審計政府性資金調研報告

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從全部政府性資金審計理念的提出，到現在的具體審計實踐，經歷了“探索—實踐—完善”的過程。期間，省審計廳出臺的《全部政府性資金審計工作意見》，明確了開展全部政府性資金審計的必要性、目標和任務、全部政府性資金審計的內容以及根據全部政府性資金審計工作的需要建立的相應工作機制等，有力地推動了全省審計機關的審計轉型。

從實踐論的觀點出發，一個觀點的提出到產生效果，需要經過“認識—實踐—再認識—再實踐”的反復過程，全部政府性資金審計也不例外。三年的審計實踐，盡管也取得了一定的效果，但工作中遇到的問題或者不同的思想認識也隨即不斷出現，有些甚至還帶有些迷惘。例如：全部政府性資金審計中還沒有真正樹立“一盤棋”的思想，相關業務處室存在著“各自為政”的現象，審計資源還沒有得到有效整合；對全部政府性資金審計還主要停留在摸清家底的層面，縱向比對、橫向分析、綜合評價的成份還不多等等。剖析全部政府性資金審計的思想認識，從不同的角度探求其內在要求，有助于更好地推動全部政府性資金審計向縱深推進，進而為審計創新創業提供理論支撐，是必要的，也是必需的。所以結合這次廳冬季集訓，對如何更好地開展全部政府性資金審計，作以下幾點思考。

一、全部政府性資金審計的內涵要求

全部政府性資金審計、績效審計、計算機審計，是審計轉型的三大突破口，三者是相輔相成的有機統一體。對任何事物，只有從完整性、有效性、準確性的角度去評價分析，才會更加全面、客觀，才會更加宏觀和有說服力。

審計視野面向全部政府性資金，強調的是審計工作的宏觀性和審計評價的完整性，也即從政府性資金的安排分配--撥付使用—最終成效的整個資金鏈，應該是一個完整的整體，任何割裂其中一塊進行評價都是不完整的。同時，全部政府性資金審計也是以資金使用管理績效為最終目標，并以計算機技術為支撐，保證分析數據的準確性。

因此，我認為，全部政府性資金審計的內涵要求，在于通過有效的審計資源整合，以資金使用績效為目標，以計算機技術為支撐，從完整性的角度來評價一項或多項政府性資金活動的最終結果和狀態。

二、全部政府性資金審計是落實“三個子”的內在要求

以“三個子”為內容的綜合財政預算管理體制改革是為建立和完善公共財政體制，推進政府預算管理改革而實施的財政預算管理制度的根本性變革。而全部政府性資金審計則是審計機關為促進政府預算體制改革，進一步加強對政府性資金監督而產生的。因此兩者之間有著一定的內在聯系。

第一，背景的一致性。以“三個子”為內容的綜合財政預算管理體制改革是財政部門內部為尋求科學的財政預算管理體制，順應政府行政體制改革和財政預算管理體制改革的需要，自發產生的一種內在變革要求，是建立和完善公共財政體制的一種具體形式，是公共財政體制的具體體現。而政府審計作為政府財政預算管理的一個外部監督者，從審計監督和守土有責的要求出發，順應審計環境變革和傳統審計向現代審計轉變的需要，創造性的提出了全部政府性資金的理念和全部政府性資金審計的要求。

二者都是存在于現時特有的財政管理體制下，其產生的背景具有一致性。我國經濟社會處于轉軌時期，行政體制改革和經濟體制改革逐步深入和完善，以預算內外雙軌制資金管理模式為特征的傳統財政管理體制已體現出其不合理性，現有的財政管理體制逐漸暴露出不適應經濟發展和行政體制改革的需要。20**年新的政府收支分類改革最終目標就是逐步改革傳統的雙軌制資金管理模式，建立完整科學的公共財政體制。在這樣的背景下，綜合財政預算管理改革和全部政府性資金審計的產生和發展具有時代的必然性和現實的可行性。

第二，目標的協同性。雖然二者是財政和審計兩個部門，出于自身的職責分工，在特定的歷史背景下，創新發展，形成了具有**特色的財政預算管理體制和審計模式。但是二者的目標高度一致，都是為了促進政府資金的有效管理，防范政府財政資金風險，掌握政府可用財力規模，更好的使政府管財、理財和用財。綜合財政預算管理改革與全部政府性資金審計指向的標的具有類似性。綜合財政預算管理改革是以“收入一個口子、預算一個盤子、支出一個口子”為內容對政府管理資金進行歸口管理，實現真正意義上的公共財政體制，因此改革指向的是政府資金的收入、管理和使用，范圍是預算內外所有政府性資金。而全部政府性資金審計的指向就是全部政府性資金，按照目前全部政府性資金的界定，全部政府性資金是指政府憑借法律法規賦予的公權力來歸集，歸屬政府支配使用且承擔法律責任的資金。因此就范圍而言，全部政府性資金審計的指向完全包括了綜合財政預算管理改革的范圍，并在其基礎上還反映如政府負債、政府或有收支等更廣泛意義上的政府資金內涵和內容。

三、以“三個子”的要求，做好全部政府性資金審計“點”的文章

所謂“點”，就是以財政審計部門為主要實施者，對全省縣以上各級政府的全部政府性資金管理情況進行總體評價和結構分析，從人大監督的需求，從“三個子”的要求，從公共財政的角度來揭示政府性資金管理中存在的問題，推動財政性資金的預算化管理水平。

通過全部政府性資金審計，要解決目前財政預算管理制度中存在的問題和不符合公共財政體制要求的環節，不可能一步到位，今后乃至更長一段時間內，應該在初步摸清全部政府性資金收支規模的基礎上，分階段、分重點的關注和促使預算管理制度進一步改革和完善：

1、近期關注點。全部政府性資金審計雖然取得了一定的成果和影響，但目前側重點還應該處于摸清各級政府全部政府性資金家底上，在此基礎上，進一步分析全部政府性資金收支結構，評價政府財政資金安排是否符合公共財政的要求。除此之外，全部政府性資金審計要特別關注“收入一個籠子”的問題，收入是財政資金管理的源頭，預算內外資金的統管是實現公共財政體制的第一步。新的政府收支分類改革很好的推進了公共財政體制的建立，也為建立新的政府資金核算模式做了制度規定，更為預算內外資金的統管做了鋪墊，同時非稅收入管理的規范化和透明化也將加速這一進程。全部政府性資金審計在推進預算內外資金統管上應重點關注以下一些方面：如促進五大保險基金實現五費合征，在此基礎上要逐步促使其他各項社?；穑ㄙY金）實現稅收化征管；建議政府規范各類收費項目，如行政事業性收入，應逐步減少執收單位和項目；建議規范政府性資源分配行為，改革政府資源分配方法，規范分配程序，強化監督，使政府資源分配更加陽光；建議規范收入征收行為，特別是非稅收入，建立違規處罰辦法，建立非稅收入管理模式，完善非稅收入征收管理系統，實現動態監管。

2、中期關注點。在逐步促成財政實現“收入一個籠子”的同時，要適時推進預算管理的一個盤子。目前財政體制改革已逐步深入和推進，部門預算已經普遍推開，具有執收權的部門行政事業性收費雖然已逐步納入財政專戶，但目前收費的真正使用權卻仍然在執收部門，這偏離了公共財政“收支兩條線”的要求，因此要促使財政部門進一步深化細化部門預算改革，要促進政府將上述行政事業性收費實現預算化管理，將收費項目納入政府預算，其使用與執收單位脫鉤。另外要關注維護預算的剛性和權威性，逐步促使財政預算編制的剛性，盡量杜絕和減少追加預算情況的出現。在推進部門預算改革深入的同時，全部政府性資金審計還要關注公共財政體制其他相關改革內容的推進情況，如建立零基預算制度等。五部門收費納入基金預算的基礎上，逐步實現其他非稅收入的預算管理。

3、遠期關注點。全部政府性資金審計在促使實現收入一個籠子的基礎上，還要逐步實現支出一個口子的目標，實現公共財政體制所要求的收支兩條線。在取消部門收入戶的前提下，逐步縮減部門支出戶，建立單一的部門帳戶支付體系，推行國庫集中支付制度和體系，逐步建立起以財政直接支付和授權支付為核心的單一帳戶支付體系，實現所有財政資金撥付的一個口子，最終實現各級政府都能實現綜合財政預算管理，達到“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”的預算管理要求。

全部政府性資金審計遠期還要逐步關注和摸清如視同全部政府性資金的規模和結構，如政府當年稅收減免和收費減免等內容，目前稅收減免情況易于掌握，但政府收費項目名目繁多，管理部門不一，因此很難完全摸清政府所有收費項目減免的準確情況，隨著行政體制改革和預算管理體制改革的深入，收費項目勢必也會得到進一步的規范和管理，稅費的隱性支出的規模和結構更易于掌握。

四、整合審計資源，做好全部政府性資金審計“線”的文章

所謂“線”，就是審計機關內部相關處室之間，以政府性資金活動的整個過程為審計對象，形成一種合力，共同對一項或多項資金活動對象實施審計，并形成完整的審計報告。在這方面，20**年在全省范圍內開展的基礎教育經費審計是一個成功的范例，一方面，省廳原直屬局派出審計人員加入到省本級財政同級審小組，審計資源得到了有效整合，另一方面，對省財政廳從預算內外所有安排的基礎教育經費進行了全面審計取證，并將相關數據反饋給全省各級審計機關。隨后各地除了繼續關注基礎教育經費來源外，沿著財政資金的走向，對經費支出的績效進行了延伸審計，并形成完整意義上的審計綜合報告，取得了較好的成效。

從目前情況看，整合審計資源，已成為落實全部政府性資金審計理念的關鍵。全部政府性資金審計除了在“點”上要繼續深化外，迫切需要做好“線”上的文章，例如：今年省廳財政處在對省本級審計中，首次打破了處室職能的界線，在對省地方稅務局審計中，就省本級社會保險基金“五費合征”審計事項，對省勞動廳下屬的社保中心征集的“工傷與生育保險基金”進行了審計調查，并就調查情況形成了審計專報報省政府，取得了一定的成效，但從完整性的角度，還應該包括社保中心在這兩項基金的撥付使用過程中是否存在問題或管理不規范的情況，從而可以更加深入地評價社?！拔遒M合征”中存在的問題。

再如20**年度省本級全部政府性資金審計中，單獨安排了對文化、體育、傳媒行業的審計調查，一方面摸清了預算內外所有對這三個行業的資金安排情況，并從經濟功能和經濟用途進行了結構分析評價，揭示了支出結構不合理、資金使用效益不高等問題；另一方面，對部分資金使用單位進行了延伸審計調查，揭示了部分資金安排不符合公共財政要求等問題。但從全面性的角度出發，延伸的面還顯得不夠，如果有相關審計職能處室加入參與延伸，效果應該會更好。

進行審計資源整合的首要任務是要摸清我們所擁有的審計資源是什么，在此基礎上確定可動用的審計資源，進行系統、科學規劃，合理有效地采取多種方式推進審計資源的整合，節約審計成本，提高審計效率，提高機關管理水平，在對全部政府性資金審計的過程中發揮作用。

首先，實施審計項目的前期調查工作是不可或缺的重要環節。整合審計資源要先整合審計項目資源，要通過審計前的調查準備工作把需要審計的項目進行分析歸類，在科學合理地確定審計項目的基礎上整合審計項目資源，打破現行按業務職能部門劃分審計資源項目的現狀，審計項目不一定全部由分管的業務職能部門進行，要在各業務職能部門提供年度審計項目的基礎上，由審計機關綜合考慮宏觀經濟發展的現狀和黨委、政府以及社會的熱點焦點問題進行統籌安排。

其次，在對審計項目和審計項目計劃安排與籌劃整合的基礎上就要對審計人力資源進行整合。審計項目和審計人力資源要打破傳統的以業務職能部門劃分的“審計勢力范圍”，就具體的一個項目而言要盡可能地通過資源整合實現全部政府性資金流程進行審計監督的全過程，要從微觀審計入手揭示、分析宏觀經濟問題，特別是在年初制定審計項目計劃時要從項目實施的全局統籌安排，避免業務職能部門制定年度審計項目計劃時個性安排，導致實施審計作業時的重復勞動，以期達到人力資源的優化組合。