影響黨群關系的體制機制問題報告

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一、當前影響黨群關系的體制和機制因素

（一）由于權力條塊分割和領導體制上長期高度集中的慣性作用，黨政職能未能從制度規范上徹底廓清，實際中仍然存在著以黨代政、包攬一切的工作運行機制，執政黨未能從直接領導方式中轉換出來，導致在社會實踐中的一切矛盾關系都演化為黨群矛盾關系

隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，領導體制過于集中的弊端越來越顯現出來。現在縣與鄉鎮的自主權逐漸被縮小，而領導責任非常大，什么事都“一把手”負總責。在鄉鎮一級，現行體制中鄉鎮政府原來的一些職能如土地審批、宅基地審批等，現在都劃歸條條管理，鄉鎮黨委政府職能有限，農民群眾要求辦理的一些小事在鄉鎮也難以辦理，使農民群眾誤以為基層黨委政府不辦實事，導致農民群眾對基層政權的不信任。由于條塊之間關系不理順，條條部門與鄉鎮政府配合不到位，有利的事都爭，不利的事都推，致使有些小問題拖成大問題。此外條塊分割，考核標準不一致，也影響了各方面積極性的發揮?，F行體制下縣委縣政府對鄉鎮黨委政府的考核是硬指標，考核力度大，責任壓力也大，而條條部門的考核約束則力度較小，責任也小，農民群眾有意見有問題解決不了，處理不好，直接責任都記在鄉鎮黨委政府身上，因而使得農村鄉鎮黨委政府成為黨群干群矛盾的交會點。

實行黨政職能分開是加強和改善黨的領導的重要途徑。但現實中黨政仍處于分不開的狀態，而且越到基層黨政越是交織在一起，黨的大量活動滲透到政府工作中，政府的許多工作也都是在黨委會上做出決策。在現行體制下，縣委政府兩套班子、兩套人馬在干同一件事，黨政職能不分也導致行政成本過高，行政效率下降，該處理的事推諉扯皮，引起群眾不滿，影響黨群關系。

（二）由于人民授權關系在制度機制上尚未完全理順，無論是干部的選舉制、任命制還是聘任制，在實際運行中仍然是委任制在發揮主導作用，導致領導干部對上負責和對下負責的一致性原則失衡

在我國現行政治體制中，各級權力機關的負責人都由同級人民代表大會或同級黨的代表大會選舉產生。在長期的民主實踐中，特別是在地方和基層換屆選舉中，既要堅持黨管干部的原則，又要堅持“人民公認”的標準。然而，在實際選舉的操作中黨的領導往往與發揚人民民主融合度不高，人民授權又和行政領導權相混淆，致使行政授權制仍發揮主導作用。

目前，在基層的選舉中，不僅存在著提名權實際上由縣鄉主要領導掌控的現象，還存在著一些基層黨代表、人民代表實際上也是由鎮村領導指定的問題。再加上選舉過程中個別人以各種方法操縱選舉，這樣就必然造成形式上的選舉制，實質上的委任制。另外，現任干部的管理制度、監督制度、考核制度的也不科學、不健全，個別干部為了盡快取得所謂的“政績”，不惜犧牲群眾利益和資源環境，搞形式主義，為了確保上級指令任務的完成，不惜動用各種手段，嚴重損害了黨群干群關系，弱化了群眾對黨和政府的信任。

（三）一些黨員干部，封建官本位意識和官僚主義、享樂主義、拜金主義思想膨脹，導致一些地方權力腐敗和不正之風盛行，黨群干群關系疏遠甚至惡化

由于執政地位的變化、監督機制的不科學和工作不到位，一些黨性不強、意志薄弱又握有權力的執政者，其封建官本位意識死灰復燃，封建的享樂主義和西方的拜金主義交匯作用，于是權錢交易、權權交易開始滋生。而在執政條件下，對權力的有效制衡監督機制必須健全和完善。在我國，黨內監督、權力監督、立法監督、社會輿論監督和群眾監督，由此構成了比較完整的監督體系。但這樣一個完整的監督體系其作用的發揮還很不夠。特別是高層“一把手”的監督，受現行黨內監督體制的局限，同級紀委監督是十分軟弱的，而上級紀委監督又是極為滯后的。同時，黨外監督，包括司法監督和輿論監督以及群眾監督等，在現行體制下的很難發揮有效的監督作用。

（四）由于改革具有風險性、探索性，對在改革中新出現的利益群體、特殊群體的兼顧和保障缺乏成熟的理論指導和政策機制，出現了改革前后政策標準不一，造成一系列的社會矛盾

例如，某些省份對國企改制從省到市并沒有制定統一的標準，有些改制政策只要求下級參照某些標準執行，有的政策規定在執行過程中，又在不斷下發文件修改原有的政策，有的甚至是一廠一策。由于政策缺乏必要的統一性和穩定性，給企業改制帶來一系列問題，引起職工群眾的不滿。另外企業改制中對改制后職工的各種保障政策制定的也不盡合理。當然，企業改制作為改革的重要部分需要有一個實踐和完善的過程，但上級政府在制定政策中缺乏實踐經驗，決策中缺少基層黨員干部和企業職工的參與，不能不說是一種缺陷。

（五）人民群眾表達意志和參與管理國家和社會事務的作用發揮還不充分，黨代表人民群眾利益的機制還未完全成熟，造成黨與群眾的隔閡或脫離現象

目前，在某些部門的現行決策機制中，決策的選擇權、決定權始終掌握在領導者手中，實際上形成群眾民主、領導作主的局面。人民群眾在決策中處于被動地位，人民群眾在決策機制中的決定性功能體現不明顯，這就難以保障班子決策始終代表廣大人民的利益。而在一些領導作風不民主，民主集中制原則貫徹不好，甚至“一把手”一言堂的地方，黨內民主、人民民主成為利用的工具和形式，完全變成了一人說了算。在一些決策中，本來符合人民群眾的長遠利益，如城市建設拆遷、農村修路建橋等公益事業建設，但由于缺乏廣泛的民主參與和決策論證、缺乏群眾對實施、方案的充分討論，在實施過程中又缺乏群眾的民主監督，結果出現了好事辦不好甚至辦了好事群眾也有意見的現象。

二、建立完善以實現人民群眾根本利益為核心的領導體制和工作機制

（一）不斷推進社會主義民主政治建設

我國的人民民主國家制度體系是在黨的領導和執政條件下展開運作的，從這個體系的內在原則來說，它的具體運作過程，實際上是政黨、國家、社會三個力量相互作用的過程。在三個力量的作用中，社會是決定力量。政黨只有得到社會最有力的支持和認同，具體來說就是得到最廣大人民群眾的信任、擁護和重托，才能有效地掌握國家政權，從而實現和發揮黨對國家和社會的領導核心作用。當前，在改革和推進人民民主的體制機制上應著力抓好四個方面的建設：

第一，推進領導體制建設。變權力高度集中在各級黨委、以黨代政、包攬一切的領導方式，為黨“總攬全局，協調各方”的領導方式。按照黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一原則，用法規制度劃清、規范黨與權力機關、行政機關、司法機關和人民團體的職責，支持他們按照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作，使各級黨組織從具體事務中超脫出來，總攬但不包攬，協調但不替代，站在人民群眾根本利益的立場上，集中精力抓方向性、全局性、戰略性、前瞻性和重大性問題，依法領導和監督各級權力機關、行政機關、司法機關和人民團體職責的履行。另外，還要把現在籠統的黨群關系分解為人民群眾與政黨、行政和司法的關系等等，從而使國家制度體系和黨的領導體制走上法制化、科學化、民主化的軌道。

第二，繼續加強民主集中制建設。變著重強調領導集中為保障黨員民主權利。要以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，建立健全充分反映廣大黨員和黨組織意愿的黨內民主制度，鼓勵和保護大家講真話、講心里話。建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度，建立黨的代表大會提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制。進一步擴大在市縣進行黨的代表大會常任制的試點工作，擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍，及時把好的經驗向其他市縣推廣。按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，改革和完善黨內選舉制度，堅決克服家長制、一言堂現象。另外，要建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增加執政的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務。

第三，推進民主決策制度建設。變人民群眾在決策中的被動地位為主動地位，變“群眾民主，領導作主”的機制為“領導民主，群眾作主”的機制。在決策程序中，一要建立健全了解民情、反映民意、集中民智的意志表達機制，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上；二要建立健全重大決策的黨員或人民代表參與、表決機制，對專業性、技術性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術咨詢、決策評估；三要建立健全決策失誤責任追究制和糾錯改正機制，加大對決策實施過程和結果的民主公開和民主監督力度。

第四，積極推進基層民主建設。變傳統的自上而下、行政命令的群眾工作方式，為民主決策、民主管理、民主監督的工作機制。一要在農村和基層單位積極推進和健全政務公開、廠務公開、村務公開的民主透明制度，將公開的關口前移；二要不斷總結適應新時期基層群眾工作的新機制。如重慶市開縣麻柳鄉在修建雙河口大橋的實踐中，總結出在興辦農村公益事業和發展經濟等重大事項時，實施“八步工作法”的經驗（第一步，深入調查搜集民意；第二步，召開會議初定方案；第三步，宣傳發動統一思想；第四步，民主討論確定方案；第五步，戶戶簽字進行公決；第六步，分解工程落實到戶；第七步，各村民小組組織實施；第八步，竣工結算張榜公布）。

（二）不斷推進以法制權、以權制權的權力監督體系建設

加強對權力的制約和監督，要從權力授予和權力行使的源頭上解決問題。按照“規范化、程序化、具體化、剛性化”的原則建立一整套監督制約制度，特別要通過制度解決領導干部權力過大和權力沒有邊界的問題。

第一，要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。首先，權力的配置要合理化、科學化。要按照效率原則和權力制約原則，對黨政部門的權力進行科學配置，尤其對直接管理人、財、物的重要部門，對某些過于集中的權力要進行適當分解，形成合理的權力結構，以利于各種權力之間的有效制約和監督，避免權力過于集中于少數人手中。其次，權力的運行要規范化、程序化。要明確各權力層次、權力主體的職責和權限，規范化地行使權力，防止越權、侵權行為的發生。要明確規定權力運作的程序，從決策和執行等環節加強對權力的監督，使權力行使者按照既定的規章制度和行為方式行使權力，克服權力行使中的隨意性，防止權力濫用。

第二，要加強廉政法制建設，進一步完善各級領導干部廉潔從政的行為規范。針對容易產生濫用權力的具體制度、體制和薄弱環節，通過深化改革、體制創新和廉政立法，建立起適應社會主義市場經濟發展和社會主義民主政治建設需要的權力運行體系，真正形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制，保證領導干部廉潔從政。

第三，要強化領導班子內部監督。加大經常性監督力度，特別要加強主動監督，把監督的關口往前移，加強事前防范，努力做到領導干部的權力行使到哪里，領導活動延伸到哪里，黨組織的監督就實行到哪里。建立和完善巡視制度，加強和改進對領導班子特別是領導干部的監督。建立健全領導干部個人重大事項報告制度、述職述廉制度、民主評議制度、談話誡勉制度和經濟責任審計制度，依法實行質詢制、問責制、罷免制。

（三）繼續深化以人民授權關系為核心的干部人事制度改革

深化以人民授權關系為核心的干部人事制度改革，要從以下四個方面健全制度機制。其一，在選舉制中要著重落實代表的知情權和選擇權，在選舉程序中擴大公開透明程度，乃至促成候選人與代表直接見面并進行簡短演說，以保障代表在知情基礎上的選擇權。其二，凡適宜公選、競聘的崗位，基本上采用公開選拔和競爭上崗的方式，并取消苛刻的年齡、學歷限制，讓優秀人才脫穎而出，落實人民群眾的參與權和競爭權。其三，抓緊研究制定體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準，完善職務和職級相結合的制度，實行黨政領導干部職務任期制度，健全公務員制度。其四，加強對現任領導干部的管理監督，參考《干部任用條例》，研究制定“干部管理條例”，以落實人民群眾的評價權、罷免權為核心，建立健全對現任領導干部的民主管理機制，以解決干部對上對下負責的失衡問題，并為干部選拔和能上能下、優勝劣汰提供基礎依據。

（四）調整社會分配制度，完善社會保障體系

調整社會分配制度是解決社會分配不公、防止社會失衡問題的關鍵。一要通過稅收杠桿，加大高收入和暴富階層的個人所得稅征收力度，并強化他們增強依法經營和依法納稅的意識。二要逐步提高企業職工的最低工資標準，并按地區發達程度和工種崗位，區別制定分類標準，以提高職工的收入水平，縮小收入差距。三要解決壟斷行業和非壟斷行業職工的收入失衡問題，運用法規手段規范壟斷行業的收入標準，或通過稅收手段進行國民再分配。同時要規范壟斷行業企業內部領導層、管理層和一般職工的收入比例，縮小領導層和一般職工過大的收入差距。

建立與國情和經濟發展相適應的社會保障體系，是一項重要而艱巨的任務。一要在城市繼續做好“兩個確?！惫ぷ?，搞好“三條保障線”的銜接，不斷拓寬社會保障覆蓋面，提高基金收繳率和社會化管理水平；二要依據地區發達程度，逐步向農村養老保險和醫療保險推進。三要對農村中傷殘復退軍人、軍烈屬、孤寡老人、殘疾人提供最低生活保障，變“年終關懷”為“終年關懷”。

（五）積極推進黨聯系群眾的制度機制建設

除繼續加強人大、政府、人民團體和信訪部門聯系人民群眾的制度建設外，在黨的工作機制上，第一，有必要建立起一個暢通的渠道，在黨委研究室的基礎上，整合一個專門的部門——“民意聯通部”，“民意聯通部”的主要任務是經常深入基層、深入群眾調查了解民意，定人定期對民意進行研究。同時建立與信訪部門、群團組織、民間調查組織、新聞媒體聯系的制度。民意聯通是履行執政黨功能的重要標志，它要對民意研究梳理后，將需要通過路線方針政策解決的重大問題提交黨委研究處理，在我國市場經濟條件下利益出現多元分化之后承擔起利益表達的機制功能。第二，要進一步整合已有的一系列聯系群眾的制度，如領導干部下基層、聯系點制度、接待日制度以及領導干部定期與群眾溝通對話制度等，形成一個有機系統。第三，要健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，依法及時合理地處理群眾反映的問題。