大企業稅收調研報告

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近年來，按照納稅人的不同規模進行分類管理已成為各國稅務機關改革的重點，而對大企業實施專業化管理又是其中最重要的環節和內容。在稅收管理的實踐中，美國、英國、日本、澳大利亞等發達國家積累了大量大企業管理的經驗。隨著我國經濟的發展，跨區域經營、整體規模大、內部結構復雜、信息化程度高的大企業越來越多，其對國家財政的貢獻和影響也日益突出。傳統的低層面、分散型的稅務管理已無法滿足需要，因此如何學習借鑒國外的先進做法和經驗，對其實行適當、有效的稅收管理也是當務之急。

在過去的二三十年里，各國稅務機關的組織結構有個明顯的趨勢，即從稅種管理演變為功能管理并進一步向納稅人分類管理過渡。在稅制改革的浪潮中，各國開始接受“管理問題是稅制改革的核心而不是輔助的問題”（理查德·M·伯德，1989）這樣一種觀點，紛紛簡化稅制、降低稅率、擴大稅基、改善管理，并開始推行以納稅人為中心，為納稅人服務的管理理念，加大對大企業的監管力度。目前，采取分類管理的稅收征管模式已成為各國稅務機關改革的重點。在稅收管理的實踐中，美國、英國、日本、澳大利亞等發達國家，經過近十年的探索和實踐，在大企業管理方面，積累了豐富的經驗。

一、建立大企業管理的國際視角

1、發達國家大企業專業化管理的歷程

在世界各國，數量相對較少、規模很大的納稅人繳納的稅款占了稅收收入的大部分。這些納稅人能否依法納稅對稅款征收有著重要的影響。由于大企業往往具有經營多樣、業務復雜、涉稅事務繁多并進行專業稅收籌劃的特點，使其在稅法遵從上存在較大的風險。為盡可能規避這些風險，西方發達國家相繼成立了專門管理大企業的稅務機構，進行有效的稅收管理。

澳大利亞聯邦稅務局(ATO)在1994年把企業納稅領域分為大企業領域和小企業領域兩部分，從納稅人按交易類型進行的管理向強化為大、小型納稅人負責的管理方向轉變。把資源投入到稅收收入最大、情況復雜的征稅領域中去，同時對復雜問題進行持續監控，增加對納稅人和行業的了解。

美國國內收入局(IRS)于2000年成立大中型企業機構(LMSB)，從純粹的區域性組織機構轉變為與企業類型相對應的組織機構，確立了通過公平執法為納稅人提供優質服務的目標，針對納稅人的不同特點提供相應的服務。

日本國稅廳（NTA）1947年成立時，在每個區域稅務局下屬的檢查和涉稅調查處中都設有檢查部門，負責對高收入個人和大企業進行專門稅務檢查。1960年調查科針對特大公司設立了特大公司科，1998年調查處設立了國際科，處理對國際交易的涉稅事宜。

英國國內稅務局(IR)于1997年建立大企業管理局(LBO)，包括13個大企業辦公室處理公司稅事宜，目的在于確保大企業和高收入者能依法納稅，幫助納稅人遵守納稅義務，保證稅收收入。

2、大企業納稅人的劃分標準

根據國際貨幣基金組織的調查，大企業納稅人的確定標準主要與其營業額、資產額、注冊資本、應納稅款等指標有關。而單一采用某一種指標作為標準是不合適的，往往需要對這些指標進行認真分析和綜合運用。具體來看，各國的劃分標準也不完全一致：

澳大利亞是以企業的營業額為標準來劃分大企業和中小企業的。大型企業為營業額超過1億美元的集團或獨立經濟實體，中型企業為營業額在1000萬至1億美元之間的企業，小型企業為營業額在1000萬美元以下的公司。值得注意的是，集團企業是被作為整體而不是各自獨立的企業來看待。采用營業額為標準，能更真實的反映企業的復雜程度，并為小企業漸漸進入大企業行列留有空間。

美國大中型企業管理局把資產1000萬美元以上的公司和流通企業作為大企業。大中型企業管理局又對這些大企業分為兩類CIC和IC，CIC是指經營業務復雜需要審計小組協作審計的超大企業，IC就是一般的大企業。CIC的確立標準包括資產價值、子公司數量、對其進行稅務檢查所需的稅務專家數量及按美元計算的收入水平。

日本國稅廳對企業分類的標準是資本總額達到1億日元以上的國內大企業以及外國公司（含常設機構）。資本總額的波動比營業額波動要小，并且受經濟狀況影響較小，因此，用資本總額作為反映企業規模大小的指標，日本稅務機關很容易確定哪些為大企業。大企業數量占所有企業總數的1.3%。

英國的大企業分類標準高于其他國家對大企業的分類標準，符合標準的大企業幾乎都是非常大的跨國集團。受到大企業管理局管轄的企業所雇傭的職員超過全英國職員總數的60%以上。有些行業比如金融業、建筑業、保險業因其自身經營的復雜性，也作為大企業來管理。

3、大企業管理機構的職能設計

澳大利亞的大企業及國際稅務局（LB&I）把精力集中到為納稅人提供更好的服務，以及處理審計、轉讓定價和資本弱化等問題上。稅務人員的層次從整體上來說比其他部門要高，一般具有各種知識背景，如會計、律師、經濟師、統計人員、金融分析師和商業分析人員，還雇傭一些專業人士，如具有金融管理、信息技術、人力資源管理和項目管理經驗的人員。

美國大中型企業管理機構（LMSB）把大企業劃分為五個行業類型進行管理：零售、食品和藥品行業；大型制造行業；金融服務行業；通訊、媒體和技術；以及自然資源。此機構還負責國際涉稅事項，包括國際技術指導、稅收協定和情報交換的稅務管理以及性國際項目管理。同時也負責評價納稅人行為和市場趨勢、進行環境調查等，以便對人力物力資源的使用做出更好的規劃。

日本國稅廳下設東京國稅局、大阪國稅局和名古屋國稅局，在各級國稅局下設稅務署。稅務署負責處理申報表、稅收收入的管理和對個人及小企業的檢查，不負責大公司。區局的大企業管理機構主要負責對大公司進行審計，對個人和小企業的特別審查和犯罪案件調查。大企業管理局和公司局、預提所得稅局及訴訟局關系密切，以確保對所有納稅人的稅務處理的一致性和公平性。

4、大企業管理機構的具體工作

在美國和澳大利亞，大企業管理機構的職能是有限職能，而非全職能。他們不承擔納稅人所有的稅收管理事務，而把精力集中到處理風險分析、審計、轉讓定價和資本弱化等問題上。

澳大利亞大企業及國際稅務局（LB&I）的工作重點是風險評估和風險分析。這種風險分析可以是針對某個行業、某個交易或者針對整個稅基，風險管理的結果取決于風險的性質以及對待風險的認識。建立風險機制能更好地了解其管轄的納稅人。它使大企業管理局能夠對所有納稅人的風險情況作出合理正確的判斷，從而支持大企業管理局在稅務遵從、稅收收入和管理效率方面的工作。

美國大企業管理局對經營業務復雜的超大企業運用審計小組進行協作審計，審計覆蓋面約達70%。由于美國稅法的復雜性，為確保相同情況的企業得到公平的稅務處理，預測納稅遵從風險并作出及時處理也是該機構的重要職責。

英國的大企業管理局對所轄納稅人進行風險評估，并按照企業規模和業務本質來確定適當的稅務處理。所評估的風險包括：納稅人的遵從態度、與稅務局的關系是否影響稅務遵從、應繳未繳的稅款或延期納稅風險、由于稅法缺陷或不足而引發的稅款流失風險、稅收籌劃安排而引起的稅款流失風險等等。

二、國外大企業管理的經驗對我國的啟示

從上述各國的管理實踐來看，設立大企業管理局是加強大企業稅收控管、促使他們遵從稅法的前提和關鍵。他們的經驗是：對大企業進行專業化管理不但可以促使這些戶數少、稅額高的大企業遵守法律，而且可以幫助他們發現自己履行納稅義務的缺陷，改進核心業務的運作能力。

隨著經濟的發展，我國境內跨區域經營、整體規模大、內部結構復雜、信息化程度高的大企業越來越多，而目前低層面、分散型的管理無法真正管理到位，阻礙了總體稅收管理效率和水平的提高。因此，對大企業的管理如果僅僅依靠常規管理，稅務機關將無法全面掌握大企業的納稅能力、獲利能力和實體功能，缺乏廣泛的信息資料來正確分析、預測、規劃稅收收入，遠不能涉及深層次的問題。筆者認為，要改變這一現狀，只有適時調整管理目標，通過建立專業管理機構，實施專業化管理，逐步推動大企業稅務管理由表層向內核發展。

1、借鑒國際經驗，確定劃分大企業管理的標準

我國的大企業與國外相比略有不同，主要表現在：大多數內資的大企業是國有企業，而且集中在銀行、金融、郵政、通訊、鐵路、航空、石油等行業；大多數外資大企業，有大量的稅收優惠可以享受，同時也存在不少亟待解決復雜的稅務問題。因此在對大企業劃分標準問題上就不能簡單的采用一種方法，而應當綜合運用。參考發達國家的先進做法，筆者認為可以有以下幾種劃分方法：（1）運用資產、注冊資本、營業額、納稅額的標準，按企業規模分類，；（2）特定行業、復雜行業，如電信業、金融業、石油業、交通業；（3）跨國的大企業、或在中國跨區域的、連鎖性的行業；（4）外國企業及外國企業在中國的分支機構，如海運、空運。在確定大企業標準的同時，還應考慮到某些歷史因素。

一般來說，對某一地區的稅收收入產生重大影響的企業都可以屬于大企業，具體標準以當地稅源控管需要而定。如江蘇省無錫市國稅局，正在涉外稅收領域內嘗試大企業專業化管理，他們突破傳統重點稅源戶的選擇方法，借鑒國際經驗，采用綜合指標，選定了130戶大企業作為試點，主要包括世界500強在無錫投資的企業、投資規模超過3000萬美元的企業、大型跨國公司在我國境內投資兩個以上的關聯企業、在我國境外具有投資的外商投資企業、與避稅港有聯系的較大規模的企業、特定行業的跨區域（國）性經營企業等。

2、根據我國國情，設置我國大企業管理局職能

在設計大企業管理局的主要功能上，通常有全職能和有限職能兩種。（1）全職能是賦予大企業管理局全部的服務和管理功能，包括承擔申報表的接受和處理、審計、涉稅案件調查和起訴。這種方案可為納稅人提供優質的服務，減少納稅人在幾個稅務機構奔波的不便。（2）有限職能的模式是不處理稅款征收，集中于為納稅人提供更好的服務。

大企業稅務管理的手段、模式應區分于其他企業，體現國際慣例，注重維護稅收主權。因為首先，大企業與其他企業的差異性，不僅表現在企業規模上，更重要的是反映在公司治理結構和運作方式上。大企業往往會在融資數量與自有資金之間尋求恰當的平衡，使資產與資本運作融合，這樣通常會產生資本弱化問題。這種由于融資利息而產生的關聯扣除和列支，其結果是以減少稅收來達到增加資產的目的。這樣的稅收問題，往往是常規的稅務管理難以發現的。

其次，大企業內部結構復雜，母公司與子公司之間的業務往來頻繁，往往利用轉讓定價或成本分攤來轉移利潤，規避納稅義務。比如，集團公司利用地區間的稅率和稅收政策的差異，通過采用偏離市場正常價格的轉讓定價方法，高進低出或低進高出，來使整個企業集團稅負的時間和金額安排實現最優化。而現行的征管模式，可能會產生信息不對稱現象，稅務機關難以及時發現大企業內部較為隱蔽的避稅行為，影響征管工作質量。

因此，應當把常規性的工作（如前臺工作）與復雜性工作（如國際稅收管理）有機結合起來，因地制宜地設置大企業管理局的管理職能。根據目前我國的實際情況，筆者認為，要加強對大企業的管理，就應該、也必須設立相應的專業化管理機構。而這一機構的職能則應該定位在以信息化建設為基礎，對企業運作進行實質性監控上，形成集日常征管、納稅評估、稅務審計、反避稅等于一體的立體式管理方式。以集約式、專業化的管理來取代分散型、常規式管理帶來的“疏于管理、淡化責任”等問題。

3、依托網絡技術，建立大企業管理智能化平臺

按戶管理、實現“管戶”與“管事”的有機結合，是大企業管理的主要方式。而要保證管理的質量，必須要有相適應的管理手段。因此，筆者建議，大企業管理應充分依托計算機網絡技術，打造智能化管理平臺，建立“一戶式”電子信息庫，全面掌握納稅實體的綜合信息，形成與企業運作相同步的信息流監控，加強對大企業的基礎管理，實現稅收征管能力的共享。

在實踐中，無錫市國稅局已經在這方面進行了有益的探索，他們自行開發了“無錫市涉外大企業稅收分類管理一戶式信息系統”。在使用中，該系統顯示出了三個突出的優勢：一是數據集中優勢。這個系統涵蓋了稅務機關能夠采集到的大企業的各種信息數據，集成了CTAIS、反避稅軟件、所得稅軟件、出口退稅軟件等多個系統的數據，可以高效率地收集和占有信息，為加強基礎管理提供了依據，而且為分析、預測、監控提供了一個強大的平臺。二是智能分析優勢。這個電子平臺能夠對采集到的信息進行自動處理、智能分析、增值利用。如，能夠根據回歸性分析、時間序列分析等原理進行稅源預測與統計分析。對一些重要指標（如稅收負擔率、行業利潤率）設計了警戒線，如果企業指標突破警戒線，系統會自動以不同顏色提醒管理者注意，為稅源監控提供了預警信息，為科學決策提供了參考依據。三是效率優勢。由于通過計算機系統自動完成了大企業數據歸集和整理，大大節省了搜集信息的時間。如對大企業審計前的案頭準備工作可以從原來的1到2天縮短為2個小時，極大提高了工作效率。這套信息系統的開發，為大企業實行動態管理提供了有效的手段，提高了數據的增值利用和共享的程度，較好的減少了稅務機關因信息不對稱而產生的管理不到位現象。

4、建立行業稅收分析制度，加強大企業行業稅收管理

美國大中型企業管理機構（LMSB）把大企業劃分為五個行業類型進行管理。他們的做法是：建立行業分析小組，按行業門類進行行業分析。實踐表明，這樣的行業化管理，不僅有助于建立起關于具體行業的一定層次的專門知識，提高工作效率，而且能夠使稅務機關集中精力，發現行業中特定的稅務遵從風險，進行恰當的風險評估，規避行業稅收風險，做到行業中稅法實施的一致性，從而在稅務管理過程中，對具有行業共性的遵從問題的納稅人進行更為有效的溝通和管理。

在這方面，國內的稅務機關也在嘗試和努力中。從無錫市國稅局的情況來看，他們將大企業按照分為鋼鐵、化工、商貿、紡織、服裝、飲食、汽車等近10個行業，并確定專人負責對其中的鋼鐵、紡織等四個重點行業的稅收情況進行管理和分析。他們通過收集行業資料，研究行業動態，掌握稅源變化情況和企業經營情況，將企業特點分析與行業分析、區域經濟分析結合起來，研究企業和行業的經濟發展趨勢，進行切合實際的分析與預測。由于抓住了稅收工作的主動權，在防范稅收風險等反面取得了良好的成效。因此，筆者認為行業化管理應該成為大企業管理的重要內容和管理方式，稅務機關應該積極探索行業管理思路，建立起切實有效的行業分析師制度，在實踐中培養一批行業專家，不斷提高納稅人的稅法遵從度。

5、加強教育培訓，科學配置大企業管理的人力資源

大企業管理局的稅務人員面對的是業務量大、交易復雜并兼有專門稅收籌劃的大型企業，這就需要稅務人員具備較好的稅務技能和經驗，掌握國際稅收知識，熟悉稅收領域的國際慣例。要充分調動人員的積極性，適當開展業務培訓，如初任培訓、任職培訓、更新知識培訓、業務知識考核等各種形式的教育和培訓活動，提高干部的綜合素質。目前，從實際出發，可以有計劃的培養一批干部先行開展這樣工作，依托骨干以點帶面，以最少的人力資源投入，獲取最大的征管效果。

大企業的稅務管理應該作為一個新的領域來看待。對占絕對稅源的少數大企業實行專業化管理，不僅是抓住了稅收征管中的重中之重，加強稅源監控，而且能夠促使對大企業的管理逐步由粗放型向精細型轉變，對企業的管理監控更加精確到位，不斷推動我國稅收征管工作在管理的深度和質量上不斷走上新的臺階。