在水庫安全度汛現場會暨電視電話會上的發言

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同志們：

今年的水庫安全度汛會議安排了觀看《水庫垮壩警示錄》短片，聽取了浙江、福建、江西、山東四省水庫安全管理工作的經驗介紹，剛才有關部委的負責同志發了言，提出了一些好的意見和建議。下午，參加杭州會議的代表還將參觀小水庫現場?；仡櫧鼛啄甑乃畮彀踩妊垂ぷ鳎矣袃牲c體會：一是比較欣慰。這些年來，水庫安全度汛工作取得了有目共睹的成績，垮壩事件越來越少，垮壩損失越來越小，許多水庫通過除險加固煥發出新的生機，為保障經濟社會可持續發展發揮著越來越重要的作用。二是壓力很大。水庫垮壩的災難性后果觸目驚心，令人不堪回首。我國有8.5萬座水庫，確保這些水庫不給人民生命財產帶來災難，任務非常艱巨，責任十分重大。因此，我們一定要認真總結經驗教訓，正視面臨的困難和問題，警鐘長鳴，扎實工作，千方百計確保水庫安全度汛。

下面，我講三個問題。

一、近年來水庫安全度汛工作取得顯著成績

這些年，水庫安全度汛工作受到越來越廣泛的關注和重視。國家防總每年汛前都要召開專題會議，動員和部署水庫安全度汛工作。各地、各有關部門按照國家防總的要求，規范水庫管理，加快除險加固，強化科學調度，水庫安全度汛工作取得了顯著成績。

（一）水庫安全管理工作進一步規范

一是以行政首長負責制為核心的水庫防汛責任制逐步規范和落實。各地層層落實水庫防汛責任人，并通過媒體公布，接受社會監督，為水庫安全度汛提供了強有力的組織保障。國家防總、水利部和有關省防汛抗旱指揮部及時對新疆八一水庫垮壩、湖北大龍潭水電樞紐工程施工圍堰潰決等幾起安全責任事故的處理情況進行通報，促進了水庫安全責任追究制度的實施。

二是水庫安全管理基礎工作不斷加強。*年以來，水利部印發了《關于加強小型水庫安全管理工作的意見》、《關于加強水庫安全管理工作的通知》等文件，為規范水庫安全管理工作提出了系統性的指導意見。*年國家防總、水利部公布了全國防洪重點中型水庫名單，并先后印發了《關于加強全國防洪重點中型水庫防洪安全管理工作的意見》、《關于進一步加強水庫防汛管理工作的通知》和《關于明確水庫水電站防汛管理有關問題的通知》等文件，就水庫防汛責任人、防洪調度指揮權限，以及水庫汛期調度運用計劃和防洪搶險應急預案編審等問題做出了明確規定。陜西、甘肅、河北等省認真落實國家防總的要求，根據本省實際情況，細化了各項措施，為加強水庫安全管理工作打下了良好的基礎。

（二）水庫安全建設工作不斷加強

一是病險水庫除險加固進展順利。自*年以來，國家先后分兩批將3275座病險水庫的除險加固工程列入中央補助計劃。目前，中央累計投入219億元，補助了1799座水庫的除險加固（其中“十五”期間，中央投資186億元，補助了1686座水庫的除險加固建設），截至去年下半年已有614座水庫完成了除險加固項目的竣工驗收。各地也因地制宜，加大投入，加快病險水庫除險加固的步伐，積累了不少成功經驗。浙江省通過實施“千庫保安”工程，全省水庫病險率較實施前降低了15個百分點；江西省近幾年完成了1233座水庫的除險加固任務，并提出了*年底以前全面完成現有病險水庫除險加固的工作目標。

二是水庫非工程措施建設取得進展。近年來，各級政府普遍加大了水庫非工程措施建設的投入力度，僅中央財政就投入專項資金1.36億元，用于187座大中型水庫防洪調度系統建設。目前浙江省小（1）型以上水庫全部建立了水雨情自動測報系統。通過加強水庫非工程措施建設，水庫水雨情采集、預警預報、防洪調度水平都有了很大提高，防洪抗災的社會與經濟效益十分顯著。*年淮河洪水期間，利用良好的水庫非工程措施，加強科學調度，板橋水庫最大入庫流量1637立方米每秒的洪水，全部被水庫攔蓄；宿鴨湖水庫削減洪峰89.4％，薄山水庫削減洪峰達96.5％，大大降低了下游河道水位，減輕了防洪壓力，避免了行蓄洪區的運用，使19.5萬人免于受災，34.3萬畝即將成熟的農作物免于受淹。

三是水庫防汛應急能力建設取得成效。各地通過加強水庫防汛搶險隊伍建設，加緊貯備搶險物資，落實防洪搶險應急預案，水庫整體應急搶險能力不斷提高。這些年，每年汛期都有一些水庫發生滲漏、滑坡、閘門啟閉失靈甚至洪水漫壩等險情，絕大多數水庫都因搶險及時，措施得當，避免了嚴重事故的發生，減少了災害損失。*年7月24日，湖北省襄樊市黃龍潭水庫因強降雨引發山體塌方，造成引水渠被堵并決口，洪水直沖主壩壩坡，嚴重威脅大壩安全。水庫管理部門及時向當地政府報告并立即通知下游群眾做好轉移準備，迅速組織搶險，成功地控制了險情，避免了重大事故的發生。

（三）水庫安全度汛工作成效顯著

一是水庫垮壩數量顯著減少。*年以來，全國共有20座水庫垮壩，年均垮壩4座，其中*年汛期僅一座水庫垮壩。而據資料統計，1954～1990年的37年間，全國共有3241座水庫垮壩，年均垮壩88座；1991～*年的10年間，有226座水庫垮壩，年均垮壩23座?！笆濉逼陂g是建國以來垮壩數量最少的5年。

二是水庫垮壩損失明顯降低。1991～1995年，全國因水庫垮壩共造成355人死亡，41人受傷，受災人口4.7萬人，直接經濟損失2.5億元。與此相比，*～*年全國因水庫垮壩共造成51人死亡，15人受傷，受災人口2.6萬人，直接經濟損失約1億元，垮壩災害損失大大減少。

三是水庫防洪減災效益巨大。據統計，1996年～*年，全國水庫累計攔蓄洪水2800億立方米，減免農田受災面積2588萬公頃，減免受災人口4.6億人次，減免直接經濟損失9000億元。此外，通過開展水庫汛限水位動態控制專題研究，在促進人與洪水和諧相處，科學利用洪水資源等方面進行了有益嘗試，碧流河、五強溪等試點水庫取得了顯著的防洪與興利綜合效益。

取得上述成績，固然是各級政府狠抓水庫防洪安全管理的結果，但客觀上分析，也與這幾年較少發生流域性大暴雨、大洪水有很大關系。結合現階段我國經濟社會發展和社會主義新農村建設對防汛抗旱工作的新要求，我們必須承認，我國水庫安全管理的整體水平還比較落后，水庫抗御洪水風險的能力還比較低，水庫安全度汛的形勢依然不容樂觀。

二、當前水庫安全度汛應重點關注的三個問題

總的來講，目前我國水庫安全管理的整體水平明顯滯后于經濟社會的發展。由于部分水庫工程標準低、安全隱患多、管理不規范等，嚴重制約了水庫防洪與興利綜合功能的充分發揮，因而不能滿足經濟社會發展對水庫防洪保安的要求。加強水庫安全管理，確保水庫安全運行和防洪減災效益的充分發揮，仍然是今后一段時期水庫防汛工作的中心任務。具體來講，要著重解決好以下三個難題。

（一）落實水庫防汛責任制存在漏洞

當前水庫防汛責任制的落實還存在一些問題：一是有的水庫防汛責任制流于形式，責任制只停留在文件上，并沒有真正落實到具體工作中。有的水庫防汛責任人雖然簽訂了責任書，卻不了解水庫的基本情況，對水庫防汛準備工作不檢查，對存在的問題及安全隱患不采取相應的措施；個別水庫防汛責任人超越權限，擅自更改水庫汛限水位和調度方案，出了問題卻又逃避責任，嚴重影響了水庫的度汛安全。新疆八一水庫垮壩、湖北大龍潭水電樞紐工程施工圍堰潰決等安全事故，主要原因就是管理不到位、防汛責任制不落實。

二是部分水庫、水電站防汛管理責任主體不明確，部門責任不明晰，防汛指揮調度權限不確定。近些年來，我國水庫、水電站建設和管理主體進一步多元化，部分水庫、水電站防汛管理職責界定不清，防汛責任制不落實，汛期調度運用計劃審批和執行不規范等問題比較突出。特別是一些由企業管理的水電站防汛責任制落實工作仍存在不少問題，嚴重影響了水庫、水電站的安全度汛。

三是水庫防汛責任制的落實缺乏有效監督。盡管絕大部分水庫都簽訂了防汛責任書，各級政府也及時將水庫防汛責任人名單登記造冊并向社會公布，但不少地方對水庫防汛責任人具體如何履行職責不檢查、不督導、不考核、不掛鉤。也正因為這樣，個別水庫防汛責任人對水庫安全掉以輕心、麻痹大意，根本不掌握水庫情況，更談不上分析問題和采取措施。這一點在小型水庫防汛責任制的落實上表現得相當突出。

四是近幾年來小水電建設所帶來的小水庫、水電站防汛安全問題十分突出。“十五”期間，我國農村小水電建設蓬勃發展，為增加農民收入，改善農民生產生活條件起到了重要作用。但是，由于責任主體的缺位和管理工作的滯后，一些地方小水電無序發展，私建、亂建現象嚴重，安全問題尤為突出。據*年的調查，全國有“四無”（無立項、無設計、無驗收、無管理）水電站3000多座。*年廣西昭平縣良佑二級水電站漫頂事故、云南彝良縣雙龍電站蓄水工程潰決釀成重大安全事故等，應引起各級政府和有關部門的高度重視。

（二）水庫工程質量和運行管理存在隱患

我國相當多的水庫建于上個世紀六七十年代。受當時條件所限，原水庫設計和施工水平都比較低，不少還是“邊勘測、邊設計、邊施工”的“三邊”工程，工程標準低、質量差，加上多年來缺乏必要的管護，有的水庫已接近使用年限，正處于工程病險的多發易發期。*年發生垮壩的甘肅天城湖水庫、貴州洞賢水庫、廣西長塘水庫，均因壩體質量問題所致。

盡管自*年以來，各級政府都加大了水庫除險加固力度，部分水庫通過除險加固達到了國家規定的設計標準，但全國水庫工程質量的整體狀況沒有得到明顯的改善，更談不上是根本性的轉變。截至去年下半年，中央投入219億元補助的1799座除險加固水庫，完成竣工驗收的只有三分之一，僅此就可以知道水庫除險加固問題不少、難度很大。而據統計，*年底全國共有三類水庫大壩30413座，大中小型水庫三類壩的比例分別為42%、42%和36%。另外，我國每年都有近萬座水庫發生工程水毀，產生新的病險因素。水庫病險仍然是困擾全國水庫安全度汛工作的最大難題。

除了工程質量存在問題外，一些水庫安全運行管理也存在不少問題，直接影響水庫安全度汛。個別水庫為了增加蓄水，沒有經過壩基處理就盲目加高大壩，提高蓄水位。有的水庫擅自抬高溢洪道堰頂高程，人為降低水庫防洪標準。還有的水庫無視規章制度、違規操作，造成溢流閘不能及時開啟導致洪水漫頂。極個別的水庫甚至對破壞大壩的行為聽之任之，不制止，也不報告。

（三）中小型水庫安全度汛存在突出問題

我國有中型水庫2877座，小型水庫8*多座，中小型水庫占水庫總數的99%以上。數量龐大的中小型水庫在防洪、灌溉、供水、發電、保護生態等方面發揮著重要作用，是我國防洪工程體系和水利基礎設施的重要組成部分。需要特別指出的是，我國中小型水庫大多分布在廣大農村地區，這些水庫對于保障我國糧食安全和飲水安全，發展農村經濟，改善農民生產生活條件起到不可替代的作用。

當前，中小型水庫安全度汛存在比較突出的問題：一是水庫工程標準低。大多數中小型水庫建設先天不足、后天失修，工程質量差，抗風險能力低。絕大多數水庫沒有開展過大壩安全鑒定工作，工程質量狀況不清。二是水庫管理水平低。不少水庫管理體制不順，機構不健全，管理手段落后，安全責任制不落實等，嚴重影響水庫的安全運行。三是水庫基礎設施落后。全國有97％的小型水庫缺少必要的雨水情測報和通信預警等設施，相當多的小型水庫交通不便，一旦發生嚴重險情，無法組織搶險和對外報警。四是對水庫安全重視程度不夠，一些中小型水庫管理缺位，經費不落實、人員不到位、物資無保障，麻痹僥幸心理依然嚴重，大大制約了水庫度汛工作的正常開展。

中小型水庫安全問題已經成為當前全國防汛工作的薄弱環節，必須引起各級政府和有關部門的高度重視。

三、全力做好*年水庫安全度汛工作

今年1~3月，一些江河來水偏多，其中長江干流來水較往年偏多1~4成，黃河上中游偏多2~3成，淮河、松花江偏多3成。據氣象部門預測，*年極端天氣氣候事件較常年同期偏多。主要多雨帶可能出現在華北南部至長江下游之間，華南大部、西南南部及內蒙古西部等地區降水也較常年同期偏多；今年在我國登陸的臺風個數也可能較常年偏多。此外，4月初全國有21個省份的大型水庫蓄水量較常年同期偏多，特別是青海、遼寧、吉林等省區水庫水位普遍較高。我國地域廣闊，地形復雜，氣象形勢復雜多變，影響水庫安全的局部超強暴雨時有發生。再加上其他不利因素，全國水庫安全形勢比較嚴峻。

今年是我國實施國民經濟和社會發展“十一五”規劃的開局之年，做好水庫安全度汛工作，對于保障社會穩定，維護經濟建設良好的社會環境意義重大。隨著我國經濟社會的快速發展，水庫垮壩所造成的人員傷亡和對基礎設施的毀壞等，遠比一般災害事故的后果嚴重得多。*年云南雙龍電站僅約8萬方的蓄水工程壩體垮塌，就造成16人死亡、1人重傷，“75.8”板橋、石漫灘水庫垮壩失事的重現后果自然更是無法想象。此外，廣大中小型水庫的安全度汛還與正在開展的社會主義新農村建設緊密相關。各地、各有關部門務必要從全局的高度、戰略的高度，從國家和人民的根本利益出發，克服盲目樂觀和麻痹僥幸心理，千方百計確保水庫安全度汛。

聯系到前面所講當前水庫安全度汛應重點關注的三個問題，以及浙江、福建等四省所交流的經驗和做法，歸結到一點就是確保水庫安全度汛必須堅持兩手抓，一手抓水庫工程“硬件”，一手抓水庫管理“軟件”，兩手都要硬。抓水庫工程“硬件”，就是抓水庫工程達標和設施配套，這是水庫安全度汛的基礎。針對全國水庫令人堪憂的工程狀況和中小型水庫防汛通信條件，在今年國家防總第一次全體會議上我們提出了兩條建議。一是建議中央繼續穩定對水庫除險加固地方項目的補助性投入，逐步改善全國水庫工程狀況；二是建議中央專項解決中小型水庫防汛通信問題，確保水庫緊急情況能夠報得出，特別是下游受威脅地區群眾能夠及時轉移。這方面，青海溝后水庫垮壩失事的教訓太深刻了。

抓水庫管理“軟件”就是要抓好水庫應急管理和日常管理工作。水庫安全度汛管理在汛期表現為應急管理，實際上沒有良好的日常管理，應急管理終究會出問題。浙江等省水庫安全度汛工作做得好，絕不僅僅因為有良好的水庫工程“硬件”，也得益于嚴格的水庫應急管理和日常管理。為此，我們特意請浙江省匯編了全省水庫安全管理的重要文件，供大家學習借鑒。近幾年來，國家防總連續出臺了幾份規范水庫安全管理的文件，希望各地、各有關部門認真對照檢查，狠抓貫徹落實。

*年全國水庫安全度汛的工作目標仍然是“三個確保”：一是落實責任，強化管理，確保大型和重點中型水庫不垮壩、一般中型和小型水庫設防標準內洪水不垮壩；二是全力搶護，及時轉移，確保人民群眾生命安全；三是科學防控，統一調度，確保水庫防洪與興利綜合效益的充分發揮。各地要堅持以人為本，把確保人民生命安全放在水庫安全度汛工作的首位，特別是要做好緊急情況的預警和人員安全轉移工作，努力將災害損失降低到最低限度。要按照國家防總確定的水庫安全度汛工作目標，及早部署，爭取主動，落實各項度汛措施，確保水庫安全。

（一）落實安全責任，強化監督追究

加強水庫安全管理，關鍵是要強化各級政府的有效管理。各地要建立健全以行政首長負責制為核心的水庫各項安全責任制。各級政府一把手要對所管轄地區的水庫安全負總責。要按照屬地管理、分級負責的原則，細化各級政府、水庫主管部門或業主、水庫管理單位的具體責任，層層簽訂責任書，并將責任人名單和職責向社會公布，接受社會監督和檢查。對于租賃、承包的小型水庫，一定要落實鄉、村長負責制。要建立水庫防汛責任制分級監督機制，通過檢查、督導、績效考核等方式，督促水庫防汛責任人、責任單位切實履行職責，客觀評估責任落實情況，及時糾正發現的問題。要進一步強化責任追究制度，對安全狀況長期得不到改善的水庫，要追究其相關防汛責任人的責任；因工作失誤造成垮壩或造成重大人員傷亡的，要嚴肅查處相關責任人，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

（二）做好汛前檢查，落實度汛措施

各地要按照水庫管理單位自查、主管部門或業主核查、防汛抗旱指揮部抽查的原則，確保在主汛期到來之前，分級逐庫完成防汛檢查工作，切實做到責任、隊伍、預案、物料和報警五落實。汛前檢查要全面細致，不留死角，除了大壩和泄洪設施外，還要把防汛通信、水雨情測報、防洪調度系統、大壩安全觀測系統、防汛搶險道路等列入檢查項目，確保這些設施或系統的正常運行。對于發現的問題要集中力量限期整改并備案留查，汛前不能解決的，一定要調整水庫汛期調度運用計劃，落實防洪搶險應急預案。病險嚴重的水庫，要堅決空庫迎汛。各地要科學編制水庫防洪搶險應急預案，落實水庫“防、搶、撤”的具體措施，特別是要細化應對超標準洪水、重大險情、垮壩的措施，提高預案的針對性和可操作性。

（三）抓好在建工程，確保安全度汛

要加強在建工程和正在除險加固水庫的安全管理，嚴格履行工程項目審批和建設程序，并加大對“四無”水電工程的清查管理力度，從源頭上防止在建工程度汛安全事故的發生。要認真制定在建工程施工度汛方案和應急搶險方案，報有管轄權的防汛指揮機構審批，并主動接受其監管。各有關部門要通力合作，嚴防在建工程度汛工作發生政府缺位管理的現象。施工單位和工程管理單位要嚴格按照設計標準和施工進度，認真落實各項度汛措施，尤其要重視施工圍堰的防洪安全工作。要堅決制止為了搶工期、趕進度而冒險施工的現象。要加強施工期間水雨情和工情的監測，及時報告險情和重要水雨情、工情，盡早做好防洪搶險準備工作。完成除險加固任務的水庫要認真做好竣工驗收、蓄水試運行和防汛交接等工作。

（四）制定度汛計劃，科學調度洪水

水庫調度運行要妥善處理防洪與興利的關系，堅持統籌兼顧，科學防控。汛期水庫的興利調度必須服從于防洪調度，以確保防洪安全為前提。各地要根據實際情況，按照國家防總《關于明確水庫水電站防汛管理有關問題的通知》要求，及時修訂和完善水庫汛期調度運用計劃，報有管轄權的防汛指揮機構審批備案。汛期要堅決服從有管轄權的防汛指揮機構的調度指揮和監督，嚴格執行經批準的調度運用計劃，不得擅自在汛限水位以上蓄水。特別要加強對中小型水庫安全運行的監督和指導，堅決杜絕違規操作行為。要充分利用水庫雨水情測報、防洪調度、大壩安全觀測等科技手段，綜合權衡效益、損失和風險，制定科學合理的調度方案，果斷決策，科學調控洪水，充分發揮水庫綜合效益。

（五）完善規章制度，加強防汛管理

水庫管理部門或業主和水庫管理單位要防患于未然，完善水庫管理規章制度，為防汛應急管理提供支撐和保障。要建立健全水庫管理機構，落實管理人員，確保汛期每個水庫特別是小型水庫都要有專人管護。要建立和完善水庫值班制度，確保汛期24小時有領導帶班、有技術人員值班。要建立和完善水庫巡查制度，遭遇較大暴雨、洪水、臺風時，要晝夜在崗，增加巡查次數，發現隱患或險情及時報告并做好應急處置工作。要建立和完善水庫通信和預警預報制度，確保水庫信息傳遞及時、準確、暢通，發生險情能及時通知下游做好避險準備。要建立和完善水庫工程設施維護和管理制度，確保汛期水庫各項設施正常運行，認真做好水庫雨水情和大壩安全監測等記錄。

同志們，水庫安全度汛工作事關構建和諧社會和建設社會主義新農村的大局，任務艱巨，責任重大。我們務必要從實踐“三個代表”重要思想的高度，從維護社會穩定大局的高度，以對人民群眾生命安全負責的態度，充分認識水庫防洪安全的極端重要性，如履薄冰，警鐘長鳴，扎扎實實做好水庫安全度汛工作，奪取今年防汛抗旱工作的全面勝利！