黨內監督的調研報告

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構建懲治和預防腐敗體系，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的實施作為黨內首部監督法規，是我們黨自我約束、自我完善、加強自身建設的基本手段和途徑，是監督的“龍頭”。在紀念陳云同志誕辰100周年的日子里，筆者就執政黨的黨風建設中如何加強黨內監督問題談幾點膚淺的認識。

一、客觀分析黨內監督中存在的問題及原因

從目前看，由于受主客觀因素的影響，黨內監督運作不規范、不健康，仍存在不少薄弱環節與弱化現象。其主要表現形式有四種：

其一，民主生活氛圍不濃。一方面，領導班子民主生活會質量較低。民主生活會存在“四多四少”現象：談工作多談思想少、談現象多談實際少、談宏觀多談具體少、談優點多談問題少，繞道而行，避實就虛；正常的黨內思想斗爭和批評難展開，顧慮重重，有的甚至錯誤地認為：批評上級仕途錯，批評同級麻煩多，批評下級選票落。結果民主生活會基本變成了工作交流會或歌功頌德會，談談工作，擺擺成績，提提希望，道道辛苦，就是沒有思想交流，更不用說思想交鋒了，庸俗了黨內政治生活。另一方面，雙重民主生活會制度落實較難。所謂“三難”常常是理由：工作忙時間難落實，壓力大思想難集中，議題多內容難保證。結果使黨內民主生活會常流于形式。

其二，民主集中制原則執行松軟。一是在民主作風上，開言納諫不夠，民主意識淡化，重大問題決策與審批程序不規范、制約措施不到位；二是在組織觀念上，思考問題、處理事務時，或我行我素，旁若無人，或以和為貴，放棄原則，或側目而視，圈外挑刺；三是在干部管理上，仍存在憑少數乃至領導者個人意志選拔任用干部的行為，講關系、搞親疏、憑感覺、輕教育等，乃至助長了少數干部“只對領導迎合，不向群眾負責”以及“松一松求得一團和氣，笑一笑贏來一張選票”等不良現象。

其三，監督機制制約乏力。一是上級組織對下級組織的監督落實飄浮不實、“關愛”有加，監督作用難以發揮。二是黨組織對黨員的監督松散不硬，監督功能流于形式。三是黨員相互監督更難到位，“多栽花少種刺，留下人情好辦事”的好人主義盛行。四是專職機構監督缺乏力度。在現行體制下，紀檢機構地位和職能受限，以至“監督同級黨委有難度，監督下級組織缺強度，監督身邊干部松尺度”等等，使監督職能與作用難以發揮。

其四，監督尺度程度難控。在實施監督制度，開展監督執紀過程中，常常會產生“三強三弱”現象，即：規范性強、強制性弱，指導性強、操作性弱，可塑性強、確定性弱。進而在實施監督時容易出現尺度失衡的困惑，使監督功能易于失去應有的平等性、嚴肅性、強制性、規范性。

造成黨內監督弱化現象的因素主要有：

第一，監督意識淡薄。當前對權力的監督在主體與客體兩方面都存在監督意識不強的問題。就主體而言，一是下級對上級怕打擊報復，不敢監督；二是上級對下級怕失去群眾基礎，不愿監督；三是領導班子內部怕傷了情面，不便監督。進而對黨內監督的重要性、必要性和緊迫性缺乏認識，淡化了監督意識，弱化了監督責任。就客體而言，有的領導干部缺乏黨內平等的民主意識，自持位高權重，自覺不自覺地把自己當成特殊黨員，凌駕于黨組織之上，只許自己監督別人，不許別人監督自己，認為組織監督是不信任自己，專門機關監督是跟自己過不去、找麻煩，一般黨員群眾監督是不自量力、自找苦吃，以至于出現“財務一支筆、用人一言堂、大權一把抓”的專橫跋扈現象。有的甚至還想方設法逃避監督：一方面是“防監督”。對來自黨組織、黨員和專門機構的監督，時刻保持警戒防備狀態，甚至設置障礙干擾監督；另一方面是“躲監督”。想方設法鉆政策法規的空子，甚至對違紀違法問題作技術處理，冠以正當理由，巧妙躲閃，使監督“擊不中目標”。

第二，監督渠道不暢。一是對要害部門或經濟實體的監督難以深入，甚至往往因人為防范因素的干擾使實情難以掌握；二是由于監督缺乏權威性，使監督成為“隔靴搔癢”，多限于“圈外監督”；三是民主監督氛圍不濃，群眾監督失之空泛，“多一事不如少一事”的旁觀現象十分普遍；四是一些黨組織和黨員領導干部將一些本該公開的黨務、政務神秘化，使一些黨員干部對本部門本單位的重大決策缺乏了解、參與，導致黨員干部想監督又無法監督的狀況；五是有些地方和單位黨內監督存在圖形式、走過場的傾向，黨組織生活缺乏思想上的坦誠交流，缺乏開展批評和自我批評的氛圍。領導干部報告個人重大事項也由于只向上報告，而不向普通群眾反饋，導致他人無從監督；六是舉報信訪主渠道作用難發揮，來信來訪信息雖不少，但價值難定，真假難辨，是非難斷；七是人情作祟，包庇袒護，說情干擾，甚至隱匿事實，瞞情不報等等。

第三，監督視野狹窄。一是微觀監督較多，宏觀監督較少。監督往往注重具體人和事，忽視事關全局的決策監督和大政方針的監督。二是對黨員干部個人監督較多，對組織監督較少。在一些地方和部門“組織”成了個人違紀的擋箭牌。只要打出“組織決定”“集體研究”的牌子就很難追究責任。三是被動監督多，主動監督較少。不出問題無人問，出了問題踏破門。偏重于事后查處，而忽視事前防范、事中約束，忽視對抓源頭、把關口、堵漏洞的監督。四是只重視黨員干部以權謀私、權錢交易等經濟腐敗方面的監督，而忽視對其思想意識、生活作風方面的監督，沒看到思想頹廢、工作懈怠、生活奢靡的實質也是腐敗。五是對下級監督較多，對同級和上級監督較少。由于監督機制不夠完善，因而出現人們常說的上級監督下級太遠，下級監督上級太難，同級監督同級太軟，法紀監督太晚，輿論監督太泛的現象。因此，極易造成失監、失察、失真的現象，甚至出現所謂的監督“真空區域”。

第四，監督體制不夠順暢。各級紀委作為實施黨內監督的專門職能機構，與同級黨委，既是領導者與被領導者的關系，又是監督者與被監督者的關系，不符合事物發展的一般規律，存在有許多弊端。比如，在對地方各級紀委的雙重領導中，上級紀委的領導主要體現在業務指導上，而紀委工作人員的辦公經費、物資保障、福利待遇以及升遷調動，則都由同級黨委決定，導致紀委難于超脫所處的工作生活環境，常常受到各方面的干擾而在行使職權時困難重重，不能對有些權力特別是“一把手”的權力進行有效制約。在處理重大問題時，比如立案審查，當紀委與黨委意見不一致時，作出讓步的往往是紀委。同時，監督制約機構之間也缺少一種制度化的協調組織和形式，在監督中存在一些漏洞和空擋。

第五，監督法規尚待完善。一方面，監督法規體系尚未完全形成?！吨袊伯a黨黨內監督條例(試行)》頒布實施使得黨內監督向前邁了一大步，但與之相配套的規章制度尚在制定之中，這樣監督者和被監督者在不少方面還無法可依。對抵制、干擾和破壞黨內監督的行為，目前尚無可操作的規定及檢查的標準。另一方面，已有的法規制度在實踐中也執行得不夠有力，存在著有法不依、執法不嚴的問題，使監督無法落到實處。此外，一些法規制度往往過于原則化，口號要求多，具體規定少，可操作性差；有的制度規則多、罰則少，體現不出懲誡性；遇到問題，應急措施多，長遠規劃少，缺乏配套性、系統性，這些欠缺都增加了法規制度落實的難度。

二、努力探索黨內監督的途徑和方法

加強黨內監督是遏制腐敗滋生蔓延的堅實堤防。有效地開展黨內監督，必須進一步拓寬思路，全方位地加大綜合推進的力度。

1、強化監督意識，營造濃厚氛圍。搞好黨內監督，需要增強“三個意識”：一要增強黨員參與監督的責任意識。黨員參與黨內監督，與腐敗行為做斗爭，是每位黨員應履行的一項權利和義務，是關心黨、愛護黨的具體體現，否則就是黨性不強的表現。二要增強服從監督意識。在黨內生活中，每個黨員都既是監督他人的主體，又是被他人監督的客體，黨內不允許有不服從監督的特殊黨員。三要增強監督地位人人平等意識。這是黨內相互間一種新型的政治關系的體現。監督者和被監督者是平等的、相對的，而不應該是一種從屬的或領導與被領導的關系。要做到平等監督，關鍵是領導干部要克服特權思想和居高臨下的意識，既接受監督，又支持監督。

2、嚴格監督重點，凸現表率作用。加強和改進黨內監督，必須抓住權力這個核心，抓住領導班子、領導干部這個重點，這是實施黨內監督的關鍵環節。因此，對領導干部應堅持“三嚴”：一要堅持嚴格教育。這是增強人格力量的基礎性工作。首先，嚴格政治理論學習制度，提高理論水平；其次，強化“三個代表”的目標意識，保持黨的先進性，鑄就實踐楷模；其三，注重黨性鍛煉，增強政治素質。從而牢固樹立自警、自省、自控、自律的能力和拒腐不染的思想警戒線。二要堅持嚴格管理。這是日常監督最有效的方式。要把好“四關”：選拔前把好“入口關”，征求紀委意見，加大考廉力度；任職時把好“警示關”，組織廉政談話，明確廉政勤政要求；任期中把好“評議關”，推行黨風廉政考察，廉政檔案，廉政誡勉制度，進行定期與動態相結合的考核評審；任屆滿把好“監審關”，接受組織的離任審計與干群的質詢等等。逐步形成一套行之有效的嚴格管理程序和方法。三要堅持嚴格監督。這是促進黨員、干部嚴以律己必不可少的紀律措施。應做到“三要三實行”：要堅持集體領導制度，實行正確適度的“權力制衡”；要堅持雙重組織生活制度，實行群眾性的“行為制約”；要堅持執紀監督制度，實行拒腐防變的“專項制控”。從而保證黨員領導干部在履職過程中始終處于有效監督之下。

3、完善監督體系，暢通監督渠道。為提高黨內監督的輻射力、強制力，應當建立起上下結合、內外相濟、縱橫交錯、多元并舉的監督體系。一要堅持以黨的組織監督為主渠道，強化“內活力”，拓展黨的自身監督途徑。要充分發揮黨組織的監督作用，特別是全委會、黨代會與常委會在決策、執行、監督三個層面上的作用。加大對常委會決策權、執行權的制約監督，保證民主集中制的真正落實。切實保障黨員依照黨章規定行使批評權、申訴權和控告權等權利，充分發揮黨員的民主監督作用。二要保證黨內專門監督機構的權能到位。一方面，紀委自身要增強責任感和使命感，正確處理向上級紀委負責和向同級黨委負責的一致性，積極履行監督職責；要逐步理順黨內監督體制，實行中央以下黨的各級紀委直接受上一級紀委領導并對上一級紀委負責的垂直領導體制，在人事、經費、財物等方面不受同級黨委的制約，解決好對同級黨委及其成員監督不力問題。另一方面，黨委要大力支持紀檢工作，為紀委行使監督權“壯膽撐腰”創造條件，做到權能到位。三要加強黨外監督，形成完整的監督網絡體系。堅持黨內監督與群眾監督、司法監督、派監督、輿論監督的有機統一，形成全方位監督的整體合力。要充分發揮群眾的監督作用，落實好群眾的知情權，暢通群眾了解情況的渠道;擴大評議權，加強群眾對權力運行的有效監督;保護檢舉權，重視群眾檢舉問題的查處。同時，強化輿論監督，充分發揮報紙、廣播、電視、互聯網等新聞媒體的監督作用，實行正確的輿論引導，保證各級干部自覺遵紀守法，做到真正為人民掌好權、用好權。

4、細化監督制度，強化監督措施。一方面，要細化制度?！吨袊伯a黨黨內監督條例（試行）》作為黨內首部監督法規，在黨內監督工作和監督領域是管總的方面的。它適用于黨的各級組織、所有黨員，涵蓋了黨內各種政治和組織活動，從實踐角度看，亟須各級黨組織把它進一步具體化。重點做好集體領導和分工負責制度、重要情況報告制度、人大對政府工作部門正職領導述職評議制度、民主生活會制度等制度的細化工作，分門別類，明確具體內涵和操作程序，努力形成一整套綜合的教育、監督和管理辦法，使之相互配套，相互促進，共同發揮作用。要根據形勢和任務要求以及黨情、國情的變化，吸收和借鑒外地反腐敗的新鮮經驗，不斷創新黨內監督制度。另一方面，要強化措施。做到“三個要”、“三在前”。“三個要”：一要方向明。要有堅定的正確的政治方向，明確黨內監督工作意義，只有這樣，黨員監督的積極性、主動性、創造性就會充分發揮起來，監督成效也就會大；二要眼睛亮。要能辨別真假，識別善惡。對壞人堅決查處，毫不留情。對本質好，只因缺乏經驗而犯錯誤的同志，要多幫助教育；三要原則強。要堅持原則，依法監督，不管涉及到誰都要嚴肅認真地監督檢查，以事實為依據，按黨規黨法論處，絲毫不能帶有個人的雜念。“三在前”：教育在前，對苗頭性問題，早打招呼，把違紀問題消滅在萌芽狀態；防范在前，對傾向性問題，研究措施，把問題解決在成風之初；制約在前，對普遍性問題制定制度，堵塞漏洞，防止問題的再度發生。只有這樣，才能使各項制度落實到實處，增強黨內監督的效果。

5、構建法規體系，做到依法監督。既要進一步完善預防腐敗的法規體系。改革開放以來，我國相繼頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)和《中華人民共和國行政監察法實施條例》等一系列有關政府機關及其工作人員廉潔從政的法規和制度，既為政府機關及其工作人員廉潔從政提供了基本準則，也為紀檢監察機關實施依法監督提供了強有力的保證。但預防和懲治腐敗斗爭中，仍然存在一些法律空白，法規體系有待進一步健全和完善，把成熟的廉政制度上升為法律，以法制化的規則和程序制約權力的運行，使掌握權力的人員只能在法律限定的范圍、程序、程度上行使職權，確保制度的穩定和落實。又要加強廉政法規貫徹執行情況的監督檢查。“徒法不足以自行”，如果沒有作為廉政法規實施主體的紀檢監察機關對這些法規和制度的貫徹執行情況進行監督檢查，這些法規和制度就可能被束之高閣，起不到應有的作用。因而依法監督是紀檢監察機關義不容辭的責任，要對各項監督制度和措施的執行情況要經常開展監督檢查，督促各部門認真履行職責，分工負責抓好落實。發現問題要及時糾正，堅決糾正有章不循、有法不依的現象。對因不落實監督措施和制度出了問題的，要追究有關部門主要領導的責任。同時，各部門黨組織要自覺地按照“誰主管、誰負責”的原則真正負起對本部門黨員干部監督、管理的責任。隨著預防和懲治腐敗法規體系的不斷完善，隨著依法監督力度的不斷加強，遏制腐敗勢頭的蔓延，以至最終徹底鏟除腐敗是指日可待的。

加強黨內監督，是新形勢下保持黨的活力、提高黨的執政能力、鞏固黨的地位的必然要求，是貫徹落實《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的重要舉措。要正確分析黨內監督的現狀，特別要清醒地看到存在的問題，把《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的有關規定制度落到實處，使我們黨的肌體更健康，黨的事業更輝煌。