企業信用分類監管過程思考

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黨的**指出“要增強社會的信用意識,形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度”,這是促進我國經濟持續、快速、健康發展的重要舉措。工商行政管理部門作為政府專司市場監管和行政執法的職能部門,在社會信用體系建立方面具有較強的法律、職能、地位和信息優勢,尤其在企業信用體系建設中的基礎及主導作用不可替代。

近年來,工商行政管理部門為貫徹藩實**精神,積極推動我國社會信用體系的建立健全,切實履行好監管市場的職能做了大量的工作。國家工商總局專門于20**年10月下發了《國家工商總局關于對企業實行信用分類監管的意見》(工商企字[20**]第131號)（以下簡稱《意見》）,對企業信用分類監管的技術指標、評價標準、監管方式、保障措施等方面都作出了較為明確的規定；又把20**年定位為誠信建設推進年,將大力推進企業信用分類監管作為加強企業信用建設的具體措施。各地工商行政管理部門圍繞國家總局的文件精神和工作安排,相繼出臺了一系列制度措施,企業信用分類監管工作也穩步實施并己產生了良好的社會效果。但我們在工作中也發現存在一些不容忽視的問題,這些問題影響制約了企業信用分類監管工作的有效開展和深入進行,值得我們去認真思考并采取相應的對策來解決。

一、存在問題：

（一）企業信用分類監管的法律依據不足,缺少“基本法”。

目前,我國尚無專門的企業信用分類監管方面的法律法規,也沒有一套完善的與企業信用相關的法律法規體系,無法依據法律法規對企業信用分類監管工作進行科學的、規范化的運作。這使得企業信用分類監管制度的權威性受到質疑,甚至有違法行政、侵犯企業合法權益之嫌。主要有以下具體體現:

1、企業信用信息公開無法定依據。

工商行政管理部門因自身職能掌握著與企業信用相關的大量信息。除企業的登記注冊信息依據《行政許可法》的規定應當公開外,其他有關企業經營者、企業日常管理、企業違法受處罰等方面的信息,能否對社會公開?可公開的范圍有多大?這些都缺乏明確的法律界定,導致企業無法從工商部門了解其交易對象的完整信息。

2、企業信用的評價無法定依據。

在企業信用分類監管體系,企業信用的評價制度是最關鍵、最重耍的部分。評價能否做到客觀、科學、公正,避免主觀隨意,直接關系到企業信用分類監管體系建設的成敗。而且前法律法規對企業信用的狀況如何評價、如何認定并作出正確判斷沒有統一明確的規定,因此,不能保證對企業信用的評價認定做到合法、客觀、科學、公正。

3、企業信用分類監管獎懲措施法定依據不足。

獎懲制度是企業信用分類監管體系的重要組成部分,是建立企業信用體系、提升企業信用水平的重要制度保障。但由于尚無完善的法律法規對如何給予獎懲、給予什么樣的獎懲作出明確的規定,導致很多獎懲措施因拘泥于現有的法律框架力度不大,難以起到應有的作用;即使有些獎懲措施力度較大,卻又于法無據,難以落實。

（二）工商行政管理部門在企業信用分類監管體系中的角色定位不明晰。

近年來,各地工商行政管理部門在推進企業信用體系建設、加強企業信用分類監管方面做了大量卓有成效的工作,對如何強化工商監管職能也做了有益的探索。但工商行政管理部門在企業信用分類監管體系中究竟應該擔當什么角色?管理哪些內容?始終沒有一個明確的答案,影響了企業信用分類監管效能的進一步發揮。主要體現在以下方面：

1、工商部門的市場“裁判員”角色易發生錯位。

工商行政管理部門作為政府專司市場監管和行政執法的職能部門,其地位應是中立、公正的,向社會提供的信用信息不應包含部門的主觀意識在內。而實行企業信用分類監管后,一般企業會從認可政府部門的公信力出發,依據工商部門對企業信用的分類有選擇地只同守信企業進行經濟往來,這對被評價為警示或失信企業沖擊是巨大的。由于信息收集的有限性,工商部門根本無法保證企業信用分類絕對真實準確,一旦企業信用分類出現失誤,受損企業就會向工商部門追究法律責任。雖然對企業分類屬于不具有強制力的行政指導行為,依照法律規定不屬于行政訴訟受案范圍,但是分類失誤仍會因侵犯企業的名譽權被提起民事訴訟。這必將導致工商部門喪失市場運行的“裁判員”角色,變成了市場中的“運動員”,公信力受到質疑。

2、企業信用信息的收集而過寬。

國家總局的《意見》明確提出要重視整合相關部門如稅務、銀行、海關、質檢、外匯管理等部門產生的企業信用信息,將其納入參照指標,以進一步充實信用信息。在實踐中,不少地方工商部門從強化工商監管職能角度出發,也將公安、法院、稅務、質檢、衛生、銀行等眾多部門的信息進行匯總,納入管理。毋庸置疑,這種探索是十分積極的。但在實踐中,相關部門提供信息的完整性和準確性難以保證,且信息來源博雜,既有司法信用信息(法院、公安等)、行政信用信息(稅務、質檢、衛生等),又有民事信用信息(銀行等)。這些參照指標應在什么情況下使用、如何使用,需要我們認真研究。如果我們不分主次、不加區別地使用,有可能侵犯相關部門和企業的權益,導致出現越權行政等不良后果。

3、信息采集的不充分產生的企業信用分類可信度失真。

企業作為市場體系的一份子,經濟活動頻繁,會產生大量的信用信息,工商部門僅掌握了企業涉及工商職能的一部分信用信息,即使綜合了其他行政、司法、金融等部門提供的信息,仍會有大量的企業在日常商務活動中產生的信用信息工商部門難以掌握。各地企業數量龐大,單以工商部門一家之力根本無法完成企業信用信息的完整收集。信用信息采集的不充分必然導致企業信用分類評價的失真,使得企業信用分類缺乏公正性、科學性。

（三）企業信用分類監管的評價標準和獎懲機制有欠缺,操作性不強。

國家總局的《意見》對企業信用分類監管的評價標準和獎懲機制都做了詳細的規定,使各級工商部門在實施企業信用分類監管中有章可循,更有針對性,取得了積極的效果。但在實踐中,我們也發現部分規定存有欠缺,可操作性不強,主要體現為:

1、《意見》中規定,守信企業的合同履約率為100%,警示企業要求無合同欺詐行為。正如前所述,信息的不充分性使我們無法證實企業的合同履約率是否為100%,也無法證實企業是否無合同欺詐行為。

2、《意見》把是否有違反工商法律法規記錄及受處罰的程度作為企業信用分類的標準之一,這有利于強化工商部門的監管職能。但筆者以為從保證工商行政執法工作順利進行的角度出發,應當把企業對工商部門正常監督檢查的配合情況也作為企業信用分類的一個標準,而《意見》中對此沒有作出規定。

3、企業的法定代表人(負責人)對企業能否做到守信經營、起著舉足輕重的作用,加強對企業法定代表人(負責人)的管理約束,做到守信有獎,失信必懲是促進企業守信經營,維護市場正常經營秩序的重要手段之一?！兑庖姟分械莫剳蜋C制對企業的法定代表人(負責人)因守信或失信而應受到獎懲未作出明確規定。

4、信息披露公示制度不完善。

信息披露公示的形式多種多樣,效力范圍也有大有小。《意見》沒有將信息披露公示制度與企業信用用分類監管有機結合起來,發揮更大的膨脹效用。

5、缺乏對警示或失信企業的救濟措施。警示或失信企業,都是信用有一定程度缺失的企業。《意見》缺乏對這些信用缺失企業主動整改、自我糾正違法行為后應如何處理進行規范,限制了企業信用分類監管效能的發揮。

（四）工商部門自身建設存在的一些不足,制約了企業信用分類監管體系建設的順利進行。

企業信用分類監管體系建設是一項長期性、系統性的工作,需要工商部門充分整合自身的資源和優勢,付出極大的努力,方能取得成效。但目前工商部門自身還存在許多不足,使得企業信用分類監管體系難以發揮最大功效。主要表現為：

1、企業信用信息數據庫尚未完全建立。

工商部門內設業務機構的工作,基本上均與企業信用監管有關,各內設機構都掌握著部分企業信用信息。但目前這些信息還未得到有效的整合,沒有起到應有的作用,而且由于受資金、技術等因素的制約,企業信用信息數據庫的建設還停留在各自為戰的階段,尚未在全國范圍內聯網。因此,受區域限制,信用監管的作用得不到充分發揮。

2、基層工商所的作用沒有得到很好體現。

工商所作為工商系統的最基層單位,直接面對企業,接觸大量的企業信用信息,在企業信用分類監管體系中起著難以替代的作用。但目前工商所在企業信用分類監管體系建設還基本上處在旁觀者的位置上,其作用遠未得到發揮。

3、人員素質影響企業信用分類監管的水平。

目前,工商系統相當數量的工作人員對建設企業信用分類監管體系這項新事物的意義和工作程序還不夠理解,不能滿足企業信用分類監管的需要。

4、企業信用分類監管體系涉及到工商工作的方方面面,需要有一個專門機構來協調各項與企業信用有關的工作,克服當前比較松散的狀況。

二、對策及建議：

（一）加強立法調研,盡快制定有關調整企業信用分類監管體系的法律法規,為工商行政管理部門開展企業信用分類監管提供法律依據。

1、通過立法對企業信用信息的概念和范圍作出明確界定,對企業信用信息的采集、錄用和公開作出統一規范。

2、通過立法對企業信用評價的依據、標準,評價的方法,評價的機構等相關問題作出具體明確的規定。

3、通過立法對獎懲措施的種類、幅度及具體適用等問題作出統一規定,使得信用獎懲機制走上法制化、規范化軌道,更具權威性。

（二）強化職能,準確定位,促進企業信用分類監管體系建設。

1、應根據我國社會信用建設的實際狀況,把工商部門的職能定位于管理工商行政執法范疇內的企業信用。工商行政管理部門對依自身職能產生的企業信用行為進行規范,對該行為產生的風險進行防范救濟,教育、引導和鼓勵企業誠實守信,依法對失信行為進行制裁,建立企業信用檔案,向外公開掌握的未經評價的企業信用信息,企業信用分類僅作為工商系統內部強化監管的參考依據,不予公開。

2、對于相關部門提供的企業信用信息,工商部門原則上不主動采集。對于主動提供的企業信用信息,只提供載體,不做為信用評價依據,不對信息的準確性、完整性承擔責任。除非有法律法規或地方規章的明確授權,不予公示。經授權公示時,應為此類信息劃出專門區域,注明來源。

3、對于從事信用評估服務的中介組織,工商部門只提供本部門信息,并對其評估行為依法進行監管。

（三）加大懲處力度,提高失信成本,進一步完善企業信用分類監管評價標準和獎懲機制。

1、對于守信企業的合同守信標準可定為“獲得同級或同級以上企業登記機關頒發的守合同重信用企業稱號”;警示企業可定為“無合同欺詐投訴”。

2、守信企業的守信標準可加上“能夠積極主動配合工商部門的監督檢查”；警示企業的標準可加上“兩次以上拒絕工商部門監督檢查的”;失信企業的標準可加上“兩年內因同一違法行為被工商行政管理機關處罰三次以上(含三次)或拒絕工萄部門監督檢查,妨礙公務受到公安機關處理的”。

3、對守信企業及其法定代表人(負責人)可規定“積極推薦、幫助企業及其法定代表人(負責人)申報馳(著)名商標、消費者信得過單位等榮譽或稱號”等獎勵措施;對警示企業及其法定代表人(負責人)可采取“不授予企業及其法定代表人(負責人)有關榮譽或稱號”的懲處措施;對失信企業法定代表人(負責人)可規定“企業的法定代表人(負責人)及公司的董事、經理、監事、股東在相應時期內不得兼任其它企業的法定代表人(負責人)、董事、經理、監事,不得投資作為其他公司的股東?！?/p>

4、推行“兩書一公示”制度。

兩書即預警通知書、工商建議書。對于違法情節輕微、尚未造成社會危害的企業,及時采取措施,下達預警通知書,指出其違法行為并責令限期改正:對有違法行為拒不改正或受過較大數額處罰的信用缺失企業,向相關部門發送工商建議書:,建議相關部門采取措施,取消企業及其法定代表人(負責人)的榮譽稱號或評選資格,或者降低企業的資質、資信等級等等。

一公示就是根據警示或失信企業信耳缺失記錄的嚴重程度,采取不同的公示方法。對于違法情節輕微、當場即改正的或當場不能立即改正,但在承諾期內改正的不予公示:對于違法情節較輕的可通過企業登記機關的公示欄小范圍公示:對于失信嚴重的,就要通過新聞媒體、網絡等手段予以必要的曝光,發揮社會輿論的監督作用。

5、對信用缺失企業(警示或失信企業)在一定時期內實施主動整改,自我糾正違法失信行為,減輕和消除給社會帶來的不良后果,可在整改后向工商行政管理部門申請,經工商部門審核認可后提前解除信用警示限制。

（四）加強工商自身建設,提高企業信用分類監管水平。

1、加強協調,多方爭取支持,加大對企業信用信息數據庫的資金和技術投入,加快信用信息的整合錄入少盡快實現企業信用信息全國聯網,充分發揮企業信用分類監管體系的作用。

2、強化對工商所的工作指導,確保市場巡查、日常監管到位。建立信用行為記錄專報制度,使企業的動態信用信息得到及時反饋,保證企業信用信息的及時性、準確性。

3、加強人才培訓。一方面對工商系統相關人員加強信用法律法規、信用體系建設、信用監管等方面的知識培訓,不斷增強工商人員的信用監管能力,提高信用監管水平；另一方面,要在工商部門內設機構中設置信息員,并進行專門培訓,以保證企業信用信息數據庫信息來源的合法、準確、及時。

4、探索新的工商監管體制。整合與企業信用有關的工商職能,設立管理企業信用的職能機構,提升信用管理層次,使工商部門真正成為有權威的企業信用監管機關。