城市社區居委會研究報告

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作為基層群眾自治組織，城市居委會體制在中國產生、沿革發展已有近60年的歷史，并在推進中國社會民主化進程、銜接城市公共管理和服務體系乃至穩定社會架構中起到了十分重要的作用。隨著城市化進程的加快、政府行政職能的轉變以及社區建設領域的擴大，新時期城市居委會面臨著如何推進體制變革、機制創新等諸多重大課題，下面，我結合杭州的實踐，就城市居委會的歷史沿革、發展現狀及今后趨勢進行一些探討，以拋磚引玉，引發更多專家學者及實踐工作者對城市居委會體制的關注和深入研究。

一、城市居委會體制發展的改革動力

中國的城市居委會體制的確立是對舊保甲制度的根本性革命，而社會結構的變遷、社會職能的分化和城市化進程的加快則為居委會制度的發展提供了改革的動力。

（一）城市居委會組織制度的歷史性貢獻

我國城市居委會制度的建立伴隨著新中國的成立而誕生。新中國的建立，標志著舊制度的全面滅亡。解放后，隨著國民黨時期的保甲制度的廢除，新制度的創設就必然成為城市組織和管理的重要問題。正是在這樣的環境下，杭州在全國率先取消保甲制度，于1949年10月23日，在上城區上羊街巷成立了全國第一個居民委員會，這是在廢除反動的保甲制度、鏟除國民黨偽政權的法統基礎上建立的新居民自治組織。同年12月，杭州市人民政府正式發出了《關于取消保甲制度建立居民委員會的指示》，這是迄今為止發現的我國最早的關于在城市建立居委會的政令。也為1953年《城市居委會組織條例》的頒布奠定了實踐基礎。之后，居委會作為“群眾自治性居民組織”，在擴大基層民主、開展社區服務、維護社會穩定等方面，發揮了其他組織不可替代的重要作用。直至1986年民政部首次把“社區”概念引入城市管理，2000年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發<民政部關于在全國推進城市社區建設的意見>的通知》，也即23號文件出臺，使得城市居委會體制創新邁出了關鍵的一步。我們開始大膽探討并建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制和運行機制，開始擴充社區管理職能，承接企事業單位、政府機關剝離的部分社會職能和服務職能，社區建設的內容不斷豐富，管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區開始展現。在社區建設的不斷深入過程中，居委會組織也得到了很好的發展，逐步完善了自身的制度、機制與功能，有效地實現了體制創新與發展。

（二）城市居委會體制的變革必然

我國城市居委會的發生、發展和變革，與社會意識形態的發展、社會結構的調整等因素息息相關，而社會的轉型、政府職能的轉變以及民主進程的發展都已對而且還將繼續對居委會體制的改革起了重要的推動作用。

首先，中國城市居委會體制創新與經濟社會改革有著密切的關系。經濟和政治體制改革所導致的整體性社會結構變遷，一方面對傳統的城市基層管理體制提出了嚴峻的挑戰；另一方面也為新型居民自治制度的形成提供了前所未有的歷史機遇與現實條件。社會轉型的大背景下，城市基層社會的治理結構和治理方式進行制度創新，為適應這一歷史性轉變，各級政府都進行了大膽的探索和嘗試，采取了許多積極有效的措施，其中最主要的就是推進社區建設，擴大基層民主，完善城市居民自治。

其次，中國城市居委會體制創新是政府職能轉變的內在要求。城市社區居委會是社會組織的一個層面。隨著城市化進程的不斷推進和社會制度的深刻變革，城市居民逐步由“單位人”向“社會人”轉變，與所居住的社區關系越來越密切，政府的部分管理職能、服務職能脫離，迫切需要建立一種新的城市居委會管理模式，形成“小政府、大社會”的格局。社區由此成為城市社會建設和管理的基礎環節，城市各種社會矛盾的交匯點和聚集點。從公共管理角度看，它是城市管理的“神經末梢”；從政府權力的角度看，它是國家行政權力在城市延續的最底層，是城市公共權力的起點與發展基礎。

再次，中國城市居委會體制創新是其自身發展的必然蛻變。居委會組織在發展的過程中，在組織及其功能上，與實際的社區建設存在著二元結構狀態。前者，表現為自治體制與公共行政體制的非對稱性。后者，表現為法定的居委會功能范圍日益擴大的社區建設范圍的功能性矛盾，也即社區建設范圍遠比居委會所能承擔的功能大。同時，非營利組織也即社區民間組織發育的不成熟使得許多本應由非營利組織行使的職能不得不由社區居委會或政府來承擔。居委會組織自身發展面臨的種種問題，促使其不斷的自我調整，自我完善，在面對現有體制無法突破的制約時，必然導致新的居委會體制的變革。

二、城市居委會組織建設的“杭州實踐”

杭州市是全國率先設立居民委員會的城市，也是全國第一批開展城市居委會體制改革的城市，做第一個吃螃蟹的人，既需要探索的勇氣，也需要改革的魄力。自1991年體制轉型探索開始，直至2000年全面推進城市居委會體制改革，杭州立足實際，積極探索富有城市特色的居委會建設工作思路和運行模式，落實“四個保障”，實現了“四個第一”（1992年，第一次全國社區建設研討會在杭州召開；1994年，全國第一個社區建設研究會在杭州成立；1996年，全國第一部社區建設理論專著《中國城市社區建設》在杭州問世；1999年，第一次全國社區建設實驗區會議在杭州召開），走出了具有杭州特色的和諧社區建設之路。

（一）“有人干事”，保證城市居委會發展力量。

以社區工作者和社區志愿者“兩支隊伍”建設為重點，著力解決“有人干事”問題，為城市居委會發展奠定了堅實的基礎。

一是優化隊伍結構，實現三個轉變。出臺了《杭州市社區專職工作者管理辦法》、《關于引導和鼓勵高校畢業生到農村和社區工作的實施意見》等文件，完善了激勵制度，社區居委會人員從過去居民區工作人員以兼職為主，轉變到現在社區工作者以專職為主；從過去以退休人員為主，轉變到現在“老、中、青”結合，一些大專生、本科生乃至研究生也都加入到了社區工作者行列；從過去吃“雜糧”，靠“創收”解決工作經費和工資、福利待遇，轉變到現在吃“皇糧”，由財政保障待遇。

二是落實人員編制，實現三個到位。明確規定按每400戶配備一名社區居委會成員，建黨委的社區增配1-2名專職黨務工作者的標準，落實了社區工作人員，確保基數到位。根據工作實際調整人員配備幫扶救助站和勞動保障站專職人員、退休人員、外來人員專職協管員，確保增配到位。規范和完善了社區專職工作者的職級工資、各類津貼、獎金福利、社會保險等工資福利待遇，并納入住房公積金和門診醫療費社會統籌，按照不低于上年城鎮單位在崗職工平均工資標準確定社區工作者工資福利待遇，確保待遇到位。

三是提高社工素質，實現三個80%。通過社會公開招聘、組織下派、退休留用等形式，社區工作者隊伍結構得到了明顯改善，形成了老中青三結合的局面。目前，全市社工平均年齡不到40歲，文化程度高中、大專以上的占88%（其中大專以上的已近50％），黨員占47%。同時通過實施“領頭雁”工程，實現了社區黨組織書記年齡45周歲左右的占80%、大專文化程度以上的占80%、能夠帶頭奉獻并帶領黨員為群眾服務的占80%的目標。

四是動員社會力量，形成三力合一。一是充分發揮社區志愿者活動力。市、區、街道（鎮）、社區四級志愿服務網絡不斷完善，在副省級城市中率先制定出臺了《杭州市志愿者條例》，595個社區建立了志愿者服務站，涌現出2600余支社區志愿者服務隊，有注冊志愿者34萬多人，打響了“時間銀行”、社區“一助一”結對服務等活動等志愿服務的品牌。二是積極發動轄區單位參與力。設計載體建立社區議事協商委員會，轄區單位出人關心、支持社區公益事業，形成了社會力量參與社區建設的良好氛圍。下城區轄區單位社區建設的參與率就高達95%以上。三是大力發展民間組織服務力。出臺了《關于加快社區民間組織培育發展的若干意見》，從目標、任務、機制等多個方面均提出了培育發展社區民間組織的措施。目前，我市主城區共擁有社區民間組織1860多個，有文娛體育組織700多個，社區志愿服務組織420多個。

（二）“有錢辦事”，確保城市居委會運作資金

堅持責權利相統一、人財物相配套的原則，以改革的思路積極探索通過財政支持、社會贊助、有償服務等多種渠道籌措社區建設資金，解決了“錢從哪里來”的問題，確保社區居委會“有錢辦事”。

一是樹立公共財政理念，全面落實各項經費。我市堅持“費隨事轉”，形成了有力的可持續的社區財政支持體系。據統計，近年來市區兩級財政投入社區建設資金總數已超過4.6億元，為社區建設提供了強有力的保障。市、區兩級財政實行將人頭經費與工作經費分開的辦法，按每百戶4000元標準核撥社區居委會工作經費，避免了互相擠占。全面落實了黨務工作經費、社區勞動保障服務站和幫扶救助站工作經費、社區外來人口管理經費，企業退休人員工作經費，確保了社區工作的順利開展。

二是突出扶持重點，全力推進社區服務業發展。緊緊抓住全市發展現代服務業的契機，將社區服務業納入現代服務業八大重點領域發展，出臺了《關于扶持發展社區服務的若干意見》，從2005年起設立了每年1000萬元的社區服務業發展資金，明確將社區服務業分為公益性和經營性兩大類，從市發改委、城管、建委、房管、稅務、物價等部門享受優惠政策。同時積極探索項目管理和政府購買服務機制，確定了公共服務、青少年服務、志愿互助服務、居家養老服務、便民餐飲服務等多種服務項目，全力支持保障公益性項目，培育扶持經營性項目。截至目前，共有2800余家社區服務業單位領取《杭州市社區服務業證書》，近900家享受到了共計2500多萬的社區服務業扶持資金。同時，針對4050人員就業難的問題，加大社區再就業力度，使用促進就業專項資金6.6億元，新增就業崗位91萬個，街道、社區公益性崗位實際在崗10068人，城鎮登記失業率下降至2.94%。

三是堅持市場運作，積極探索社區共建新機制。堅持資源共享，實行經濟補償機制，市財政每年安排了300萬元社區共建專項經費，促進社區轄區單位和市、區兩級中小學服務和活動場地向社區居民開放。目前，全市、區兩級學校體育運動場地等設施已早晚向社區居民開放。同時堅持互惠互利，擴大社會參與力度。全市“鄰居節”活動、市96345市民服務呼叫信息中心和社區信息亭等項目，都堅持政府搭臺，企業投資，市場運作、居民受益的原則，達到了經濟和社會效益雙贏，形成了社區全面協調發展的強大合力。

（三）“有章理事”，探索城市居委會自治新路

我市堅持規劃制度先行，積極創造條件，通暢自治渠道，鼓勵爭先創優，為社區居委會體制發展營造了良好的氛圍，創造了良好的政策環境。

一是規劃先行，明確發展目標。出臺了《杭州市社區建設十一五規劃（2006—2010年）》和《杭州市社區服務業發展五年規劃（2006—2010年）》等文件，從拓展服務內容、完善基礎設施、加強隊伍建設、落實保障措施等方面描繪了和諧社區建設的藍圖，以穩定保和諧，以服務增和諧，以公平求和諧，以民主催和諧，以管理謀和諧，以文化育和諧，以黨建促和諧，將和諧社區創建建設擺在了重中之重的位置。

二是規范管理，減輕社區工作負擔。出臺了《關于加強社區居民委員會規范管理的若干意見》、《杭州市組織機構、工作任務、評比考核進社區申報準入制度》和《關于加強社區居民委員會印章使用管理工作的意見》等文件，從社區居委會錯時工作、規范掛牌、印章管理以及社區經費管理辦法等方面，進一步加強和規范了居委會管理，實施了準入清理，實現了理念創新、內容創新、機制創新。同時，對各部門開展的各類社區工作考評統一納入市“和諧社區”考核范圍，實行一次考評，結果共享，切實減輕了社區的負擔。

三是完善自治，通暢利益表達渠道。出臺了《關于建立社區民情懇談會等四個會議制度的意見》，全市各社區普遍建立健全民情懇談會、民事調解會、民意聽證會、民主評議會的“四會”制度，積極聽取居民代表對社區公共事務的意見和建議。同時以群眾公認性和滿意度為核心指標，創新了“上下互動”的現代化新型社區評價新機制，初步實現了政府行政管理與社區居民自我管理的有效銜接，政府依法行政與社區依法自治的良性互動。

（四）“有地方做事”，完善城市居委會工作條件

我市率先把其納入到全市經濟社會發展總體規劃和城市建設規劃之中，堅持有利于開展社區服務、有利于合理利用社區資源的原則，高起點、高標準配備社區配套用房。

一是實行“五個一批”，社區配套用房逐步健全。市財政每年撥出1000萬元作為社區配套用房建設補助資金。按照每百戶不低于30平方米的標準，我們通過規劃布點落實一批、資源共享解決一批、加層擴建解決一批、房屋置換解決一批、社會資金共建一批的“五個一批”辦法，全面落實了社區管理服務配套用房，并正向“做大做好”方向發展。

二是推行“一站式”服務，社區資源管理不斷整合。我市社區在原有服務管理設施的基礎上，加大整合力度，將代辦暫住證、生育證、社保、醫保等服務內容全部整合在社區辦事大廳，推行“一站式”受理，“一門式”服務，進一步了方便居民辦事。通過整合資源，以市96345市民服務呼叫信息中心為龍頭的全市社區服務信息呼叫網成功建立，社區“電子保姆”、“一指通”等信息化網絡技術成果已經在社區服務業領域得到運用，服務形式不斷創新。

三是健全服務網絡，社區基礎功能不斷增強。建立健全了面向老年人、殘疾人、優撫對象、貧困戶的社會救助和社會福利網絡、面向全體社區居民的便民、利民服務網絡、面向轄區單位的社會化服務網絡三大網絡。目前市區共有社區服務網點2.3萬個，“五室四站二欄一家一校一場所”普遍建立，主城區的居民還擁有360余個社區責任醫師團隊，基本形成15分鐘生活服務圈。

三、推進城市居委會體制創新的路徑選擇

從杭州市城市社區居委會體制創新的實踐情況看，在推進城市居委會體制建設過程中，應著重在機制的創新、居委會自治能力的提升以及社會的參與等方面做更深入的研究和實踐。

（一）要推動城市居委會體制的改革創新。大力推進居委會體制改革是近年來社區建設的一項熱點課題，很多城市和地區都在探索社區工作站模式。但是在改革的口號下，客觀上都導致了居委會功能的弱化和地位的邊緣化。如何在創新的同時保證社區居委會的主體地位，成為擺在我們面前的重要問題。我們認為，首先是要理順社區居委會與政府、社會的關系。圍繞加強社區居委會規范管理，進一步明確社區居委會職責，理順社區居委會與政府機構及物業服務企業等各類組織的關系。圍繞完善社區居委會自治機制，加強對社區民間組織、志愿者組織、業主組織、物業管理組織和其他社區組織的綜合管理。二是理順社區管理工作體制，積極探索建立社區公共服務工作站。以不削弱社區自治組織的作用發揮和不增加工作任務為前提，探索建立社區公共服務工作站模式，在人員配備上與居委會實行完全交叉兼職，整合資源，在任務上承擔上級交辦的社區事務性、公共性工作，構建起社區黨組織領導為核心，社區居民代表大會決策監督、社區居委會議事執行、社區公共事務工作站具體干事、社會各界廣泛參與的新型社區管理體制。雖然在人員的層面上整合使用，但是對外開展工作的時候可以以不同的身份出面，也更“名正言順”，更容易理順關系。

（二）要重視城市居委會自治的能力培育。其一，應推進社區居委會自治能力的供給性提升。政府在公共管理體制改革過程中，要突出對基層社區的公共服務供給體制的改革。其中重要的問題是提增公共服務供給項目和數量，并合理調整公共服務供給渠道和方式，使社區有條件、有能力承接政府公共服務傾斜的政策。其二，應推進社區居委會自治能力的保障性發展。通過完善服務體系，強化隊伍建設，落實政策支持等保障性措施，如加強對社區準入制度執行方式的探索，切實落實“費隨事轉、人隨事轉、權隨事轉”，夯實社區居委會自治能力發展的基礎，擴大社區居委會自治能力發展的空間。其三，應建立社區居委會自治能力創新的制度安排。主要包括不斷完善社區居民自治的群體機理，積極培育社區居民自治的合力機制，合力打造社區自治的專業體系，全面落實社區自治能力創新的協調功能，統籌推進社區自治能力創新的管理效能等等。

（三）要完善城市居委會體制的社會參與。創立、創新城市居委會體制，建立新型的社區治理模式說到底就是要在政府、社區群眾性自治組織和非營利組織之間建立起相互合作、相互協調的良性互動關系。一是要注重黨員的核心參與。完善社區黨建組織網絡，大力探索“社區建黨委、支部建樓道、樓道設小組”以及更多的新型互動模式，以黨建促參與，有效地推動著基層民主自治的發展。二是要鼓勵居民的多元參與。沒有真正意義上的社區居民廣泛而主動的參與，良性互動關系就不可能真正建立起來。重視對居民社區意識的培養以及居民的共同需求，多層面、多渠道、多形式、全方位地展開參與活動，吸引不同類型的社區居民加入進來。三是要支持社區的中介參與。大力培育社區救助、慈善、服務、治安、維權、活動等各類民間組織，優先發展和重點培育符合經濟社會發展需要的公益類、服務類社區民間組織，為非營利組織的發展提供必要的支持和穩定的保障。四是要推動精英的協商參與。通過議事協商、共建契約、權威影響等形式等，吸引社區精英共同推進區域的和諧社區建設。五是要完善契約的平等參與。社區內可以通過建立居民公約、樓道（墻門）公約、鄰里公約等契約，使居民參與具有更大的平等性和規范性。六是要探索網絡的開放參與。以社區信息化拓展居民參與的開放性和多渠道性，可以通過網絡議事協商推進社區成員間的表達和交流，凸顯網絡社區的優勢。