淺談基層法律服務現狀及對策

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基層法律服務制度產生于80年代初我國改革開放初期,定性于立足農村鄉鎮和城市街道，為保障和促進社會穩定及經濟發展，接受公民企事業基層政府的委托，由特定的基層法律服務機構提供一定范圍的法律服務和幫助活動。20年來，我市的基層法律服務工作始終堅持立足基層、貼近群眾的宗旨，在促進首都的改革開放和經濟建設，加強基層的社會主義民主和法制建設，維護首都社會穩定，滿足基層社會和廣大群眾法律服務需求等方面發揮了重要作用。但是我國的基層法律服務自它產生至今，其機構性質和組織形式缺乏明確統一的規制,對其發展的趨勢也缺少穩定的宏觀發展思路,從而引起隊伍不穩定、管理不健全、信譽下降等諸多問題的出現。這是我們當前工作中問題的癥結所在。現就有關情況作一簡要分析，以供參考：

一、我市基層法律服務發展歷程

我市的基層法律服務工作是從1985年開展起來的,主要是彌補當時律師、公證人員不足，難以滿足日益增長的群眾法律服務需求。初期成立的法律服務所依托鄉鎮、街道司法科，除開展基層法律服務業務外，還承擔著基層司法行政的職責，負責指導人民調解，進行法制宣傳，開展綜合治理等工作。1993年，隨著我市司法行政工作改革的不斷深入，我市基層法律服務突破了單純依托鄉鎮、街道司法科的辦所模式，扶植、發展了一批不占國家編制、不要國家經費、自收自支、自負盈虧、自我約束、自我發展的“兩不四自”所，形成了基層法律服務所多種體制并存、相互競爭的局面。

*年3月31日，司法部59號、60號令，即《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，對基層法律服務工作的組織機制、建所模式、運行機制、執業準入、執業監督等做出了有關規定。

*年10月，我們根據國務院關于清理整頓經濟鑒證類社會中介機構的部署和司法部《關于基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》的通知精神，結合我市的具體情況，本著積極、慎重、區別對待的原則，精心組織實施街道、鄉鎮法律服務所與所在街道、鄉鎮；有掛靠單位的直管所與所掛靠的單位實行脫鉤改制工作，對于尚未實現自收自支的基層法律服務所可暫不實行脫鉤改制，維持原管理運作體制。為配合此項工作，對基層法律服務所和基層法律服務工作者進行了重新登記。全市有271家所條件合格，準予登記，1394名按要求實行了脫鉤的基層法律服務工作者經申請，審核領取了《基層法律服務工作者執業證》。

20*年8月，司法部召開全國大中城市社區法律服務工作會議。會議提出法律服務工作要從多方面進行規范，以律師工作與大中城市基層法律服務工作為重點，并提出了“一個調整，兩個加強”的指導方針，作為大中城市社區法律服務工作調整規范的方向。“一個調整”即街道法律服務所要從訴訟領域逐步調整出來；“兩個加強”即加強律師、公證、基層法律服務和法律援助工作面向基層、面向社區、面向群眾服務的功能，加強律師為社區居民提供訴訟法律服務的功能。按照會議精神，我們對全市基層法律服務進行了調整規范。231家基層法律服務所、1300余名基層法律服務工作者立足街道、鄉鎮社區，面向基層社區群眾開展法律服務業務。

從基層法律服務工作發展歷程看，它的產生確與當時律師公證力量不足、法律服務供求緊張有直接關系。但它在發展起來后經長期實踐探索，已逐步形成有別于其他法律服務工作的職能特色和優勢。一是它的服務基本履蓋了農村鄉鎮和城市社區，為農村群眾和城市居民處理簡單、小額的法律事務提供了一種就近便利及時的法律服務渠道，特別是在穩定和完善農村家庭聯產承包責任制中發揮著法律保障作用。其業務總量和服務受眾面逐年增長，與律師業、公證業初步形成一種拾遺補缺、優勢互補的格局。二是由于它貼近群眾，服務便捷，且收費低廉，在便利滿足城鄉低收入階層和弱勢群體獲取法律服務方面發揮著特殊作用，為他們排憂解難，成為彌補我國法律援助不發達的重要舉措。三是它自創立以來，就在協助基層政權組織推進依法治理、依法行政、開展法制宣傳、整治熱點問題、開展社區法律服務等方面扮演了越來越重要的角色，發揮著參謀助手的作用并成為鄉鎮司法所的得力助手。

二、當前狀況及問題

我市目前基層法律服務所共222家，法律服務工作者1160人。其中城八區89家所，556人；郊區133家所，604人（根據2005年度執業檢查統計）。城八區基層法律服務工作者中，離退休人員150人左右，其余400多人均為前些年脫鉤改制人員，年齡以40、50歲為絕大多數，這部分人員文化程度以大專為主，從業時間較長，是城區基層法律服務的主流力量。從總體情況看，基層法律服務適應了現階段郊區鄉鎮社會經濟發展的需要。它所起到的為農村經濟發展保駕護航、為基層政權和村民自治組織充當參謀助手、為廣大農民群眾提供法律服務的作用是不可替代的。它的特色和優勢隨市場的擴大和需求的增長更加顯現無遺。它以其低成本提供方便、及時的服務贏得了相當的服務空間，并協助鄉鎮司法所落實普法宣傳、法律咨詢服務，開展人民調解，推進依法治理等工作，在一定程度上緩解了司法行政基層工作的壓力，從而在實踐中印證了其現階段存在的合理性。在城區由于律師服務業相對發達，基層法律服務作為“簡易和初級”的法律服務雖然仍有一定的服務市場但總的講已較難參與服務市場的競爭，加上人員構成復雜、兼職人員過多過濫，現行的行政管理手段也難以實施有效的管理，以至產生了跨街道跨地區亂設分支機構和接待站點、單純追求經濟效益違規開展有償服務、冒稱律師名義誤導群眾或以不正當手段與律師爭攬業務甚至惡性競爭的現象。在這種情況下不僅難保服務質量，違反執業紀律、侵害當事人權益的問題也時有發生。在相當程度上沖擊和擾亂了法律服務市場秩序，也損害了法律服務隊伍的整體形象。這些情況的出現給我們的管理工作提出了新的課題，迫切需要我們研究新思路、考慮新對策，采取切實可行的新方法，進一步歸納問題分析原因予以引導和規范。對于問題可歸納為：

（一）組織形式定位不明，開展訴訟服務缺乏法律依據，對未來發展的認識不統一。關于基層法律服務所的組織形式司法部頒布的兩個管理辦法中規定對“基層法律服務所按照事業法人體制進行管理和運作”，在當前法制不斷健全，依法行政的要求不斷提高的形勢下，這種摸棱兩可的說法顯然已不符合法律的要求，在實際操作中也帶來了一定的混亂。任何一個社會組織都必須經法定程序登記設立，基層法律服務所在進行機構法人代碼登記和納稅申報時就面臨了對其組織形式界定不明的情況，給我們的管理工作造成了很大困難；在服務方面，基層法律服務所承擔訴訟服務在法律上沒有依據。我國的訴訟法律制度由三大訴訟法規定，刑事訴訟法規定，只有律師、單位推薦的人及監護人、親友才能接受委托，擔任辯護人；民事訴訟法和行政訴訟法的規定與刑事訴訟法基本一致，只是范圍上稍有擴大，即經法院許可的其他公民可以受委托擔任訴訟人。這里所謂其他公民，是在法院許可的情況下一種臨時性的、個人性的不收取費用的活動，不是專門的職業性活動。顯然，三大訴訟法都沒有賦予基層法律服務所以自己的名義訴訟的資格；三是管理機關內部認識不一。鑒于外部環境壓力，在我系統內部，對基層法律服務長期存在著不同看法及較大爭議。有的認為它是特定時期的產物，是彌補律師不足的權宜之計，在律師業壯大后應逐步萎縮消亡；有的則堅持它作為律師制度的有益補充，同時是基層法治的重要輔助力量，應促其規范，長期穩定發展；還有的認為它是一種過渡形態，基于目前國情和律師業現狀，它可以在農村保留發展，但應先從城市退出，并創造條件逐步向律師業并軌。這種認識上的分歧不僅造成對其發展模式、走向等重大問題長期形不成共識，而且導致相關政策不時處于搖擺、步調不一和不確定狀態。這些年外部的法律、政策環境也不時對基層法律服務的發展造成沖擊和影響，特別是在全國大中城市社區法律服務工作會議之后對我市基層法律服務的影響不小，同時又缺乏明晰的規范政策和措施使管理中的一些問題一時難以解決。

（二）當前可依據的相關政策文件和監管力量已經不適合新時期基層法律服務管理的需求。我們對基層法律服務的監督管理依據主要是司法部于*年3月31日以59號、60號令的《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》兩個辦法對基層法律服務工作的組織機構、建所模式、運行機制、執業準入、執業監督等做了原則性規定。北京市司法局根據兩個辦法配套出臺了《北京市基層法律服務所登記和年檢管理辦法（試行）》和《北京市基層法律服務工作者管理辦法（試行）》，并就基層法律服務所的輔助人員管理、業務檔案管理、執業廣告管理等提出了規范性要求。但從實際管理角度看，部頒兩個管理辦法雖然對基層法律服務的基本構架、人員要求、執業條件、內部制度等做了相應規定，但存在過于原則、可操作性差的問題，況且部頒規章的法律效力較低，難以全面規范作為法律服務業中一個類別的基層法律服務，國家行政許可法的實施更對其產生諸多限制。尤其是現階段我們執行的有資格但不能在城區執業、城八區嚴格控制不能轉入從業人員、停辦兼職人員執業以及停批設立新所等具體限制措施都是根據上級領導講話精神和指示而行，缺少相關的法律或政策文件依據。這是我們規范管理工作中最關鍵的問題，也是我們工作的軟肋。

從監督管理的組織機構看，司法部作為全國基層法律服務的最高管理機關，原由基層工作司基層法律服務指導處負責，不過兩三個工作人員?，F交由公證律師司負責，一個工作人員。北京市由市局基層工作處基層法律服務科負責，工作人員兩名。作為具體實施監督管理的區縣司法局，承擔此項工作的基層工作科由于負責的工作項目多、涉及面廣、人員編制有限，能有一個人兼職負責此項工作已屬不易，難以實現對基層法律服務的監督管理職能，只能是有了文件發一發，年檢注冊蓋個章，遇到投訴應付應付息事寧人而已。而且現有的監督管理手段也多為事后監督，在實施上既缺乏法律依據，又沒有組織保證，多流于形式上的走過場。

（三）落實街道基層法律服務所退出訴訟領域的難度較大。根據司法部全國大中城市社區法律服務會議和2005年3月下發的《進一步規范基層法律服務工作的意見》（征求意見稿）精神，街道基層法律服務所要調整出訴訟領域，向公益性社區法律服務組織過渡和轉型。對此，我們認為目前在我市全面落實此項工作有很大難度。

1、城區街道法律服務所要逐步退出訴訟領域的可操作性不大、不實際。僅靠司法行政機關的力量“退出”環節操作十分困難，首先，我們沒有撤消基層法律服務所的權力，如果原組建單位不配合，我們將難有作為。其次，假如城區基層法律服務機構或基層法律服務工作者私下接案做，我們無法及時了解，也不能保證“退出”的有效落實。在法院認可基層法律服務工作者可以作訴訟的現狀下，我們不能完全杜絕上述這種違規操作。

2、根據部發關于《基層法律服務所管理辦法》（修訂草案）及相關說明中提到的“明確基層法律服務所按事業單位進行管理的模式…….”。就北京市的情況來看，長久以來基層法律服務所的性質一直沒有統一的界定。如果現在統一改為行政事業單位進行管理，其編制、經費等具體問題都無法得到落實，必然影響今后基層法律服務管理工作的開展。

3、如果執行城區街道法律服務工作者退出訴訟領域的意見，我市基層法律服務工作者的安置問題難以解決。這些人由于年齡和現有素質、學歷等條件的制約，極少能夠具有申辦律師事務所或轉為從業律師的資格。他們在退出訴訟領域后必將面臨主要生計斷絕、生活難以為繼的困難局面。如此則不免引發上訪、信訪或其他過激行為，勢必對首都的社會政治穩定、生活安定造成不利影響。

三、對策及建議

以上這些問題和可能出現的情況，我們已反饋給司法部有關部門，并請上級領導機關能夠進一步提出具體、穩妥的指導意見，分階段、有步驟地解決基層法律服務的規范和發展問題。針對上述問題，我們從現階段加強基層法律服務管理的角度出發提幾點建議：

第一、應該承認基層法律服務目前仍有存在的必要。不論在城區還是在郊區縣律師法律服務仍有缺口，基層法律服務以其自身的特點可以拾遺補缺，滿足民眾低層次的法律需求。尤其是在當前構建和諧社會、社會主義新農村的大形勢下基層法律服務可以其自身的優勢發揮出顯著的作用。

第二、建立健全有關的法律、法規、規章，使管理工作有法可依?，F階段基層法律服務監督管理的基礎法律依據的欠缺是管理環節薄弱的致命傷，沒有一套法律效力高、操作性強、完備、規范的制度，難以實現對基層法律服務有效的管理。

首先，基層法律服務作為現階段社會法律服務體系的組成部分，應有其相應的法律地位，這也是一個法治社會必然的要求?，F在的基層法律服務上位依據只有兩個部頒規章，不論是對其訴訟地位還是其社會法律服務職能的體現都沒有一個明確的法律界定。

其次，基層法律服務管理涉及的范圍較廣，既有機構的又有人員的；既有內部的又有對外的；既有業務管理又有行政管理。對任何一項內容的管理都需要一個評價的標準，只靠兩個管理辦法是根本達不到的，需制定不同范圍、不同級階、不同效力的一整套科學完備的法律、法規、規章、制度。特別是對現行的一些限制性政策規定，迫切需要按照有關部頒規章明確實施依據，保障有章可循，措施有據，管理到位。

第三、明確我市基層法律服務城、郊區不同的發展思路。如果城區不再發展已是既定方針的話，就需要考慮如何引導現有城區從業人員向郊區農村過渡，除去利用行政的還應運用市場的經濟的方式或手段引導并在一段時間內維持城區機構、人員和業務范圍的現狀，以滿足現階段城區低層的法律服務市場需求。在不斷加強日常監督管理和嚴格控制不增加從業人員的基礎上待其自變。同時著重做好政策依據方面的工作，以備因申請執業、轉所等問題引發的詢問和質疑。對于八城區以外的郊區縣應形成宏觀的發展思路，制定配套規章制度，促進基層法律服務的健康發展。

第四、努力探索新的管理體制。按照依法行政的要求，司法行政機關任何行政職能的體現都必須嚴格依據法律進行，特別是在行政許可法實施后，對我們的監督管理職能提出了更高的要求，需要我們努力探索、創新新的管理模式和方法。例如探索和嘗試行業管理，組織成立行業協會，把一部分管理職能交由協會實施，形成政策引導、政府監督下的行業自律性管理機制。

綜上所述，我們認為對基層法律服務的監督管理，應該投入相應的力量進行論證、研究，盡快制定發展決策，明確工作依據，從根本上解決問題。事物的存在和發展有其必然性，只有實事求是、因勢利導、循序漸進才能使其順利健康發展，基層法律服務的監督管理亦然。