城市養老機構建設經驗交流

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地級市成立于2000年8月，轄一縣（隨縣）一市（廣水市）一區（曾都區），版圖面積9636平方公里，常住人口216.22萬人。全市有60歲以上老年人29.62萬人，占總人口的13.7%，其中65歲以上老年人19.83萬人，占總人口的9.2%，比“五普”增加3.1個百分點。從總體上看，市人口老齡化呈加快之勢，老有所養、老有所醫、老有所樂等問題日趨突出。

一、城市養老機構運行情況

近年來，市委、市政府堅持以科學發展觀為指導，統籌抓好經濟社會發展，在經濟持續快速增長的同時，城市養老服務事業也得到長足發展。目前，城市養老已形成以居家養老為主體、社區養老由點到面推進、機構養老發展提速的良好格局。

（一）政府重視，民政作為，養老機構基礎設施建設突飛猛進。2008年以前，全市城市養老機構只有3所，建筑面積8704平方米，床位367張，民辦養老機構為零。其中，城區養老機構僅有曾都區第一社會福利院。近3年來，市政府高度重視城市福利機構建設，連年將其納入“十件實事”項目；民政部門自我加壓，將養老服務機構建設作為履行政府責任目標的重要內容，向上積極爭取，對內充分挖潛，先后投資2350萬元，興建養老機構3所，建筑面積20660平方米，床位720張；改擴建養老機構2所，投資160萬元，新增建筑面積2960平方米，新增床位139張；新發展民辦養老機構4所（曾都區1所，廣水市3所），床位227張。截至目前，全市城市養老機構發展到9家，新增投資規模2552.5萬元，床位總數1314張，機構和床位數量分別是2007年的3倍和3.58倍；千名城市社會老人擁有床位數由2007年的1.2張上升到4.2張。其中，城區養老機構、建筑面積、床位的數量分別是2007年的4倍、2.18倍和2.36倍。

（二）整合資源，加快建設，社區養老服務逐步鋪開。建市之初，由于受城市社區基礎設施欠缺和地方財力匱乏的制約，我市城區社區養老暨養老服務社會化推進緩慢，只是在2個辦事處的3個社區開展了試點，曾都區政府雖然出臺了文件，因缺乏可持續的財力支撐，也未能全面鋪開。鑒于此，我們組織人員到先進地區學習，首先從完善社區基礎設施建設入手，搭建城市社區養老服務平臺，在此基礎上逐步鋪開社區養老服務。2009年以來，市委、市政府決定，由33名市級領導牽頭協調70個市直部門，對口支援36個城區社區。2010年，投資320萬元，16個社區基礎設施建設達標，建筑面積16127平方米。今年，將投資400萬元，剩下的20個社區基礎設施建設可望全部到位，建筑面積30430平方米。目前，已有5個社區啟動了養老服務，重點是為分散供養的“三無”老人、“空巢”老人、部分失能或半失能老人上門提供醫療、生活起居、保潔、采購、護理等服務。本著“布局合理、輻射周邊，體現公益、兼顧效益，典型示范、逐步鋪開”的原則，將選擇瓜園、齒輪、舜井道、雙龍寺、楚風、馬家榨等6個社區居委會，配套完善“老年人日間照料中心”、“托老所”、“社區養老服務站”，逐步補齊社區養老服務這塊“短板”，提升社區養老服務的檔次和水平。

（三）克服困難，積極履職，養老機構運行情況基本正常。主要表現在四個方面：一是基本滿足了“三無”人員自愿前提下集中供養和需求。城區養老機構主體是國辦福利機構，承擔的主要職能是集中供養城鎮“三無”人員?，F城區“三無”人員總數為363人，有集中供養愿望的有350人，已實現集中供養330人。二是基本實現了現有資源的有效利用。除滿足“三無”人員集中供養需求外，少部分空余床位面向社會老人開展代養，床位利用率一直維持在80%以上，位居城中的曾都區第一社會福利院床位一直供不應求。三是基本保證了平穩安全運行。業務主管部門和養老機構非常重視安全管理和優質服務，以等級評定促機構軟硬件建設、促管理服務規范落實、促內部規章制度健全完善，多年來未出現重大責任安全事故，機構與入住人員及其家人之間的矛盾糾紛較少，養老機構的社會形象良好，在多次的行評中均得到肯定和贊許。四是基本履行了社會職責。2000年以來，城區養老機構先后救助安置孤兒、嬰棄55名，為13個家庭因突發變故提供臨時庇護，為社會舉辦失能、半失能老人護理知識培訓7場次，為其他福利機構提供觀摩和演示11次。同時，城區養老機構還是青少年、志愿者組織開展敬老、愛老、孝老教育活動的主要場所，促進了代際關系的和諧及傳統文化的傳播。

二、城市養老機構面臨的困難

（一）養老機構床位嚴重不足。雖然近幾年我市養老機構建設與發展全面提速，但相對于人口老齡化程度和老年人入住機構養老的需求來講，仍然顯得嚴重不足。城區人口老齡化程度較為嚴重，據有關資料反映，城區總戶數10.64萬戶、常住人口29.67萬人，其中60歲以上老人達4.22萬人，占14.2%；65周歲以上老人達3.04萬人，占10.2%。大多數家庭代際人口呈現“四二一”式“四二二”型結構，一對夫婦要供養4個老人，甚至6到8個老人，無論是經濟承受能力，還是時間精力，都難以滿足老人養老服務需求。此外，青壯年異地就業或外出打工，空巢老人、留守老人的照料問題日漸凸顯。城區若按5%的老人實行機構養老的低限標準計算，至少要提供床位2110張，目前實際擁有床位不足1000張，缺口超50%，隨著城鎮化進程加快，缺口將更大。

（二）養老機構發展的外部環境偏緊。主要表現在三個方面：一是建設資金不足。地方財政預算缺口較大，基礎設施建設投入較少，國辦福利機構的人頭經費、工作經費嚴重不足，民辦福利機構基本上沒有享受到床位補貼、營運補貼等公共財政扶持，從一定意義上講，城市福利機構的運行是靠上級民政專項經費補貼在維持。二是編制緊缺。以市社會福利中心為例：該中心目前已經建起擁有500個床位的基礎設施，經多年多次爭取，才核定編制10個，其中全額撥款事業編制4個，以錢養事崗位6個。這種情況，在縣、市、區均不同程度存在。三是扶持和優惠政策落實不夠。國辦福利機構建設項目報建手續繁瑣，收費名目過多，國辦民辦福利機構補貼扶持不到位。

（三）養老機構的規模、檔次、功能和管理服務水平有待提升。我市建成并投入使用的養老機構均屬中小型規模，缺乏龍頭引領，營運成本偏高；多數已建成的福利機構缺乏前瞻性，受占地面積的限制，改擴建的空間有限；現有養老機構多數屬中等或偏下檔次，被評為省二級的1所、省三級的1所，不能滿足不同層次養老服務的需求；受基礎設施條件和從業人員綜合素質的制約，為入住老人提供基本的生活起居照料尚可，但為老人提供醫療、保健、康復、心理撫慰服務，幫助指導老人開展文化娛樂、體育健身等相對不足。

（四）養老機構投資主體單一和養老服務體系不夠健全。截至目前，我市養老機構投入基本上靠國家投入，社會資本的投入尚未激活，全市民間資本投入額度不到200萬元。由于受東方文化的浸潤，極大多數老人家庭觀念、地域文化思想、熟人社會等思想觀念較為濃郁，這些老人更樂意于在自己熟悉的圈子內養老。而居家養老服務的載體即社區養老的相關項目和組織，如托老所、日間照料中心、社區志愿者、家政公司等尚處于起步階段。

三、發展城市養老機構的對策建議

發展城市養老機構需要進一步加大社會化養老服務工作力度，建立健全養老工作領導機構，形成政府領導、民政協調、部門配合、社會參與的工作格局；需要著力健全養老機構、養老組織、養老政策體系，構建養老服務縱向到底、橫向到邊的服務網絡，在抓好養老專門機構建設的同時，突出抓好社區養老服務平臺的建設與完善配套；需要制定和出臺社會資本進入養老服務領域的優惠政策，解決投資主體單一的問題，加快養老服務社會化的進程；需要進一步加強對養老機構的管理，認真貫徹落實《湖北省養老服務機構服務質量規范（試行）》，在現有的基礎上優化軟件硬件建設，提升管理服務水平。

（一）將城市養老機構建設納入重大民生項目建設序列。養老保險制度的建立、完善和普及，基本上解決了人們養老“本錢”的問題，到什么地方養老，采取什么方式養老，領導關注、老年人關心。建議中央、省在“十二五”時期調整財政支出結構、安排民生項目時，對城市養老機構的興建、管理與維護給予傾斜，通過項目支撐，推進城市養老機構乃至整個養老事業快速發展。

（二）建立和完善城市養老機構建設與發展的財力支撐體系。養老問題是伴隨人類社會發展始終的永恒課題，是個歷久彌新的問題，養老財力支撐必須可持續。要進一步強化各級政府及其財政的責任和義務，建立健全養老機構可持續投入，并與經濟社會發展水平相對應的保障機制，以保證養老機構既能建得起來，又能正常運行、健康發展。目前實際存在的重項目建設投入、輕養老機構運行投入的問題，必須引起高度重視并切實予以解決。

（三）“養老事業”和“養老產業”兩手都要硬?！梆B老事業”、“養老產業”是不同的兩個概念，“養老事業”屬社會福利、社會公益的范疇，是政府為社會養老提供公共服務；“養老產業”則屬市場行為，是根據養老市場需求，由社會組織或個人為養老提供的商業性服務。應明晰政府和市場養老服務的責任定位，公益的歸公益，市場的歸市場?；攫B老的公共服務政府要提供，不能免責；歸市場的，政府要對“養老產業”施以援手，出臺效力強、權威性的政策，加強“養老產業”的市場培育、引導和規范，促進養老事業和養老產業互動雙贏。

（四）制定和完善養老機構管理服務規范和政策法規。當前，養老機構及其護理人員與住養老人及家人之間的矛盾和糾紛時有發生，且有上升趨勢，起因多由服務質量、突發意外事件、安全事故等原因引起。作為入住老人一方，認為入住福利機構等于進了“保險箱”；作為養老機構一方，認為或屬意外事件、或入住老人自身問題，或屬院民要求過分苛刻。這類矛盾糾紛調解，缺乏相應的規范或法規依據，無論對錯或責任大小，往往是養老機構“花錢買平安”。隨著養老事業的快速發展，亟需高層次統一的、權威的規范和法規出臺，明確養老機構和入住人員的權利、責任和義務，把養老服務機構納入規范化、制度化軌道，促進養老服務事業健康發展。