土地政策調整調研報告

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土地供應結構不合理所導致的房地產市場結構不合理，已成為當前我國房地產經濟發展的一大突出問題現階段城市土地供應政策進行了強力調整，這與目前房地產發展的宏觀走勢密切相關，可以說它是我國經濟體制改革、用地制度演變、城市經營探索等因素綜合作用的結果，具有深刻的歷史現實背景。

1、市場經濟體制建設要求對土地資源進行市場化配置

城市土地是城市經濟體系中最基本的生產要素，是社會主義市場體系的重要組成部分。因此，城市土地使用和管理制度的改革要符合社會主義市場經濟體制的要求，兩者的目標模式應當協調一致。高度集中的計劃經濟體制下，土地使用完全否認土地的商品屬性，排斥市場的自發調節，導致了土地利用效率低下、配置不合理等問題。市場經濟體制對城市土地使用提出了更高的要求，即要求土地同其他生產要素一樣，通過公平競爭機制獲得，價值規律要對土地資源配置和土地資源供求發揮積極的作用，從而使市場機制在城市土地資源配置體系中處于先導和基礎性地位。我國的市場經濟體制正愈益完善，經濟多元化趨勢不斷增強，市場機制的主導地位已經基本建立。與宏觀經濟體制改革相比，由于受城市土地國有、資源相對稀缺、土地價值高昂等因素的影響，現階段我國城市土地資源配置的市場化進程相對滯后，對城市社會經濟的整體發展產生了一定的負面影響。

2、城市經營理念的出現要求對土地經營機制進行優化

近年來，隨著我國城市化進程的日益加速，"城市經營"作為一種全新的城市發展和管理理念，正在全國許多大中城市興起。這一理念的核心就在于對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎設施)及其相關的延伸資本(如廣場、街道的冠名權)等進行集聚、重組和營運，走以城建城之路?，F階段城市的迅猛發展，給基礎設施的建設及運行帶來了巨大的壓力，城市迫切需要開拓穩定的資金來源渠道，土地作為城市資源的重要組成部分，對其進行市場化經營已是必然。目前，已經有一些城市從"經營城市"的角度出發，通過建立土地儲備制度，優化土地供應機制，為城市基礎設施建設籌集了資金，改善了城市硬投資環境，推動了土地價值上揚，從而增加了土地級差收益，形成了城市發展的良性循環。

3、經營性用地協議出讓比例居高不下

我國城市土地出讓方式主要包括協議、招標、拍賣三種，掛牌出讓則是實踐中由拍賣出讓派生而來的。這四種城市土地出讓方式中，協議出讓方式的市場化程度以及交易透明度都是最低的。自1987年9月9日國內首塊體現有償使用原則的土地在深圳市以協議方式出讓至2002年7月1日國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》正式生效的15年間，協議出讓方式一直在我國城市經營性用地出讓中占據著主導地位。截至2000年底，全國土地出讓面積總量為30萬公頃，以招標拍賣方式出讓僅占其中5％左右，大量的土地都是以行政劃撥或協議出讓方式進行配置的。受市場競爭弱、交易不透明、人為因素多等的影響，經營性用地的協議出讓造成了土地收益流失嚴重、權力尋租現象普遍、土地投機行為活躍等諸多問題。

4、土地供應總量迅速膨脹

我國城市化進程以及城市建設的不斷加速，城市人口數量急劇上升，城市住宅用地、商業用地、道路用地、綠化用地等方面需求的迅速膨脹，對土地供應形成了巨大的拉力；另一方面，不健全的土地供應機制以及巨大的土地升值空間，導致了土地的權利尋租以及灰色交易，對土地供應形成巨大的推力。在以上雙重動力機制的作用下，我國現行城市土地供應存在著明顯的自發性、盲目性、投機性，嚴重影響了城市土地市場的正常運轉。1995年，北京市房地產開發企業土地購置面積為438．5公頃。1998年以后隨著房地產經濟的復蘇發展，土地購置面積大幅攀升。1998年的197．5公頃相比，大約增長了959．5％，年均增長率約80．4％。1998年，北京市土地出讓面積約為829公頃，2002年上升到了3416．6公頃，大約增長了312．1％，年均增長率約為42．5％。據北京市國土資源和房屋管理局相關人士稱，2003年北京市國有土地出讓總量將繼續保持較高增幅，根據2002年底土地出讓備案情況統計，已經立項和規劃的成熟用地，總面積將近9000公頃，國有土地出讓將進入新一輪的高峰。

5、土地供應結構不合理

土地供應結構不合理的突出表現，是近幾年一些大城市高檔住宅(如高級公寓、別墅)及寫字樓土地供應上升較快，市場需求份額相對又少，此類物業的消化吸收速度較慢，從而導致空置總量有所增加。與此同時，城市中心區、近郊區低價位住房又供不應求，從而加劇了城市居住社會空間的分異，影響了城市的健康有序發展。2002年，北京市區內價位在4000元／平方米的住宅項目不到10％；上海市預售價格在3500元／平方米以下的低價位商品房僅占18％，杭州市價位在3000元／平方米以下的商品房只占3.7％。從全國來看，目前仍有12％的城市家庭人均住房建筑面積在8平方米以下，27％的家庭人均住房建筑面積在8至16平方米，兩者相加，占全國家庭總數的40％，區位較好、配套完善的中低價位住房是目前住房市場僅有的供不應求的產品。土地供應結構不合理所導致的房地產市場結構不合理，已成為當前我國房地產經濟發展的一大突出問題。為此，國土資源部已于2003年2月下發了《關于清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》，其中提出了要停止別墅類用地的土地供應。