城市管理與市民創業關系

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近年來，在各級政府創業富民政策的號召和鼓勵下，廣大市民群眾積極投身創業活動，推動了城市經濟社會快速發展和城市化進程步伐的加快。但其中一部分從事設攤、開店的經營業主因其倚門設攤、違章占道經營等行為，導致臟亂現象比較嚴重，成為城市環境衛生管理工作的一塊軟肋。城市管理與市民創業的矛盾關系，在當前的形勢下，有必要引起高度重視，并且采取有力措施加以解決。

當前的主要矛盾

矛盾之一：城市市民對市容環境規范、整潔、有序的要求與占道設攤、開店臟亂差影響市容的矛盾。一方面隨著城市化進程的加快和市民生活水平的提高，大多數市民迫切需要一個規范、整潔、有序的市容環境。他們對市容環境的存在“十亂”現象（即：亂搭亂建、亂停亂放、亂貼亂畫、亂擺亂賣、亂傾亂倒）和“臟亂差”現象意見很大，要求有關部門解決的呼聲越來越高。另一方面，一部分市民在設攤開店的創業過程中受利益趨動為了招來顧客，就習慣性將商品擺到店外，甚至占道經營，還有一些商家，干脆就將人行道當作加工修理場所。占道設攤、開店行為影響城市正常秩序甚至成為臟亂差的根源之一。這對矛盾的存在帶來以下的次要矛盾。

矛盾之二：城市管理部門的主動管理與市民創業者的被動管理的矛盾。對占道設攤、開店臟亂差行為進行管理整治，是政府的要求群眾的呼聲，也是職責所在。如果城管部門不對亂擺賣、亂停車、亂拉掛等違反秩序的行為進行有效管理，城市里可能到處是占道亂擺賣的無牌攤販，交通也會變得一團糟，城市環境會受到污染，市民的健康和安全也受影響。但是管理整治過程中勢必給市民創業者等行政相對人的利益帶來一定影響，甚至在某個特定時間會使他們失去謀生手段，生活難以為繼。因此，在管理與被管理的過程中矛盾時有激化，甚至發生粗暴執法和暴力阻撓執法現象。

采取的主要措施：疏堵結合加強整治管理。一是對違法占道經營、亂貼亂畫、亂搭亂建、亂排亂放和車輛亂停放等影響市容市貌的行為進行集中整治。在整治步驟上，針對巨化生活區地處城鄉結合部，道路等基礎設施落后，環境人員復雜等現實情況，做到先整治流動攤販再整治依門設攤、占道擺放，先整治嚴禁路段、嚴控路段再整治規范路段，鞏固成果、分步推進。在整治范圍及重點上，以巨化生活區南一道為中心整治區域，依次逐步延伸。二是又以人為本，本著“疏堵結合、以疏為主，標本兼治、治本為主”的原則，對市民創業者特別是貧困弱勢群體按照“有證、有序、規范、整潔”的原則設立臨時規范經營點，加強管理，提高標準，以方便市民，促進就業。三是建立路段管理責任制、市容管理市場化運作等長效管理機制，加強長效管理。

存在的問題

在處理矛盾的過程中，以下問題迫切需要加以解決。

市民設攤、開店的行為在一定程度上方便了市民、促進了就業，但由此引發的問題是不容勿視的。

1、傾占道路，影響交通安全。流動攤販和市民設攤、開店主要在熱鬧路段、工廠門口、學校門口、小區門口等人群多的地方設攤，且擺攤時間又正是車流、人流高峰期，使道路更加擁擠，很容易引發交通事故。

2、污染環境，影響居民日常生活。流動攤販沒有固定的經營場所，沿街叫賣，噪音嚴重超標，油煙飛揚、污水橫流、果皮和垃圾等遍地狼籍，嚴重污染了環境，居民意見很大。

3、坑蒙百姓，危害其身心健康。特別是流動攤販所出售的商品雖價格低，但缺斤少兩，以次充好，尤其是出售的食品往往未經檢疫，從業人員沒有健康證，衛生狀況之差不言自明，為細菌疾病的傳播提供了最佳途徑，對市民的身體健康極為不利。更有一些“少數民族”流動攤販竟然在景觀路段席地設攤，兜售假冒偽劣的飾品、刀具等物，他們不僅態度蠻橫，還對過路行人糾纏不清，強買強賣，嚴重侵犯了消費者的合法權益。

4、擾亂正常的經濟秩序。流動攤販不交稅，無營業執照，所售商品往往是“三無”商品，且任意定價，嚴重擾亂了合法經營單位和個人的利益，為假冒偽劣者提供了市場，影響了經濟社會健康發展。

5、浪費和破壞公共設施。占道設攤、開店行為占用了本應屬于全社會的公共空間和道路，據報載，因占道等原因，一般城市道路的保用期已由過去的10年左右降低為3至5年。

6、嚴重影響城市形象和品味。隨著城市建設步伐的不斷加快，城市的基礎設施越來越完善，城市環境越來越優美。但是占道設攤、開店行為使原本寬敞、整潔的街道、廣場擁擠不堪、骯臟不堪，使城市魅力大打折扣。

原因分析

1、管理體制不順，沒有形成管理合力。城市管理需要多部門參與協作，并不僅僅是市容市貌管理部門的職責。然而事實上，在城市管理上沒有一個統一的協調指揮機構，而且政府部門之間條塊分割管理體制不順。以柯山支隊轄區巨化生活區為例，巨化生活區位于城鄉結合部，城鄉地域交叉、街鄉行政管理交叉，既有街道、社區，也有行政村，還有企業管理的小區。由于管理體制不順，這些單位“各自為政”，管理標準不一，有的地段相互交錯，形成了管理盲區。如結合部的各行政村的營業用房普遍存在占道經營、亂搭亂建、亂堆亂放、餐飲油煙直排等問題。由于沒有一個統一的協調指揮機構，面對市民設攤、開店等行為，往往只有市容市貌管理執法一個部門在行動，沒有形成管理合力，執法效果明顯降低。甚至由于考慮小團體利益，一些部門疏于管理，加重市容環境管理工作難度，如集貿市場周邊的店面普遍存在亂搭亂建現象，報刊、彩票亭占道經營，未取得營運證的“黑車”非法營運占道停放等，也給市容環境的整治管理工作帶來被動。

2、規劃建設欠合理。近年來，隨著經濟社會發展和城市化進程的加快，城區新區和改造區域規劃建設加快進行，但其他區域由于管理體制不順，重視程度不夠等因素制約，規劃建設滯后，住宅區、商貿區沒有統一規劃和設置，功能區不明顯，住宅區、商貿區交錯現象比較普遍。集貿市場建設滯后，布局不合理，方便群眾就近購買日常生活用品的“市、場”等缺乏，沿街店面設置普遍偏小。那些從事加工行業的商戶就沿街為市，或是占道為市，普遍存在店外占道經營、亂搭亂建和車輛亂停放現象，影響市容市貌和市民交通安全。

3、經濟社會發展總體水平不高，就業等社會保障配套措施不力。流動攤販的產生根源在于我國城市化進程的加快、國有企業改制等原因導致的勞動力富余，就業形勢嚴峻的客觀現實，是我國社會、經濟還不夠發達，經濟社會發展總體水平不高的體現。據統計，衢州市目前年收入2500元以下的還有50萬人，其中大部分是農民、下崗工人、無業人員等，屬于弱勢群體。他們及一些外來流動人員沒有享有低保等社會保障，有的雖有享受但因家庭成員生病、讀書等原因為生計所迫，不少人家庭生活比較困難。他們多數文化程度低、無技術、無資本，為了謀求生存空間或者渴求獲得可觀的經濟收益，做無證流動商販便成為其首選的謀利方式。為了逃避各種賦稅，降低經營成本，謀取最大利潤，擴大生存空間，多在街頭就地設攤，流動經營。

同時，商貿區、集貿市場管理部門從自身利益出發，很少在合理的區域劃出場地對流動攤點進行規范管理，即使有管理費用也比較高使其難以承受，一些經營戶為少交管理費或逃避處罰，到處亂竄“打游擊”，影響交通有礙市容。他們通常被人們視為弱勢群體，每當執法人員依法管理時，極易引發群眾不滿情緒，群眾或為其說情，甚至干擾、阻撓執法，更有部分別有用心的人趁機唆使不明人員混淆視聽、制造混亂，嚴重阻礙了城管執法人員依法執法。

4、市民缺乏文明意識。與城市化進程步伐加快相比，城市市民受傳統文化影響缺乏文明意識、整體素質有待提高。特別是一些市民面臨著失地、失業、生活環境突然改變等各種問題，他們對傳統居住地失去了依賴感，對新的環境難以適應。他們中的一部分人在心理上同情流動攤販，容忍占道設攤、開店等對市容環境衛生的破壞行為，甚至而且自己也習慣于馬路旁購物、隨意亂扔果皮紙屑、亂倒垃圾，成為了環境的破壞者。

對策與建議

市民要生存，城市要管理，經濟要發展，社會需穩定，面對不同的價值取向，很難作出簡單的取舍。因此，要擺脫目前的城市管理與執法困境，必須對城市管理和市民設攤開店創業進行全方位的思考，更加理性地作出判斷和選擇，采取有效措施加以解決。

1、理順管理體制，建立政府統一指揮多部門參與協作機制。

城市管理僅靠城市管理執法部門一已之力是難以管理好，也是不切實際的。要從“管好城市為人民”的高度，由政府領導掛帥，成立由規劃、建設、管理（城管執法、公安、工商、衛生、交通）、街道辦事處等多部門參與的專門委員會，建立完善城市規劃管理和多部門聯動執法機制，切實加強城市領導、指揮、協調、運作。如對有經營場所的創業者，工商、環保、公安、衛生等部門加強源頭控制，在創業者開業前提前對其經營種類、作業場所等情況進行審核，對具備條件的經營戶進行經營許可。對在居民區、學校等附近從事鋁合金、石材加工，居民住宅樓從事餐飲、汽車清洗修理等擾民行業的經營戶，不予經營許可。同時對經營戶加強“門前三包”等制度落實的檢查監督，對做得好的經營戶采取辦證等優惠政策，使其自覺落實好“門前三包”。綜合行政執法部門日常督查，發現問題及時查處，一次提醒，二次警告，三次處罰，取消優惠政策。對于無店面的經營戶，堵疏結合劃出一定地域建立相對集中規范點，由工商、衛生部門發放臨時經營、衛生許可證。

2、加強規劃和建設。

加強城鄉總體規劃，制定控制性祥規，立足現有基礎，本著節約原則，進行城中村、廠中村整體改造或者對影響市容的建筑、設施進行規劃、建設和改造，加大市政、環衛等設施投入。從規劃的層面上劃行入市，根據經營種類建立專業化的市場，改變目前沿街均為店鋪商品房的格局。在專業化的市場建設上，建議分居民區興建市場，做到布局合理、分類建設，做到既能容納商戶，又能方便居民，改變住宅區、商貿區沒有統一規劃和設置，功能區不明顯，住宅區、商貿區交錯現象。

3、加強保障和規范管理。

在建立完善社會保障的基礎上，相關部門，在合理的區域劃出場地對流動攤點進行規范管理，使散落多處的無序經營戶規范有序的進行經營，既節約的管理成本，又給城市下崗人員、外來民工、城郊無業等人員提供了就業機會，同時既方便群眾之需，又避免其到處亂竄，影響交通有礙市容。應當本著“不影響交通、不影響市容、方便群眾生活”的原則，結合居民小區的分布情況，由政府牽頭協調有關部門選好場所興建市場，就近引導零散、無序的流動攤點進入社區“統一規劃定位，統一經營設施，統一攤點設置，統一經營時間，統一垃圾存放清理”，合法經營。

在此基礎上由部門牽頭分工合作，堵疏結合開展違法占道經營等影響市容環境的行為整治，建立完善“門前三包”、市容管理市場化運作、市容協管員等長效管理機制加強日常管理，將提高市容市貌長效管理水平。

4、廣泛動員群眾參與市容管理。

“人民城市人民管，管好城市為人民?！币粋€城市沒有人民群眾的支持參與，是管不了也是管不好的。各級政府部門要多種形式、多種層次地大力宣傳相關的法規、政策，切實使廣大市民增強文明意識和環境秩序意識，提高遵守城市管理法規的自覺性。要教育和引導市民創業者關心環境衛生，通過合適手段，鼓勵外來人口參與環境衛生維護和管理。必須依法行政、依法管理的要求，加快城管立法，解決執法依據不足的問題，為城市管理創造良好的法律環境。運用說服教育、獎勵、政策引導、合同等方式，依靠社區、街道組織及居民志愿者的支持，通過社會的廣泛參與，形成人人關心、支持、參與市容市貌管理的良好氛圍。