地方人大行使重大事項決定權的調研報告

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憲法規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”。地方組織法也規定，地方各級人大常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”?？梢?，討論決定本行政區內的重大事項，是憲法和法律賦予縣級以上地方各級人大及其常委會的一項重要職權，是人民管理國家事務、當家作主的重要體現。但由于法律對重大事項的規定比較原則，缺乏可操作性，在一定程度上影響了地方國家權力機關重大事項決定權的有效行使。

近年來，地方人大在這方面開展了積極的實踐和探索，取得了一定的成效。本文試結合惠州市人大常委會制定和實施《惠州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》三年多來的工作和實踐，對市級人大常委會在行使重大事項決定權方面的有關問題作一些探討。

一、行使重大事項決定權的實踐

正確界定和把握重大事項的范圍和內容，是地方人大常委會正確有效行使重大事項決定權的必要前提。2000年7月，廣東省人大常委會通過了《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》（以下簡稱《省規定》），《省規定》對地方人大常委會討論、決定重大事項的范圍作了比較明確和具體的規定，將重大事項分成兩部分，一部分是需經人大常委會審議并作出決議決定的，共11項；另一部分是要求向人大常委會報告，人大常委會可以提出意見和建議的，共17項。從《省規定》界定的重大事項范圍來看，是比較明確的，為廣東省地方人大常委會討論、決定重大事項提供了較為具體的法律依據。但對于市、縣一級來說，還是不夠具體。為保證市一級人大常委會行使重大事項決定權得到充分發揮，惠州市人大常委會根據憲法和有關法律以及《省規定》，結合本地實際，于2001年2月通過了《惠州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》（以下簡稱《市規定》），對《省規定》所界定的重大事項的范圍和內容，以及關于重大事項的處理方式，作了一些補充和細化，進一步增強了行使重大事項決定權的可操作性。關于需提請人大常委會審議并作出決議、決定的重大事項，除了《規定》的11項外，我們認為下列重大事項應當提請市人大常委會審議，并作出相應的決議、決定：1、根據市委的建議，需由市人大常委會作出相應決定的重大決策和部署；2、市人民代表大會確定的代表議案的辦理方案；3、本市國民經濟和社會發展計劃中、長期規劃的制定、修改方案；4、市本級財政年度決算和市本級財政年度預算變更幅度超過10%以上的方案；5、確定全市性節日和紀念日、市徽、市樹、市花等城市標志物。關于需向人大常委會報告的重大事項，除《規定》的17項外，我們認為，下列重大事項應當向市人大常委會報告：1、城市總體規劃的編制方案以及涉及城市性質、規模、發展方向和總體布局上的重大變更；2、市本級財政超收部分的使用安排；3、有財政性資金投入、投入總額占所批準年度支出預算10%以上的，或對經濟發展、環境和自然保護有較大影響的建設項目的立項。

實施《市規定》以來，惠州市人大常委會在行使重大事項決定權方面逐漸邁入了規范化、制度化的軌道，在管理地方國家事務和社會事務中發揮了積極的作用。一方面提高了行使重大事項決定權的針對性。因為對重大事項有了較為明確的界定，我市人大常委會抓住市委工作的重點、“一府兩院”工作的難點和人民群眾普遍關心的熱點問題，提高了對重大事項監督的針對性。一是圍繞經濟建設討論決定重大事項。市人大常委會規定，市國民經濟和社會發展計劃、市本級預算執行情況、市本級預算執行和其他財政收支的審計情況、市本級預算外資金的使用、管理情況應當每半年向市人大常委會報告一次，市人大常委會可以提出意見、建議，必要時可以作出決議、決定，強化了對發展計劃、預算執行和預算外資金使用、管理的監督力度。二是圍繞對全市發展帶有全局性和長遠性的重大規劃行使決定權。三年來審議批準了惠州市旅游發展總體規劃、惠州市海域開發利用總體規劃、惠州市區域衛生規劃(2001—2005年)、惠州市西湖綜合整治規劃、惠州市教育發展十年（2001—2010年）規劃等，確保了規劃的科學性、合理性和前瞻性。三是圍繞人民群眾關心的熱點、難點問題行使監督權。如為了防止污染、火災和傷害的發生，給群眾創造一個良好的生活環境，市人大常委會審議通過了關于禁止在市區銷售燃放煙花爆竹的規定；為了減輕農民負擔，解決群眾反映強烈的農村電價過高問題，市人大常委會經過深入調查研究，作出了關于惠州市城鄉用電同網同價的決定，使全市人民得到了實惠，深受人民群眾的歡迎和擁護。另一方面推進了重大事項決策的民主化、科學化和法制化。人大常委會依照法定程序，討論、決定重大事項，使事關經濟社會發展全局的重大戰略性決策上升為國家意志和人民的自覺行動，更集中反映了廣大人民群眾的意志和利益。近年來，我市重大事項的決定都是在深入調查研究，廣泛收集民意的情況下依照法定程序作出的。如審議市政府提請的《惠州—大亞灣地區發展規劃》，市人大常委會在廣泛聽取干部群眾、人大代表和有關專家等各方面意見后，認為該規劃方案仍存在一些不足之處，未予以通過，建議市政府對規劃方案作進一步修改和完善后，再提請市人大常委會會議審議通過。從而促進了本行政區域內重大決策的民主化、科學化和法制化，減少和避免重大決策的失誤，促進了“一府兩院”依法行政、公正司法，推動了經濟社會的穩定和發展。

二、行使重大事項決定權遇到的困難和問題

三年多的實踐，也碰到了一些困難和問題，制約了重大事項討論決定權的行使。一是“黨委領導、人大決定，‘一府兩院’執行”的關系處理。在堅持黨的領導和實行行政首長負責制的前提下，政府在把一些比較重大的事項提交給人大常委會討論決定之前，往往已與黨委進行了溝通，達成了一致意見。人大常委會在行使決定權時既擔心與黨委有爭權之嫌，又怕有失職之責，在行使決定權時處于較為被動的狀態。二是法律、法規和地方人大制定的辦法對重大事項范圍、內容、標準的界定仍然不夠清晰、具體，制約了決定權的行使。如有些討論決定重大事項所涉及的領域，與“一府兩院”部分職權所涉及的領域是交叉的，造成大家對重大事項的理解和認識上存在偏差，出現人大常委會對重大事項的監督不到位。三是地方人大常委會及其機關缺乏相關專業人員，使得對重大事項的討論決定缺乏深度。某些重大事項涉及的專業性很強，如果常委會組成人員不具備相關的專業知識，常委會機關干部不能提供高效優質的參謀服務，人大常委會在行使重大事項討論權時就會力不從心，只好走過場。

三、行使重大事項決定權的幾點體會

（一）要進一步提高對正確行使重大事項討決定權的認識

行使重大事項討論決定權是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，是體現本行政區域人民當家作主權利的直接、有效形式。地方人大常委會行使重大事項討論決定權，其本質是代表本行政區域的人民管理地方國家事務，保證憲法規定的人民當家作主權利的落實。人大常委會必須充分認識到，要更好地發揮人大常委會的職能作用，就必須首先做好重大事項的討論、決定工作，增強開展此項工作的責任心和使命感，切實行使好人民賦予的權力。

（二）要正確處理好人大常委會行使重大事項討論決定權與黨委領導權的關系

地方人大常委會要自覺接受同級黨委的領導，善于把黨委對本地區的重大問題的決策，通過討論決定重大事項的決策機制變成國家意志，從而使黨委的主張得到實現。地方人大常委會在討論決定重大事項時，人大常委會黨組要事先將討論決定的重大事項向同級黨委請示匯報，并將討論決定以及執行的情況及時向黨委報告，確保黨的主張和決策得以貫徹執行。同時，人大常委會要分委決策權與人大常委會決定權的區別，明確黨委決策權與人大常委會決定權在性質上和層次上的不同，在保證黨對重大事務決策權的前提下，實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

（三）要正確處理好人大常委會行使重大事項討論決定權與政府行政權的關系

人大常委會和政府的根本目標是一致的，只是職責分工不同。地方人大常委會在行使重大事項討論決定權時必須分清人大常委會的決定權和政府行政權的關系。法律規定，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，地方各級人大常委會是本級人民代表大會的常設機關，地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關，地方人大是“決定”本行政區域內的經濟、教育、文化等事項，而政府是“管理”經濟、教育、文化等事項?？梢娙舜蟪Ｎ瘯臎Q定權與政府的行政權的層次是不一樣的，是決定與執行的關系。另一方面，人大常委會應當嚴格按《規定》依法行使討論決定權，尊重政府依法行使行政權，不能越俎代庖，干預政府的工作。

（四）要健全機制，為行使重大事項討論決定權提供有效保障

要做好建章立制工作，進一步規范討論決定重大事項的操作。行使重大事項討論決定權一般要經過五個程序：一是議案的確定；二是調研論證；三是討論審議；四是決定的表決；五是決議、決定的公布。我們認為，針對這五個階段容易出現問題的環節制訂相關規定是必要的。如在調研論證階段，確定某些重大事項需要公示，通過邀請專家學者參與討論，召開聽證會、咨詢會，引入辯論機制等。在討論審議階段，對一些爭議較大的重大事項如何處理。在決定的表決階段，為保證人大常委會組成人員的真實意思表示，在表決方式上進行規定等等，以提高決議、決定和審議意見的質量，提高科學性和可操作性。

（五）要加強監督，保證行使重大事項討論決定權工作的有效實施

行使重大事項討論決定權工作的質量高不高，關鍵看決議、決定和審議意見的執行和辦理好不好。人大常委會要把行使決定權和監督權結合起來，綜合運用各種監督手段，改進監督方法，加大監督力度，強化監督實效，切實保障人大作出的決議、決定和審議意見的落實。一是要及時做好決議、決定和審議意見的交辦落實工作，建立落實情況匯報制度，督促“一府兩院”按規定的時限向人大常委會報告執行或辦理情況。二是要組織檢查和視察，督促人大常委會作出的決議、決定和審議意見的落實。三是落實責任追究制度，對“一府兩院”違反法律規定作出的決定，應依法予以撤銷；不按規定向人大常委會報告重大事項，對人大常委會的決議、決定和審議意見落實不力的，人大常委會可按有關規定采取必要措施進行督促，保證重大事項決定權的有效行使。

（六）要加強自身建設，努力提高人大常委會的議事質量和決策水平

人大常委會組成人員及其機關干部的素質，直接影響到討論決定重大事項的質量。人大常委會必須以強烈的歷史使命感和政治責任感，不斷加強自身的建設，努力提高討論決定重大事項的能力和水平。要認真學習黨的路線、方針、政策，不斷提高政治素養和政策水平。要認真學習人大知識、法律法規，不斷提高依法履行職責的水平和自覺性。要認真學習經濟、文化和科技等多方面的知識，開拓視野，增強綜合素質。要進一步優化人大常委會及其機關干部的知識結構、專業結構和年齡結構，改善人大干部隊伍的整體素質，提高人大常委會的議事質量和決策水平，以保障重大事項討論決定權的依法、正確、有效行使。