理主持召開國務院常務會議，原則通過《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案，共計106件。2006年1月8日國務院《國家突發公共事件總體應急預案》，把突發公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事故四大類?？傮w預案是全國應急預案體系的總綱，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。國務院各有關部門已編制了國家專項預案和部門預案；全國各省、自治區、直轄市的省級突發公共事件總體應急預案均已編制完成；各地還結合實際編制了專項應急預案和保障預案；國務院把應急管理作為政府績效評估和干部人事考核的內容，有關城市等的各種政府應急能力評估指標體系在研究開發。許多市（地）、縣（市）以及企事業單位也制定了應急預案。目前《突發事件與緊急狀態法》已正式進入立法程序，我國應急預案框架體系初步形成。

早在上個世紀90年代，由于受到各種突發公共事件的直接壓力，不少地區積極開展了城市應急管理方面的探索，形成了一些行之有效的地方應急管理模式，目前主要有以下四種模式：

“深圳模式”：深圳市成立了深圳市處置緊急事件委員會，作為全市緊急事務處置的常設綜合協調機構，辦公室設在市委市政府的總值班室。建立市一級的應急總指揮中心，各相關單位也成立了相對獨立的應急指揮中心，與總指揮中心實現了互聯互通，各部門的分中心均由專門機構和人員負責對該中心的管理，如日常接警、處理、上報、統計和指揮中心的技術維護和人員培訓。這種模式的主要優勢是建立了較為完善的經濟事務處理管理體系，組織機構健全，管理相對規范，但同時面臨投入巨大、機構膨脹的問題。

“鞍山模式”：把人防部門作為防災救援的工作的綜合協調部門，按照“平戰結合、軍政結合、防教結合、分級管理、聯合救援、社會參與、資源共享”的原則，依托地方防空系統的戰時人民防空指揮體系、保障體系、專業隊伍體系，整合地方政府各部門資源，構建起“政府和軍事機關統一領導，民防部門負責綜合協調，各有關部門分工協作，對重特大災害事故實行綜合預防和聯合救援，實現戰時防空抗毀與平時防災救援一體化”的突發事件應急處理體制。這種模式的優點在于投入不大，依靠人防系統業已形成的指揮領導體系，即就可以形成一套比較完善的危機應對機制。但缺點在于人防部門危機應急處置經驗較少，在具體處置時難以有效協調與其他部門的關系。

“南寧模式”：南寧市的城市應急聯動系統利用先進的信息技術，對各種分離的信息與通信資源進行系統集成，搭建統一的信息接收和處理平臺，將110匪警、119火警、122交通事故報警、120急救電話以及12345市長熱線，納入統一指揮調度系統，成立了城市應急聯動中心，抽調各部門人員實行集中接處警，從而實現了跨部門、跨警區、跨警種的信息資源共享和統一指揮協調。這種模式將各部門的分離的信息系統進行了集成，形成了一個全市統一的指揮調度中心，提高了指揮效能。但由于城市應急聯動中心上下均無對應單位，法律地位相對模糊，雖解決了原體制下報警、接警和處警，但卻無法解決危機決策、預警，危機處理過程中公共溝通以及經驗總結等方面的問題。

“上海模式”：上海建立了由市政府直接領導的，相對獨立的上海市城市應急聯動中心。應急聯動中心設在市公安局，實行“集中接警,分散處警”的“公安主導”模式，即依托110，聯動包括醫療、電力、水務、交通、司法、煤氣等近20個相關單位，根據報警內容不同，向相關聯動單位發出協同作戰的方案，共同處理緊急突發事件。這種在黨委政府領導下，授權公安機關整合相關力量和社會公共資源，對突發事件進行處置的應急管理模式不需要建立專門的應急管理機構和重新架設應急指揮平臺，但對公安機關如何在有限的警力條件下承擔突發公共事件應急處置的協調和指揮工作提出了新的挑戰。

（四）當前我國突發公共事件應急處置中的主要問題

從非典疫情到禽流感，從開縣井噴到北京密云游園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災到阜陽劣質奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難，從淮安“329”特大液氯泄漏事故到松花江污染，這些突發公共事件及處理，已經暴露出了諸多問題，主要有：應急救援力量分散，應急指揮職能交叉；應急管理薄弱，應急反應遲緩；應急裝備數量不足和落后，救援能力差；應急法制基礎不健全和危機意識薄弱，應急觀念陳舊等等。

一是處置突發公共事件的基本法律不夠健全。雖然此前我國已經頒布了一系列與處理突發事件有關的法律、法規，各地方根據這些法律、法規，又頒布了適用于本行政區域的地方立法。“非典”事件的前期暴露出危機管理反應速度慢，應變能力差，信息不暢，協調不力，準備不足、低效無序、無法可依等等弊病。雖然經過20多天高速制定出《突發性公共衛生事件應急條例》，但法規出臺距廣東大面積爆發“非典”也已2—3月有余，立法滯后性不言而喻。如今后每遇一種新型重大危機與災難，我們都臨陣磨槍，臨時抱佛腳匆忙推出一部法規，不僅顯得事后疲于應付捉襟見肘，且會漏洞百出顧此失彼，仍然低效無序，無法可依，也極不利于事先防范重大危機與災難。

二是處置突發公共事件的管理體制還沒有理順到位。首先缺乏高效統一的突發公共事件危機管理綜合協調指揮機構。我國成立有各類突發公共事件危機管理機構，但大多為虛設的領導（協調）小組，下設辦公室掛靠某個部門，雖然這種臨時機構能夠起到一定的作用，但是其缺點非常明顯：平時對突發公共事件的動態分析和預警缺位，無人對潛在危機作分析預警；工作不具有延續性，經驗不能有效保留；需要處理政府各部門的合作，大量時間浪費在部門間的協調上；工作人員都是抽調的往往不能很快進入角色，影響工作效率；由于事先沒有專業人員研究政策和組織進行專家預警和預測，領導小組很難在短期內獲取所需信息。在這種體制下的危機處理容易形成多中心、多環節，不利于統一。其次缺乏有效的部門協調機制。由于突發公共事件危機管理體系建設基本是以部門為主，造成一些部門各自為戰，“條條分隔”現象嚴重，設施、設備、信息不能共享，重復建設、資源浪費嚴重。如緊急救助服務系統大致包括：以應急救助為主的公安系統110匪警、119火警、122交通報警和衛生系統的120醫療急救，以及以“市長熱線”為龍頭的，由政府各有關部門和單位的值班電話或服務電話組成的“居民生活服務電話網絡”。這些電話號碼多而雜，不利于群眾報警，而且多數救助系統互不隸屬，網絡不能互聯互通，資源不能共享，一旦發生突發公共事件，很難快速協調，造成處置效率低下。

三是處置突發公共事件的運行機制不夠順暢。一是缺乏有效的危機預警機制。目前，我國發生災害及各類突發事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總。雖然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏統一的信息收集網絡，無法實現信息共享，又沒有專門的機構對信息進行分析處理，從而無法轉化為預報，發揮應有的作用。二是缺乏綜合性的危機決策機制。不僅缺乏核心作用的協調機構和輔助性的研究機構，而且缺乏輔助決策所需的專家庫和危機事件案例庫。三是缺乏有效的獎懲機制。由于缺乏有效的激勵和懲罰機制，使得有些部門和單位選擇“報喜不報憂”，或者是在事件發生后相互推諉責任。四是缺乏有效的經驗積累機制。每次事件處置就成立“救火式”的臨時指揮部，事件處置完，指揮部也解散了，經驗沒有得到總結保存。五是缺乏良好的公共溝通機制。在發生突發公共事件時，不注意處理好與公共媒體的溝通，關鍵時候缺乏權威的、主流的聲音，容易造成在公眾對事件性質、程度等的猜疑。六是缺乏突發公共事件后處理機制。如如何治療各種危機后遺癥，撫平受害民眾的心理創傷，盡快恢復其生理和心理健康；對原有工作機制和體制進行反思和檢討，發現問題，加以修正。七是缺乏具有第三方性質的獨立調查制度。每一次突發公共事件后，有的沒有認真加以調查，有的只是在行政機關內的調查，沒有形成一個獨立于行政之外的獨立調查制度，以確保調查的客觀公正，真正查找出事件原因，避免類似事件發生。

四是對公眾的危機教育沒有提到應有位置。中國傳統的歷史文化養成了中國人以不變應萬變的性格，老百姓的危機意識比較淡漠。我們雖然熱切關注“9·11”事件、伊拉克戰爭等國際危機，但總是認為那是外國的事情。由于缺乏危機意識，當危機來臨時，人們毫無準備，手足無措，容易陷人恐慌之中，給政府處理危機帶來極大困難。2003年春天“非典”事件中老百姓的恐慌、無所適從并導致社會局面的失控即是一個顯著的例子。

五是新形勢下社會協調動員能力亟待提高。過去計劃經濟條件下,我們可以依靠政治優勢和組織保證，一呼百應，確保了危機狀態下的社會動員?，F階段市場經濟條件下，隨著國有企業改制等種種問題，進行社會動員的難度加大，政府對各類非政府組織、基層單位、私營組織和民眾個人的動員能力明顯下降。目前，我國沒有健全的社會救助機制，政府只能以行政命令的方式，通過各個單位、各個系統一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。

四、**市應急管理機制建設的基本思路

突發公共事件是社會的固有現象。就我市而言，突發公共事件伴隨著經濟社會發展的每個階段、每個時期，上個世紀，從63年在全國產生影響的廣陵協茂藥店誤賣滴滴涕毒藥粉事件到89年的特大洪水，從96年的南門街煤氣爆炸事件到98年的出租車聚眾堵塞交通事件，一些事件的規模和產生的影響至今讓人記憶猶新。進入新世紀以來，盡管我市社會治安持續保持穩定，但由自然災害、安全事故以及社會領域問題引發的突發公共事件仍然處于高發狀態，嚴重威脅和影響人民群眾的正常生產生活。特別是恐怖事件和重大群體性事件引發的突發公共事件，已成為影響我市社會安定的重要因素。據統計，僅2005年全市就發生揚言爆炸、投毒等恐怖事件7起，而2000年以來全市已發生群體性事件3044起，其中有181起聚眾圍堵沖擊黨政機關和聚眾阻塞交通事件，有214起事件規模達到百人以上，如2004年通裕集團千余名職工集體上訪事件以及去年我市江都郭村發生的圍堵鎮政府事件等。

近年來，市委、市政府高度重視突發事件應急管理工作，成立了**市突發公共事件應急委員會，并在市公安局110指揮中心設立了應急辦公室，組織編制了《**市突發公共事件總體應急預案》以及各專項應急預案，應急管理工作已經邁向了規范化、制度化的建設軌道。但由于這項工作涉及面廣，工作量大，部門協調要求高，應該說，目前我市的突發公共事件應急處置工作仍處于起步階段。因此，我市各級政府要充分認識突發公共事件的嚴峻形勢，把握突發公共事件的內在特征和發展趨勢，增強危機應對意識，根據中央關于突發公共事件處置的總體要求，緊密圍繞本地實際，總體規劃，分布實施，突出重點，整體推進，積極推動全市應急管理機制的全面發展。

（一）建設目標

通過加強規劃，整合資源，分步驟、有重點地加快我市突發公共事件的危機管理體系建設。用三到五年的時間，逐步建立起科學的危機決策機制、良好的危機預警機制、高效的部門聯動機制、快捷的信息傳遞機制、順暢的公眾溝通機制以及彌補損失、變革提高的危機后處理機制；建設好協調一致的危機應對機構、資源高度共享的信息平臺、統一高效的應急指揮系統、訓練有素的應急救援隊伍、充足的物資儲備和先進的裝備支撐，努力實現我市突發公共事件應急管理的科學化、系統化、規范化。

（二）建設原則

借鑒國外城市突發公共事件危機管理體系建設的經驗，結合我市實際，在建立我市突發公共事件應急管理機制的過程中應該堅持如下原則：

1、系統研究，全面建設。我市突發公共事件危機管理體系要前后統籌，一以貫之，即對任何全市新的突發公共事件處置都要強調三個環節的緊密聯系。第一，突發公共事件危機前的管理，對事件的分析預警和有關預案的準備；第二，突發公共事件危機過程中的管理，有關緊急決策的、實施，人員物質的調度，公共關系及媒體管理等；第三，突發公共事件危機后的管理，彌補損失，糾正混亂，恢復重建，調查問責，處理后遺，學習變革，組織調整等。

2、加強規劃，整合資源。盡管我市的突發公共事件處置已有了總體規劃，但各部門進展參差不齊，標準不一，重復建設現象時有發生，因此，必須進一步加強論證，系統規劃，整合現有資源，才能使我市的突發公共事件危機管理體系建設走上規范、有序的發展軌道。

3、循序漸進，分步實施。美國的突發公共事件應急管理建設經歷了從分散管理、整合管理、集中管理的過程，每個過程都與當時的社會經濟發展狀況密切相關。由于受經濟發展水平和財力限制，我市的突發公共事件危機管理體系建設不可能一蹴而就，必須結合本地實際，有計劃分步驟進行。

4、屬地管理，分級負責。美國在加大突發事件集中統一指揮的同時，從法律上賦予地方政府高度自治權。因此我市要在有關部門、專家的科學指導、論證下，合理確定市、縣（區）、鄉鎮（街道辦事處）在突發公共事件應對方面的職責分工，按照責權利相一致的原則，將責權利下放到位，實行屬地化管理，分級負責，真正做到一級抓一級，層層抓落實。

5、預防為主，平戰結合。當前國內外突發公共事件危機管理體系建設都十分重視危機預防和平戰結合工作。為切實提高危機管理的針對性和有效性，我市在建設突發公共事件危機管理體系中，要堅持以防為主，通過運用現代科學技術對所收集的信息進行分析，排查隱患，將一些可能發生的事件消除在萌芽期，減少事件的發生或降低其危害。同時要加強經常性演練，通過提高演練的質量和數量，為應付包括戰爭在內的各類危機提供實際經驗，確保危機來臨時，能夠從容應對，建少損失。

（三）建設重點

我市的突發公共事件危機管理已經有了一定的基礎，結合全市經濟社會發展和突發事件的實際情況，筆者認為，我市的應急管理機制可主要借鑒上海模式，吸收其他模式的有效做法，按照“平戰結合，防處結合，分級管理，協同作戰，社會參與，資源共享”的原則，以政府為主導，依托公安110的指揮平臺，完善社會聯動體系，整合政府各部門資源，構造起“政府統一領導，應急辦公室綜合協調，各有關部門分工協作，對重特大公共突發事件綜合預防、統一指揮和整體救援”的突發公共事件處置模式，圍繞危機前、危機中、危機后三個層面，不斷改進和加強應急管理機制建設。

1、建設集權統一的應急處置機構。從美國應對突發公共事件的經驗看，加強機構建設、實行集中管理是新形勢下強化危機處置的重要方法。就**而言，不管我們采取何種應急管理模式，“核心小、范圍大”是應急管理機制的主要特征。目前我市已成立了突發公共事件應急委員會，并在市公安局110指揮中心設立了應急辦公室，但信息共享、預警分析、指揮調度、部門聯動、社會動員、危機后管理等方面亟需提高和加強。市應急辦公室作為全市應急管理的日常辦公機構和突發公共事件處置的指揮中心，當前要提高三個能力：一是指揮協調能力。在現有社會聯動基礎上，進一步加大考核力度，建立嚴格的問責制度，把政府部門聯動情況納入機關作風評議范圍，切實提高應急辦的指揮協調能力。二是預警預報能力。著力解決信息分散和部門分隔的問題，通過網絡將分離的信息匯總到市應急辦，實現信息共享，加強危機監測和風險評估。三是危機處理綜合決策能力。在信息互聯互通的基礎上，建立輔助決策的警情庫、專家庫、預案庫、裝備庫、資源庫、處置力量庫，最大限度地提供支持決策的各種信息。圍繞提高指揮協調能力、預警預報能力、綜合決策能力，政府要充分授權市應急辦和聯動辦，嚴格制度，協調各方，充實人員，加大投入。

2、建設規范完善的預案體系。借鑒美國突發公共事件處置的系統化、專業化經驗，我市應在已經制定《**市突發公共事件總體應急預案》的基礎上，進一步加強突發公共事件的研究分析，圍繞保障重大工程安全和重要基礎設施正常運行、防止環境污染、防止公共場所災害、遏制安全生產事故、應對自然災害、反恐建設、群體性事件處置等方面，建立健全突發公共事件處置預案體系和相關專家庫、資源庫，應強調的是，所有制定出的預案必須經過專家評審論證，確保預案之間的有序銜接，從而形成完整的應急預案體系。

3、建設反應靈敏的預警機制，是處置突發公共事件的重要前提?！胺彩骂A則立，不預則廢”，良好的預警機制可以將危機防患于未然，解決在萌芽狀態。美國高度重視危機的預警分析，從各縣市、州到聯邦都建立了一整套的危機風險評估機制：一是建立覆蓋全市的信息網絡，實現信息共享，及時收集掌握相關信息；二是建立信息分析預警系統，負責處理所收集的信息，并做出判斷，提出預案和對策參考；三是要明確專門的信息收集分析研判機構或人員。這都要求市應急辦不僅要成為一個突發公共事件緊急處置機構，也要成為進行日常危機分析研判的常設機構，為政府突發事件處置提供可靠的信息支持。

4、建立多方參與的社會聯動機制。社會化是美國突發公共事件處置的主要特征。美國長期處理突發公共事件的經驗表明，充分動員社會力量參與突發公共事件處置，不僅是對政府處置工作的有力補充，更是擴大政府與民眾之間的交流，提升政府形象的有效措施。當前在市場經濟條件下，我市的突發公共事件社會聯動機制要抓住三個層面：一是以公安、消防、武警、衛生為主體的應急救援隊伍基礎上，加強水、電、氣、劇毒化學品等各專業應急救援力量建設，解決目前社會聯動松散型的問題，形成我市具有廣泛基礎、較高專業素質、組織相對緊密的應急救援力量體系。二是以各類專家、學者、教授等為主體的專家群體，形成專家援助機制，借智發力，為政府危機應急管理出謀劃策。三是采取多種形式，積極動員各種社會力量如青年志愿者組織等，主動參與到危機處理工作中來。南京大學社會學系有關學者調查表明，當國家和社會遇到困難與危機時，85.3%的民眾比較愿意或愿意站出來為政府分憂解難，做一些力所能及的事。因此在突發公共事件處置中，要充分發揮社會組織、企業、個人在應急管理中的自我服務、自我規制和自我救助的作用，形成一個政府與社會組織之間、社會組織與企業、公民之間以及公民與公民之間積極配合、互動合作、相互依賴的突發公共事件處置格局，最大程度地實現政府、市場、社會的功能優勢互補。

5、建立健全誠信權威的公共關系及新聞媒體溝通機制。事實說明，當社會面臨重大危機，人們的生存與安全受到威脅時，便會陷人極度恐慌之中，為了減輕或消除心理上的緊張與壓力，人們必然要通過各種渠道去獲知與危機有關的信息。當人們從正式渠道獲得的信息不足，無法解釋目前正在發生的危機或不能解除其心理上的緊張和壓力時，各種流言就會迅速出現，從而引發更大的社會恐慌。因此在突發公共事件處置過程中，提供真實可靠的公共信息是政府和媒體的社會責任，也是突發公共事件處置的必要手段。當前，我市要把建立健全誠信權威的突發公共事件公共關系及新聞媒體溝通機制作為城市應急管理機制建設的重要內容，抓好三個方面的建設：一是要健全信息收集、渠道，建立嚴格的匯報制度；二是要完善各級政府及其部門的新聞發言人制度，及時主流信息；三是要建立公開、順暢、權威的溝通渠道，提高政府工作的透明度，滿足公眾的知情權。

6、建立實用方便的非緊急事件處置系統。近年來，在有警必接的理念指引下，公安110承擔了大量非緊急求助報警任務，僅2005年，全市就接報公民求助及其他非緊急事務報警418368起，占接警總數709950的58%，大量非緊急求助報警不僅占用了有限的社會公共資源，更使得一些重大緊急事件得不到應有的處理，群眾對此意見紛紛。美國“311”非緊急報警系統建設給我們突發公共事件處置工作帶來的最大啟示是，政府通過“311”專用系統為公眾提供及時高效的救助服務，既有效緩解了警方壓力，更拉近了政府與公眾的距離，體現了政府為民的執政精神。因此，我市在建設應急管理機制時，有必要在現有110報警系統的基礎上，建設一條專用求助報警系統，使大量的社會服務求助報警通過分流得到及時處理。目前，儀征市已經開展了110緊急報警求助與122社會服務求助分流的試點工作，社會反映良好。

7、建立事后反思的危機后管理機制。突發公共事件不僅給人民群眾的生產和生活造成損失，也使人們對政府的管理能力產生懷疑，危機的結束并不代表危機處理的結束。當人們度過危機之后，政府還應做好危機后處理工作，恢復民眾對政府的信心，重新提升政府的形象。目前就我市而言，突發公共事件危機后管理機制應包括以下內容：一是對突發公共事件處置工作的全面總結；二是突發公共事件危機后，社會、經濟、秩序、制度的恢復；三是對突發公共事件危機后的獨立調查、問責處理；四是突發公共事件危機后遺癥處理問題，特別是受害人群的生理、心理健康恢復問題；五是突發公共事件危機后的學習提高、觀念更新、改進政策、組織變革，完善各種制度、機構和措施等。通過加強危機后管理，痛定思痛，變壞事為好事，從而進一步減少危機的發生，提高突發公共事件的處置水平。

預防和處置突發公共事件，始終貫穿于人類的歷史發展進程中。在一定意義上說，一部人類文明的發展史，就是不斷應對并戰勝各種挑戰和危機的歷史。做好預防和處置各類突發公共事件的思想準備、組織準備、物質和技術準備，建立健全社會預警體系和應急機制，不斷提高預防和處置突發公共事件的能力，人民群眾就一定能夠享受更加幸福的生活，我們的社會也一定會變得更加和諧美好。