戶籍制度改革調研報告

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3月17日—22日，優撫安置局組成工作組在福建省和浙江省就戶籍制度改革對優撫工作的影響進行了專題調研。現將有關情況報告如下：

一、戶籍制度改革的主要內容

2001年底，福建省人民政府下發了《福建省人民政府批轉省公安廳關于戶籍管理制度改革意見的通知》（閩政〔2001〕48號），對戶籍管理制度進行了部署。隨后，各地均出臺了具體實施辦法，目前，該項改革已在全省范圍內全面落實到位。其指導思想是降低進城門檻，放寬政策，促進人才合理有序流動，加快城市化進程。其主要內容有五個方面：一是取消戶口的農業與非農業性質劃分，建立統一的戶口登記管理制度，按照實際居住地將所有的戶口統一登記為居民戶口。二是降低進城門檻，以準入條件取代進城人口控制指標。三是對于在設區市建制區范圍內的“城中村”，村委會成建制轉為居委會，并規定原集體經濟組織的權益保持不變。四是放寬小城鎮戶口的落戶限制，全面推進小城鎮戶籍管理制度政策。五是對于到城鎮落戶的農民，在教育、就業、兵役、社會保障等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，并承擔相應的義務。

二、戶籍制度改革對優撫工作的影響

我國從建國初期就開始實行二元制戶籍管理制度，即把全國公民劃分為農業與非農業的戶口，實施不同的管理。在原有戶籍管理制度下，優撫對象的撫恤補助優待標準城鄉有別。優撫對象的服務管理也主要采取屬地化原則，根據其戶口性質，區別為城市、城鎮或農村進行管理。此次戶籍制度改革取消了農業與非農業戶口性質，消除了公民一出生就存在身份不同的界線，使依附于原有的二元戶籍管理制度上的優撫工作失去了劃分城鄉的依據，給落實優撫對象的優待撫恤補助帶來新的困難。其對優撫工作的影響主要表現在：

1、確定城鄉有別的撫恤補助優待標準缺乏依據，影響到各項待遇的落實。戶籍制度改革對優撫工作的影響因對象類別的不同存在著很大差異。其中影響最大的是烈屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬和義務兵家屬四類對象。而其他對象如傷殘軍人、在鄉退伍紅軍老戰士、在鄉西路紅軍老戰士、紅軍失散人員、在鄉復員軍人、帶病回鄉退伍軍人等則影響不大，他們身份的確認都是以當年復員退伍是否安排工作為依據的，雖然有無工作也存在著難以劃分的問題，但并不屬于戶籍制度改革帶來的新問題，況且這些對象大多數都屬于存量，幾乎沒有增量，其身份早已固化，受到的影響很小。對于“三屬”而言，目前，中央財政對其負擔的“三屬”定期撫恤金標準分為城鎮、農村兩類，城鎮戶口的，參照城鎮居民人均消費性支出確定；農村戶口的，參照農村居民人均生活消費支出確定。烈屬的標準分別為255元/月和195元/月，因公犧牲軍人家屬的標準分別為250元/月和190元/月，因公犧牲軍人家屬的標準分別為245元/月和185元/月,城鄉差額均為60元，而且這種差距會隨著今后幾年的提標逐年擴大。在取消農業或非農業戶口性質區分后，若再按原戶口性質來確定烈屬定期撫恤標準，顯然缺乏依據。對于義務兵家屬而言，發給其的優待金也是按照義務兵入伍時農業與非農業的劃分區別標準的，農村義務兵優待標準一般不低于當地農民人均純收入，城鎮義務兵優待標準一般在當地群眾平均生活水平的50%以下，兩者標準差距很大，戶籍制度改革后若要區分家屬優待金的城鄉標準，應該如何區分，區分的依據又是什么，這是無法回避的問題。

2、增加優撫對象的流動量，對優撫對象的管理帶來新困難。戶籍管理制度改革將導致人口流動，會使一部分優撫對象處于動態之中，從而要求原來的屬地靜態管理轉變為動態管理，這對現有優撫對象管理服務的手段、方式提出新的要求。

3、優撫對象的流動，還將引起優撫經費支出結構的變化?，F行的優撫經費是采取中央、地方分級負擔和群眾統籌優待金的辦法來解決的。優撫對象的遷移，將涉及經費撥付去向的調整，還會導致優待經費支出渠道和給付標準變動。這樣勢必會增加遷入人員較多地區的財政負擔，給優撫對象優待撫恤補助的落實帶來影響，造成部分優撫對象的撫恤補助優待標準難以及時兌現到位。

三、現階段應對戶籍管理制度改革的對策

1、統一思想認識、未雨綢繆。戶籍管理制度改革是適應發展和完善社會主義市場經濟體制，加快城市化進程，促進城鄉經濟協調發展和社會進步的必然要求，是大勢所趨。要充分認識到這項改革給優撫工作帶來的新情況、新問題，是發展中的問題，我們應以有利于維護優撫對象合法權益；有利于社會的穩定為出發點，堅持從實際出發，循序漸進，制定措施，早做預案，積極應對。

2、尋找城鄉劃分的新標準，合理確定定期撫恤標準。戶籍制度改革最明顯的內容是取消了居民戶口簿中戶口性質一欄，不再向過去一樣標明農業或非農業，但是仍然保留居住地一欄。根據調研掌握的情況，以居住地還是能夠判斷出居民的城鄉性質的，如果居民居住在農村，居住地一欄就會填寫某縣某鄉（鎮）某村某組，如果居民居住在城鎮，居住地一欄就會填寫某市某區某街道某某號，雖然不如過去直接明確，但畢竟給我們判斷其城鄉性質提供了一種標志。另外，基層也通過統計數據上報的渠道來判斷其城鄉數據，并以此作為安排撫恤事業費預算的依據，如果是家居農村的優撫對象，數據上報的途徑就是村民組→村委會→鄉（鎮）→縣（市）民政局，如果是家居城鎮的優撫對象，數據上報的途徑就是居委會（社區委員會）→街道→縣（市、區）民政局。對于屬于存量的老重點優撫對象，其撫恤補助也可以戶籍管理制度改革前的非農與農業戶口性質為依據進行區分，分別定為城鎮與農村對象，各自享受原有的標準。

3、以兵源性質為依據，應對優待工作的新問題。戶籍制度改革后，義務兵家屬優待標準城鄉差異在一定時期內仍將長期存在。為合理劃分城鄉標準，對義務兵家屬的優待，可以領取《城鎮居民應征入伍優待安置證》和《農村居民應征入伍優待安置證》為依據，分為城鎮與農村兩類。如福建省對領取《城鎮居民應征入伍優待安置證》的視為城鎮義務兵，其家屬年優待金按不低于當地上年度城鎮居民人均可支配收入的20％的標準支付，優待金由設區市和縣級財政共同承擔或從社會統籌的資金中解決；對領取《農村居民應征入伍優待安置證》的視為農村義務兵，其家屬年優待金按不低于當地上年度農民人均收入70％的標準支付，優待金主要由縣鄉財政解決。

4、改進優撫工作管理方式，提高管理水平。首先在政策上作出規定，對于手續完備的遷移對象，遷入地不得以其它理由拒絕接收優撫對象。其次做好遷入人員的跟蹤服務工作，遷入地的基層民政局要經常走訪新遷入的優撫對象，了解其生產、生活情況，切實幫助解決遇到的困難與問題。第三是建立一套適應優撫對象合理流動的動態管理手段。要逐步將全國優撫安置管理信息系統推廣使用到縣（市）一級，通過中央到基層的微機寬帶網絡，對優撫對象的遷移變化實行信息管理和動態監控，建立健全遷移登記制度，各地民政部門根據實際人員情況下達專項優撫經費。

5、創新優撫工作思路，探索統籌城鄉撫恤補助優待標準的新路子。統籌城鄉撫恤補助優待標準即適應戶籍制度改革的需要，取消撫恤補助優待標準的城鄉差異，分別確定為一個標準。福建泉州市建立統籌優待安置一體化體系，實行“普遍優待、重點安置”的辦法，對城鎮義務兵和農村義務兵按上年度農村人均純收入的70%或城鎮人均可支配收入的40%確定統一的優待標準，由地方財政在每年年終按期兌現給其家屬，除士官和傷殘軍人仍然實行指令性重點安置以外，其他退役義務兵全部自謀職業，并不再發放自謀職業一次性補償金，走出了安置和優待相結合的新路子。浙江紹興市對所有對象的撫恤補助標準實行城鄉統籌，烈屬定期撫恤金基本實現了城鄉一個標準，也從根本上消除了戶籍制度改革給優撫工作帶來的影響。這些都為我們適應新形勢、解決新問題提供了很好的思路。