國稅分類管理報告

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隨著我國稅收征管改革的不斷深化，稅收管理的規范化和信息化程度有了很大的提高，但是，在進行科學化稅收管理方面，我們還大有文章可做。筆者試從以下幾個方面就納稅人分類管理作了進行一些探討，意在拋磚引玉，希望能引起讀者的共鳴。

一、稅收分類管理的內涵和原則

我們所講的分類管理，就是運用馬克思主義哲學中矛盾的普遍性和特殊性的原理，找出納稅人內在的聯系和規律，將同類納稅人歸集為一體，從中找出帶有普遍規律性的稅收管理模式和方式，去實施具體的服務和管理。我們知道，稅收管理的主要對象是納稅人及其應稅收入和應稅行為。由于納稅人的經營規模大小不一，經營方式和手段各有不同，核算水平參差不齊，所從事行業又是五花八門，如果我們仍然以不變應萬變，只用單一的模式和方式來進行稅收管理和服務，就不能有效地進行管理，不能滿足不同類型的納稅人對稅收服務的需求。因此，在稅收管理上，我們應該與時俱進，把科學的分類管理作為深化服務內涵、提高服務水平的出發點和立足點。我們要針對不同納稅人的行為模式、理念、需求等等進行同類分析比較，從中找到共性，發現規律，區別管理，從而達到深化服務內涵，規范稅收執法行為，提高管理水平的目的。具體地說，分類管理的優勢在于，我們可以制定統一規范的稅收管理和服務作業標準，盡可能地保證同類企業同時得到一致和公平的稅收服務，使企業能夠預知納稅遵從風險或潛在的納稅風險，及時進行稅收籌劃，鼓勵他們依法作為和不作為。分類管理的作用還在于我們可以利用行業的分類價格信息、情報，采用專門的分析技巧，來進行比較、分析、研究行業發展趨勢、行業操作游戲規則和利潤瓜分、再分配模式等等，為我們對大企業進行稅務審計、關聯交易調查等提供幫助，有利于我們抓住重點稅源，提高管理效率，同時在分類管理的基礎上統一制定執法的程序和標準，有利于我們執法行為的進一步規范，可以說，只有科學的分類管理，才能降低管理成本，提高管理效率，達到經濟和效率的統一。

分類管理的最終目的，是在稅收管理效率優先的前提下使稅收管理成本達到最小、社會效益達到最大。因此，稅收上的分類管理應當遵循效率，即管理幅度原則。管理學理論告訴我們，管理的幅度越大，管理的層次越少，管理的效率就越高；反之，則相反。那么，如何來提高管理幅度、減少管理層次、提高管理效率呢？分類管理無疑是個好辦法。通過分類，將同質事物歸集為一體，擴大了同質事物的總體，從中找到具有普遍意義的規律，實行有效的一級管理，有利于提高管理的效率。然而效率優先并不是說為了效率可以不計成本，效率最高不等于效益最優。只有使管理成本在效率優先的前提下實現最小化，使管理效率、管理成本、管理效益處在動態平衡結合點上的分類管理模式，才是最優的模式。因此，分類管理還必須遵循效益原則和成本原則。我們目前按企業規模試點的大企業管理局、個體管理局是一個好的嘗試，但還需要在分類管理原則的基礎上進行充分論證和考察，才能得到一個比較客觀的結論。

二、稅收分類管理的指標和方法

科學的分類管理是深化服務內涵、提高稅收管理水平的前提。而進行科學的分類，關鍵是要確定一個切合實際的分類標準，建立科學的分類指標體系，并在實踐中不斷完善、發展和優化。目前涉外企業的經濟指標歸納起來大致有三類。一類是經營規模指標，包括注冊資本總額、投資總額、年度銷售收入總額等。一類是稅源規模指標，包括年應納稅總額、年入庫稅收總額、年利稅總額等。另一類是經濟類型指標，包括國有、集體、股份制、外商投資、私營、個體等。當然，還有其他類型指標。到底哪一類指標、哪幾個指標能夠更好地滿足稅收管理的需要呢，我們認為，應該從眾多的分類指標中，找出一至兩個指標來考察對稅收的關聯度和影響度。指標的選擇既不能單一，又不能過多，只有與稅基關聯度強、聯運性高的指標，才能作為稅收分類管理的指標，才能保證稅收分類管理的科學性和有效性。比如銷售收入，與流轉稅、所得稅關聯度、聯運性都很大。又比如投資總額，包括固定資產投資、流動資產投資、無形資產投資，也是一個值得考察的指標。

然而，指標的選擇只是分類問題的一個方面，更重要的是分類指標的優化。假如我們選定了某個指標，如何按這個指標量化、分段、分級、分組，才能更好地反映事物的本質、體現事物內部發展的規律？這就需要我們在實踐中將選定的分類指標不斷地優化。只有指標選擇正確而且經過不斷的優化處理，我們的分類管理才能真正地深化、細化、科學化，才能達到我們預期的效果。

從納稅人的角度來講，應該將行業中的規模企業、重點稅源企業單獨歸集為一類，進行重點管理和服務。按行業規模企業、重點稅源企業分類的好處是，在同一行業中，采用投資總額（或注冊資本總額）和銷售收入總額二維參數確定的大型企業相對匹配和穩定，易于找到管理的規律。如果以稅源總額或利潤總額單一指標來確定企業規模，所選擇的企業并不穩定，不利于對大企業進行長期的跟蹤管理和服務，難以找到或發現規律性問題。當然稅源總額對于稅務管理，也是一個重要指標，但由于經營方式、策略、產品結構、資本有機構成的不同，企業所處的稅收優惠期不同，稅源的差異較大，指標值不夠穩定。因此，我們可以在投資總額、銷售收入二維參數排隊的基礎上，再按稅源總額排隊。這種排隊，不是投資總額、銷售收入、稅源總額的三維參數排隊，而是三個參數，兩次排隊。這樣篩選出的大型企業，既有利于抓住主要稅源，又有利于行業稅收管理和服務。

但具體情況具體分析，對于企業少、投資涉及行業分散的地區來說，用行業規模來確定對納稅人的稅務分類管理標準并不理想。分類分層管理的效果也不明顯。但是，調整一下分類的標準，集中力量對大企業加強管理、監控和服務還是有現實意義的?？梢詫⑺屑{稅人的年度銷售總額和投資總額（或注冊資本）進行二維指標排隊，選擇投資總額、年銷售收入總額在一定標準以上的企業作為大企業進行稅收分類集中管理。也可以選擇投資總額、年銷售收入總額均排名靠前的納稅人進行分類集中管理。我們認為，分類管理并不一定要成立大企業管理局，在條件不成熟的情況下，我們的分類管理可以先行嘗試在目前的稅收管理機構的構架內，實行分類分組管理，將大企業管理劃為一組，中小企業管理劃為另一組。從分組管理中取得經驗，待條件成熟后，再將同一地區的所有大企業管理組優化合并成立大企業管理局。通過這樣過渡的辦法，分類管理的現實性、可操作性會更強一些。

三、稅收分類管理的職能和模式

合理界定大企業和中小企業管理機構的管理職能是分類管理的重點問題。對大企業實施管理的部門管什么，管到什么程度，這值得研究和探索。在信息化發展已經達到一定程度的國稅系統，建立全職能型的大企業管理部門是不必要的。稅款征收和偷稅等重大違法案件查處可分別由數據處理中心和稽查部門處理，處理結果可通過信息共享系統網絡反饋給大企業稅務管理機構。大企業稅務管理部門的主要職能應包括以下幾個方面：（1）建立動態的稅源監控管理體系，做好大企業稅源預測、分析和監控工作；（2）建立規范化、標準化的指標評價體系，對大企業稅收法律執行情況進行信譽評估和稅務審計，為企業提供預警服務；（3）對大企業提供稅收政策咨詢、導向服務，引導誠信納稅。（4）研究大企業中行業規模企業的行為模式、趨向，進行納稅風險評估和分析；（5）與企業稅務顧問或智囊進行溝通，進行稅務籌劃，對現行稅法的缺陷和不足進行研究并提出完善措施建議等。目的就是使大企業管理機構能從機械、重復、繁瑣的常規事務管理中解脫出來，集中精力做好專業、專項工作，從而實施更有效的稅收管理，為企業提供更規范、更高效的稅收服務。當然職能的劃分涉及到財權、管理權、執法權等等因素，討論的空間很大。但不論如何界定，其目標應該做到“三個有利于”，即有利于提高稅收征管水平，有利于降低稅收征收成本，有利于最方便快捷地為納稅人提供服務。

在分類分層的基礎上，如何對不同類型的企業實行管理和提供服務呢？我們認為：在對大企業和跨國公司管理上，要充分體現稅務管理與服務的高度融合，要樹立納稅人就是客戶的觀念，在提高服務層次、最大限度地提高納稅人稅法遵從度上做文章，要對大企業進行專題研究，提供個性服務，引導其遵從稅法調整的方向、優化經營管理的模式，實行稅源分析評價、監控、管理。采取多種形式，加強與大企業的聯系與溝通。積極利用預審計、行業分析、風險分析等方法，提供預警服務、提醒服務。使納稅人預知潛在的納稅風險，及時發現和糾正內部運作和控制中存在的問題，從而有效地降低納稅風險，規范內部管理。積極開展審計與反避稅工作，維護國家主權和利益。在對中小型企業管理上，我們在提供稅收服務的同時，要加大監管力度，防范偷逃國稅行為的發生。