城市社區自治制約性因素研究

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社區民主是我國基層民主的重要組成部分，實現社區自治是推動社區民主建設的最佳途徑。城市社區自治是城市居民在黨和政府的領導下，在國家法律規定的范圍內，自己管理自己、自己決定自己的事情，它主要通過社區居委會的工作來實現。本課題所指“城市社區”是指已經經過體制改革，規模和管理權利都發生變化的城市基層區域。

居委會直選是社區民主選舉的重要內容，是社區自治的重要發展和突破，是社區自治成熟度的重要衡量指標。但現實問題是，社區居委會直選的成功并沒有帶來政府與學者所預想的城市基層民主的穩步前進和社區自治的自然成熟。由于各種原因，選舉出來的社區居委會并沒有發揮過多的自治功能。鑒于此，本課題以社區居委會直選為微觀視點，深入調查長三角地區的SH、HZ、NB三城市的社區自治和基層民主狀況，進行概括與客觀評價，并據此分析我國城市社區自治中存在的制約性因素。

一、長三角地區城市社區自治與基層民主狀況調查

本調查選取能代表長三角社區發展水平的SH、HZ和NB三個城市為范圍，以其下的PT、PD、YP、SC、XC、JG、HS、JD、JB等10個城區中18-70歲的市民為調查對象。調查內容主要涉及被調查者的基本情況（如年齡、文化程度和職業等）、市民對社區生活的評價（如對社區服務、社區綠化和社區管理等情況的反映）、市民參與社區自治情況（如對社區自治的理解、對居委會直選的印象和參與社區事務等）。調查主要采取訪談、個案調查、問卷調查等方法，其中主要是問卷調查法。問卷調查采取的是隨機抽樣的方法，數據結果用微機處理。本次調查共發放調查問卷1050份，收回1025份，問卷回收率為97.6%。

從調查結果來看，我們將被調查地區的城市社區自治和基層民主狀況概括如下：

第一，從社區硬件環境建設情況來看，長三角地區城市社區硬件設施基本普及、社區居民對其質量評價較高；

第二，從社區軟件環境建設情況來看，長三角地區在社區建設過程中進行了積極探索，市民對其質量總體評價較高，但現實中與市民的實際需求存在差距；

第三，從社區認同感和歸屬感來看，長三角地區市民的社區心理滿意度與情感認同度較高，區域自豪感凸顯；

第四，從對社區與社區自治的認知上看，長三角地區市民對社區自治和民主建設的理性認知水平提高，其情感認同程度和行為參與水平受到積極影響；

第五，從社區參與整體狀況來看，長三角地區市民和社區單位對社區關注度不高、參與社區民主與自治的程度不高；

第六，自21世紀以來,長三角地區城市社區建設和社區自治成效明顯,取得重大突破,尤其在居委會選舉制度方面,但從整體上來說長三角地區城市社區自治和基層民主發展還停留于表層，尚處于起步階段，具體表現在以下幾方面:城市居民參與社區建設普遍以被動參與為主、主動參與為輔；社區開展的公共活動缺乏多樣性，活動形式老套單調；居委會工作模式封閉，居民參與期望和參與現實之間存在差距【居民能否參與正式的社區事務的管理和決策，自身的意愿并非決定性因素，很關鍵的一個因素在于能否得到社區管理機構的邀請。而事實上，往往邀請得較多的是社區內有一定聲望的單位領導或有一定經濟實力的企業老板，還有就是社區積極分子（主要是退休、下崗、失業人員），之后才是居民代表，絕大多數普通居民很少有機會參與重大的或正式的社區事務。這反映了居委會在運作過程中存在的嚴重職能定位缺陷，工作模式封閉化，缺乏透明度和民主參與氛圍?！?；社區事務與居民利益相關程度不高。

二、從外部環境分析城市社區自治存在的制約性因素

1、政府各項改革的滯后與不完善

一方面，隨著經濟體制改革的深入，政企分開、政事分開和政社分開的速度和力度都大大提高，但是一些地方政府領導仍然擺脫不了“政府的主要職能就是抓經濟”的模糊認識，他們把主要精力仍然放在經濟發展這些“硬件”指標上，而對關乎國計民生的教育、安全、健康和福利這些社區建設和社會發展的“軟件”指標卻表現出很少的興趣或無動于衷。這些因政府改革的滯后與不完善帶來的綜合影響，已給城市社區自治造成巨大壓力，成為阻礙城市社區自治的重要因素。

2、社區非政府組織發育不足、力量微小

在我國，由于社區服務是20世紀80年代以來才有的，因此非政府組織的發展非常緩慢。同時，因為體制的原因，城市基層社區，除了居委會以外，其他社會團體和中介組織不但數量有限，而且缺乏應有的獨立地位，無法發揮其應有的社會作用。社區非政府組織的發育不足，影響了社區服務業的全面發展。目前的社區服務業內容還主要是局限于社區居委會針對社區老弱病殘群體，這直接影響了社區主流人群對社區的參與不足，從而制約了社區自治的縱深發展。

3、社區單位的缺位與漠不關心

社區是社會的一部分，它是進行一定的社會活動、具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域。在這個活動區域內除了社區居民，還存在著一些機關、學校和企事業單位，這些社區單位都是我國當前社區建設和社區自治的重要參與對象。從社區單位角度來看，社區單位對社區事務的參與既對所在社區有益，同時也自我受益。但由于社區單位對社區建設認識不足、傳統思維模式以及現實利益沖突，影響了他們對社區的態度，導致社區單位在社區自治中的缺位和漠不關心。這種狀況給社區委員會協調社區內單位與單位之間、單位和居民之間以及居民與居民之間的利益關系帶來困難，難以真正把眾多不同利益的主體單位組成一個利益共同體，實現社區資源的全面共享與社區的力量整合，成為制約城市社區自治發展的重要因素。

三、從內部環境分析城市社區自治存在的制約性因素

1、社區自治組織體系渙散

城市社區自治組織體系具體是指社區黨組織、社區居民會議（或社區居民代表會議）、社區居民委員會，三者分別在社區自治中充當領導層、決策層和執行層的角色。然而在社區自治進程中，社區黨組織、社區居民會議（或社區居民代表會議）和社區居民委員會沒有各司其職、各盡其責，真正充當好領導層、決策層和執行層的角色。城市社區自治組織在社區自治現實中集體缺位，既不能很好地履行各自的職能，也不能相互彌補形成合力，使自治組織體系力量渙散，這從根本上制約了社區自治的發展。

2、社區居委會角色混亂

首先，政府在社區劃定上“以調整后的居民委員會轄區作為新型城市社區地域，并冠名社區居民委員會”，實際上就是將社區當作行政管轄區思維的另一種表現形式。其次，在實際工作中居委會承擔的任務太重，據調查其中60-70%是政府部門下派的任務，“上面千條線、下面一口針”，居委會實際成為各種行政事務的操作層、落實層。第三，社區居委會的運作資金主要來源于政府，其工作的效果、成績與獎勵也大都由政府來評定。也就是說，社區居委會在人、財、物、職責、運作、考核等方面依賴于政府及其派出機關，與政府之間不是相對獨立的關系，而是依附的關系；社區居委會與社區居民關系疏遠，成為政府管理社會的力量，自治性功能發揮不足。其癥結在于社區居委會的性質定位與傳統操作模式的背離，導致其角色混亂、自治功能發揮受到影響，從而嚴重制約城市社區自治的發展。

3、社區自治制度體系缺位

我國社區自治的法律依據是1989年12月通過、1990年1月1日開始實施的《居組法》。但是，在這部法律中存在許多矛盾之處：

首先，《居組法》規定的社區居委會行為模式在現實中相互矛盾?！毒咏M法》第3條第6款規定社區居委會“向人民政府或它的派出機關反映居民的意見、建議和提出要求”；第10條又規定，“居民委員會向居民會議負責并報告工作”。按照這些規定，社區作為居民自治組織，其行為模式應該是代表居民利益并向政府提出居民的要求，突出其自治功能。但是，《居組法》第2條又規定，“居民委員會要協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”據此條款，社區居委會的行為模式是聽從基層政府指令，維護政府行政權威。這樣就意味著社區居委會要同時履行行政職能和自治職能，但在目前居委會力量資源有限情況下，難以兼顧、處境尷尬。實際上也反映了這一點。社區居委會在事實上承擔了大量政府行政事務，自治功能體現不足，導致其行為模式相互矛盾。這要求理順政府與社區的關系，界定政府與社區的職能權限，出臺相關法律與規范，推進政府職能轉變。

其次，《居組法》以及相關文件沒有明確界定社區居委會與社區黨組織以及其他社區組織的關系，導致實踐中問題復雜、矛盾叢生。以社區居委會和物業管理公司關系為例分析。根據《物業管理條例》，物業公司的管理項目有小區治安、環境衛生、綠化管理等；根據《居組法》，居委會的職能有治安管理、環境衛生管理、文化教育、計劃生育、社會保障等。由此可見，盡管兩者的性質不同，物業公司是企業，社區居委會是非營利組織，但兩者的管理職能存在交叉。因此物業公司認為小區內有物業公司管理就可以了，居委會根本沒有存在的必要；或依據《物業管理條例》認為居委會沒有權力對物業公司的管理進行監督，甚至設法阻止居委會的成立。

法律的不完善是導致社區居委會與社區黨組織以及其他社區組織之間矛盾的主要原因。

4、社區居民參與意識淡薄

目前，我國社區居民的狀況與社區自治的要求有著一定的差距。首先，社區居民對中國經濟轉軌、社會轉型、政治轉制和文化轉向的總體背景認識不清，依然抱著計劃經濟時代所養成的“等、靠、要”錯誤觀念，缺乏積極開創新局面和新生活的首創精神，固守著“不跑不叫，不叫不到，不給不要”的傳統觀念，民主意識缺乏。其次，社區居民對社區和社區自治認識不足。在中國，社區自治是一個新生事物，對它的認識必然要經歷一個過程。在這個過程中，客觀上要求社區居民拋棄某些傳統的價值觀念與行為模式。但由于這些傳統的價值觀念與行為模式已經內化為人們的信念、習慣，形成思維定勢，因而往往不能馬上按照新的價值觀念和行為模式去行動。第三，社區層面工作的缺位，以行政性工作為主，較少考慮到社區居民的現實需求，以及社區活動與社區居民的利益相關度問題。這些情況的存在，必然讓社區居民對社區參與持觀望、猶豫、懷疑或抗拒態度，也就不難理解社區成員對社區選舉的被動參與，對社區公共事務的漠視了。從這點上來說，社區居民參與意識淡薄亦已成為影響社區自治的重要因素。

四、結論與展望

我國城市社區自治不是自然出現的，它是隨著政府體制改革和社會轉型而產生和發展的，它是需求式發展與目標式建設的過程，即根據社會發展的需要，政府將社區建設和社區自治作為解決社會問題的一種選擇。盡管這種選擇是一種主動的、符合社會發展方向的必然選擇，但由于其發端于傳統體制內部，尚處在新舊體制更替、適應以及發展的時期，因此在社區自治中存在著一些障礙性因素，使其產生了“成長的煩惱”和面對“發展的困境”。

社區自治的過程，從本質上來說是社會管理模式由計劃行政管理模式向多元化民主協商管理模式轉化的過程。我國城市社區自治，已初顯成效，尤其在民主選舉方面有重大突破，成功地走出了發展的第一步。城市社區自治的未來必然是一個多模式探索的過程，應該是依據居民參與和自治的不同城市和區域的具體情況，實現社區自治組織的多層次、社區自治形式的多樣化和社區自治手段的多元化。

社區自治任重而道遠，它并非一蹴而就的。社區自治目標的實現，有賴于政府的強力支持、有賴于社區自治組織體系的建立、有賴于社區自治制度的完善、有賴于公民意識的培育、有賴于非政府組織的蓬勃發展，有賴于一切從事社區工作和管理者的不懈的努力。