森林旅游工作調研報告

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自19*年建立我省第一個森林公園?嵩山國家森林公園以來，經過林業系統近20年的艱苦努力，我省森林旅游事業從無到有，從小到大，取得了令人矚目的成績，在全省林業生態建設和旅游產業中的地位和作用日益突出。隨著我國新時期林業建設指導思想、主要任務的轉變以及旅游業的發展變化，森林旅游面臨著更為良好的發展機遇和外部條件。根據廳黨組安排，從今年4月份開始，我處組織開展了森林旅游調研活動，旨在總結經驗、查找問題、研究對策、提出措施，以此推動我省森林旅游步入健康、持續發展的軌道。

一、森林旅游發展狀況與取得的主要成績

（一）基本形成了相對完善森林旅游建設管理體系

1、森林旅游景區布局趨于合理。截止目前，共建立國家森林公園23處，省級森林公園53處，經營面積近21萬公頃；*年后，在部分國家級和省級自然保護區實驗區內建立了10處生態旅游區，全省森林旅游景區已達到*處，涉及16個省轄市?；竞w了省內各種具有典型性和代表性的森林、地質地貌、水文、天象等自然景觀以及大量的歷史遺跡、人文景觀，成為全省自然景觀資源分布最為集中、規模最大的旅游目的地，在全省旅游產業發展中占據著十分重要的位置。

2、森林旅游行業管理不斷加強。在*、*年兩次機構改革中，都明確了省林業廳“指導森林公園建設和管理；指導和宏觀管理森林旅游”的職能；省、市兩級林業主管部門均設立了管理機構，按照原林業部頒布的《森林公園管理辦法》等法律法規，不斷加大管理與指導力度；按照統一管理、統一規劃的原則，加強森林旅游景區經營管理機構建設，對以國有林場為基礎建立森林公園的，嚴格實行“一個單位，兩塊牌子”管理體制，基本形成了政府主導，林業系統管理為主，有關部門、單位，集體、個人共同參與建設經營的森林旅游建設管理體系。森林旅游法制化建設取得一定進展，省人大通過的《河南省林地保護管理條例》、《河南省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》，都涉及了森林公園、森林旅游的內容。*年以來，省林業廳把森林旅游納入全省林業重點工作，統籌安排，重點扶持，多次召開專題會議，積極引導，強力推動，森林旅游發展進入快速發展階段。

（二）開發建設取得較大進展，森林旅游的形象、地位得到確立

1、基礎、服務設施逐步改善。到*年底，全省森林旅游累計投入建設資金9.4億元，其中利用國家投資2.9億元，自籌、引資、貸款6.5億元，營、改造風景林1.6萬公頃，旅游線路達到842公里，擁有旅游車、船441臺（艘），旅游接待床位5458張，電話容量2373門，初步形成了“行、游、住、食、購、娛”相配套的旅游服務體系，有40余處景區正式對游客開放。

2、建設經營服務水平穩步提高。按照“重在自然，興在建設，強在管理，優在服務，精在特色，貴在和諧”的指導思想，各景區在加快開發建設的同時，著力提高經營管理水平與服務質量，努力加大宣傳、營銷力度，森林旅游的影響不斷擴大，越來越多的森林旅游景區成為重點、熱點景區。龍峪灣國家森林公園被國家林業局授予首批“全國文明森林公園”稱號，被國家旅游局評為4A景區;嵩山、云臺山、白云山等森林公園進入今年“五一”黃金周游客數量和門票收入前十名之列；白云山、寶天曼、洛陽牡丹園、雞公山、南灣、石漫灘、神靈寨、天池山等景區在省內外已具有較大影響。

（三）森林旅游產業初具規模，經濟收入保持了持續穩定增長

隨著基礎、服務設施的不斷改善，森林旅游接待能力和市場規模逐步進入高增長階段，近10處森林公園、生態旅游區進入國內市場，并開始吸引國外游客。*年以來，全省森林旅游接待游客數量、直接收入保持了兩位數的增長，*年分別達到558萬人次、8407萬元，森林旅游作為林業產業中的強勢產業和主導產業的特征已充分顯現。

（四）建設模式、經營機制創新取得很大進展

近幾年來，我省從延長林業產業鏈，壯大實力出發，積極探索森林旅游發展的新途徑、新模式。結合城市發展和林業重點工程建設，把森林公園建設范圍由國有林場逐步向城市周邊和集體林區擴展，并摸索出了造林與基礎建設同步進行，育苗、造林、花卉相結合，邊建設邊開放的新路子，禹州植物園、濮陽綠色莊園、洛陽周山森林公園建設都取得了成功經驗；*年以洛陽牡丹基因庫、鄢陵花卉苗木基地為基礎分別申報建立了洛陽國家牡丹園、鄢陵國家花木博覽園，得到國家林業局批準，成為全國首家國家花卉專類園、花木博覽園，豐富了森林旅游景觀內涵，在森林公園建設模式和組織方式上取得了重大突破。

各森林旅游經營單位按照市場運行機制，在拓寬投資渠道、提高經營水平和效益，創新經營管理等方面做出了很多有益的嘗試，取得了一些突破，如漭河生態旅游區、甘山國家森林公園等通過承包經營方式，吸引了數千萬元的建設投資；神靈寨國家森林公園采取職工集資建立股份公司，承包建設、經營旅游服務項目；云臺山、雞公山、薄山等森林公園、生態旅游采取統一經營、比例分成的方式，與其他風景名勝區、水利旅游區達成合作協議，為森林旅游發展開辟了新的道路。

（五）生態、社會效益顯著，森林旅游成為溝通政府、社會、群眾與林業聯系的橋梁和窗口

森林旅游的發展改變了以木材生產為主的傳統林業經營利用方式，減少了森林資源的直接消耗，推動了造林綠化，強化了資源保護，為實施天然林保護、自然保護區建設等重點生態工程建設提供了強大支撐，成為實現林業建設由以木材生產為主向以生態建設為主轉變的有效途徑。森林旅游建設在改善生態環境和加快林業產業發展的同時，也直接帶動了地方經濟社會發展，大量增加了社會就業，樹立了地區形象，逐步引起各級黨委、政府和各部門、社會各方面的關注和重視，森林旅游成為展示林業建設成就、宣傳林業形象的窗口和陣地。

二、當前森林旅游發展中存在的主要問題

（一）森林旅游法律地位不明，對森林旅游的認識不足，管理薄弱

20世紀50年代以來，森林的游憩（旅游）功能受到各國的普遍重視，將其作為森林經營的重要目標之一，如美國從1960年開始，就在多個法律中把森林游憩作為森林五大經營目標中的首位目標。但在我國至今未能充分認識和重視森林的游憩功能，《森林法》等林業法規中都未涉及森林游憩、森林公園、森林旅游的內容。森林旅游的法律地位不明，造成管理無據可依、指導乏力，林業系統在認識上存在許多偏差和混亂，在很多地方，森林旅游被置于林業工作任務之外，管理指導極為薄弱，應付了事，森林旅游長期處于尷尬、被動的局面，發展動力不足。

（二）旅游管理體制性問題突出，制約著森林旅游的健康發展

一是我省主要林區特別是國有林場與風景名勝區、水利、文物、宗教等單位在地域上相互交叉、重疊，由于主管部門、隸屬關系、管理方式、經營目標不同，在旅游開發經營中存在著諸多矛盾，條塊分割，相互制肘，協調困難，難以達成共識、發揮整體優勢。其中表現較為突出的是風景名勝區與國有林場、自然保護區、森林公園的關系問題，我省大部分風景名勝區是在國有林場、自然保護區基礎上建立起來的，在很多地區，名勝區管理強行占用資源開發經營旅游，造成管理混亂、糾紛不斷、矛盾重重，如石人山、王屋山等風景名勝區在自然保護區內開發旅游的問題，一直得不到解決。二是部分地方政府、部門違犯林業法規、政策，擅自占用國有森林資源、改變原森林資源經營單位隸屬關系進行旅游開發，干預、插手森林旅游經營的問題長期存在，案件屢有發生，嚴重侵犯了國有林場、森林公園的合法權益，有的對森林資源造成了很大破壞，但由于政府行為和地方保護主義，此類問題、案件難以得到有效解決，限制、阻礙了森林旅游的健康發展。

（三）資金投入不足，開發建設步伐整體緩慢，市場規模較小

我省大部分森林公園、生態旅游區是在國有林場基礎上建立起來的，地處偏僻，基礎設施十分落后，森林旅游開發需要較大的前期投入。由于政策、管理體制等多方面的原因，林場長期處于經濟危困狀態，家底薄，投入有限；國家、省林業部門對森林旅游建設一直無專項投入；長期以來，森林旅游被視為林業系統的部門行為，基礎設施、旅游建設很難列入地方社會經濟發展規劃，投入成為制約森林旅游發展的瓶頸問題，開發建設步履艱難。批而不建，建而不配套的情況普遍存在，從整體上看，森林旅游市場規模小，產業化程度較低，收入主要來源于門票、經濟效益較低。

據調查，*年正式開放的48處景區中，直接收入在100萬元以上的僅有15處，占全省總收入的近80%；在全省總收入中，門票收入占72%，與其他旅游企業相比差距較大。

（四）旅游產品單一，規劃建設檔次水平不高，市場競爭力較弱

目前我國森林旅游規劃、建設的標準、規范、評價體系不健全，有的已嚴重滯后，專業規劃設計力量較為薄弱，大部分規劃設計思路簡單，與市場需要脫節，缺乏可操作性。同時，邊建設、邊規劃，甚至無規劃的現象與盲目開發、大興土木等短期行為普遍存在，既造成了大量重復建設，浪費了資金人力，也對森林資源造成了景觀資源的破壞。從整體上看，森林旅游開發建設水平、檔次、質量、品位不高，旅游產品無個性、無特色，相互雷同、千篇一律，市場競爭力較弱。

（五）專業人才缺乏，經營管理水平較低

旅游開發建設、經營管理需要各方面的人才，目前森林旅游從業人員主要來自原從事林業工作的人員，結構單一，專業素質不高，思想保守，觀念落后，市場、服務、競爭意識淡薄。在管理運行方式上，沿用舊體制、舊模式，機制不活，管理粗放，效率低下，在激烈的旅游市場競爭中處于劣勢。

三、今后一個時期森林旅游發展的機遇和有利條件

（一）《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》為加快森林旅游發展提供了政策依據和基本動力

《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》明確提出：“努力發展好森林公園、城市森林和其他游憩性森林”，“突出發展……生態旅游……等新興產品產業，培育新的林業經濟增長點”，發展森林旅游成為黨和國家賦予林業部門的職責。這必將有利地促進林業系統上下統一思想，進一步提高對森林旅游的認識，從根本上解決森林旅游發展的動力問題。

（二）社會旅游需求的轉變為森林旅游發展提供了巨大市場

隨著我國經濟的快速增長和人民物質文化生活的不斷改善，社會對旅游的需求發生了重大變化，我國旅游業進入了傳統旅游向現代旅游的轉型時期，從國外旅游業的發展進程看，走進森林，回歸自然，休閑旅游將成為我國旅游市場的主流。據世界旅游組織專家預測，在本世紀初的20年里，世界范圍內的森林旅游人數將以2位數的百分比增長，近幾年來我省旅游市場的發展變化也充分體現了這一趨勢，有理由認為：我省森林旅游將面臨著更大的市場空間。

（三）森林旅游發展的外部環境正在得到改善

1、地方黨委、政府和有關部門對森林旅游的重視程度不斷提高。通過近20年的艱苦努力，森林旅游贏得了各級黨委、政府和各部門的信任、重視與支持。從調研中看到，政府主導戰略在森林旅游發展中得到充分體現，越來越多的森林旅游景區被納入地方社會經濟發展規劃，列入重點工程，得到了全方位的支持。

2、我省旅游業建設重點開始轉向森林旅游景區。按照省政府制定的“一線四區”旅游產業發展戰略，2002年以來我省旅游建設的重點開始由鄭汴洛沿黃旅游線、嵩山旅游區轉向伏牛山、太行山、桐柏?大別山區，省發展和改革委員會、省旅游局已編制完成了三個區域的旅游總體規劃，絕大部分森林旅游景區列入了規劃范圍。國債資金、省旅游建設專項資金、縣鄉道路建設資金對森林旅游景區的投入數量和比重有了較大幅度的增長。

四、進一步加快我省森林旅游發展的對策與建議

（一）對森林旅游進行合理定位，處理好資源保護與產業發展之間的關系

1、把森林公園建設作為全省林業生態建設的重要組成部分，按公益林業管理。我省森林公園主要是在國有林場基礎上建立起來的，分布在生態脆弱及生態建設重點區域，首要任務是培育、保護森林資源，應按照社會公益事業單位進行管理，加大政府投入扶持力度，實現森林旅游的可持續發展。

2、在林業的整體發展中合理確定森林旅游發展目標。要按照《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》確定的林業建設指導思想、基本方針，把森林旅游發展與森林生態體系和林業產業體系建設緊密結合起來，以合理調整林區產業經濟結構、保障林業生態重點工程實施、增加林業職工生活、帶動林區群眾脫貧致富為目標，在保護的基礎上建設，以建設推動發展，以發展促進保護，建綠色生態、辦綠色產業、創綠色文明。

（二）強化組織領導，努力加大管理指導力度

1、落實責任，完善職能。各級林業主管部門要進一步統一思想，提高認識，把森林旅游納入職責范圍，加強組織和領導，完善職能，健全管理機構，充實人員。以規劃制定、資源保護、項目建設和規范經營等為重點，不斷加大行業管理指導力度。

2、努力改善與地方政府及各部門的關系。旅游產業具有較強的綜合性、關連性，我省確定了政府主導型的旅游發展戰略。因此，各級林業部門必須把森林旅游發展融入到地方社會經濟發展的有機整體中，謀求合理定位，積極爭取各級黨委、政府的重視與支持以及各部門的密切配合，實現協調發展。

3、進一步提高行業管理能力與水平。一是建立各級森林旅游協會，協助主管部門組織開展工作交流、宣傳促銷、人員培訓、信息服務等活動。二是成立由專家組成的河南省森林旅游建設指導委員會，承擔批建景區評審、規劃與建設指導、業務咨詢等任務。

（三）拓寬資金投入渠道，加快開發建設步伐

1、積極爭取政府投入，改善基礎設施。加強與各部門的聯系溝通，積極爭取把森林旅游建設納入各級政府經濟社會發展規劃，取得各方面支持。各級林業主管部門在林業建設資金和林業工程項目上，要統籌安排、優先支持森林旅游建設。

2、擴大對外招商引資力度。在確保統一管理、統一規劃的前提下，按照誰投資、誰受益的原則，面向社會，通過承包、合作、合資、獨資等形式，大力吸引各種經濟實體與個人參與森林旅游景區景點、旅游項目、商業網點、服務設施建設與經營，提高經濟效益。

（四）創新經營機制，擴大產業規模，提高效益水平

1、面向市場，優化資源配置，提高資源利用效率。積極探索所有權與經營權分離、森林資源管理與旅游產業分離的途徑與方式，促進森林旅游產業真正走向市場，建立適應市場經濟要求的運行機制，廣泛吸引社會經濟主體參與建設經營，提高森林風景資源的利用效率。

2、整合資源，優化產品組合，提高規模效益。以森林資源資產、資本為紐帶，打破地域、所有制、行業界限，通過聯合、兼并、股份制經營等形式，整合旅游資源，完善功能配置，優化旅游產品組合，打造精品旅游線路產品，擴大經營規模，做大做強，培育“龍頭”企業，提高森林旅游市場競爭能力。

（五）推進森林旅游法制化、規范化建設

1、加強森林旅游法律法規體系建設。盡快制訂出臺《河南省森林公園管理條例》或《河南省森林公園管理辦法》，在其他林業法規制定（修訂）中充實有關森林公園、森林旅游管理的內容；各地也應積極爭取各級人大、政府出臺有關具體管理規定、辦法，使森林旅游各項工作納入法制化軌道，做到依法保護，依法經營，依法管理。

2、加強森林旅游規劃、建設和評價規范、標準體系建設。為森林旅游開發建設、經營管理提供技術支撐，促進森林旅游產品上檔次、創品牌、出精品，全面提升經營管理水平。

3、認真重視森林公園的總體規劃設計工作。努力提高規劃設計水平，鼓勵景區邀請國內外高水平的規劃設計單位承擔任務。實行總體規劃審批制度，嚴格規劃執行的檢查監督。堅持先規劃、后建設，無規劃、不得建設。