政府城鎮工作建設思考

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一、城鎮建設現狀及存在的主要問題

(一)**城鎮建設發展歷程：

回顧**城鎮發展的歷程，大體上可以概括為三個階段：第一階段，從**解放到上世紀90年代初，縣城城鎮建設基本屬自由發展階段，發展無規劃，政府投入少，基本上只滿足市民的居住需求，城區居住面積不足1平方公里；第二階段，從19*年到2*0年，這8年，大體上算**城鎮的起步階段，真正動起來是在19*年小平同志南巡談話后，縣委、縣政府搶抓機遇，由盤水鎮組織實施，借國家實施房改政策的東風，以改善基礎設施和居住小區為突破口，拉開了**城鎮化建設的序幕，縣城初步建成了金橋市場，購物中心，吉園小區，衛星小區，南山路小區等，在此期間，隨著經濟的發展，部分單位新建辦公樓和集資建房，縣城建筑面貌明顯改觀。19*年縣城曾被省委、省政府命名為“文明縣城”，全州城鎮建設經驗交流現場會在**召開，當時**小城鎮建設在全州名列前茅，在縣城建設的帶動下，以青山金葉小區，龍吟飛龍小區、新店新興小區等為代表的小城鎮建設初步建成。有11個鄉（鎮）編制了小城鎮建設總體規劃并獲縣政府批準（白沙、窩沿、雪浦至今未編制）實施?？h城建成區面積拓展到1.5平方公里，人口從1.5萬發展到2.0萬人左右。第三階段，從2*1年至今，以完善城鎮化配套功能為重點，一手抓舊城改造，一手抓新區開發，建成了以居住為主的營盤商貿區、酒廠片區（安居工程），以財政、國土為主的馨園住宅區，完成了新車站至林業局路段改造、勞動街改造，縣城供水改擴建工程、休閑體育場、燈光老年之家，游泳池建成投入使用。啟動了普天大道建設，城鎮配套功能不斷完善，以“整臟治亂”為重點，投入經費對縣城主次干道進行美化、亮化，種植行道樹、安裝照明路燈、鋪設人行彩磚，加大了對縣城的整治，在縣城建設的帶動下，青山、樓下、龍吟等小城鎮建設也有較快發展，“十·五期末”縣城建城區2.54平方公里，全縣城鎮化率達17%,與全省平均水平相比低9.9個百分點.

（二）存在的問題

一是經濟結構單一，政府投入不足。**財政收入，以煤碳、烤煙為主要支柱。2*6年財政收入達1.8億元，但各項支出大,各鄉（鎮）基本只能保正運轉，用于城鎮建設的投入較少。二是工業化進程緩慢，沒有重大項目支撐。**屬農業縣，工業化程度低，多數鄉鎮經濟收入靠種養殖業和勞務經濟，城鎮居民因消費和購買力低導致二、三產業發展不望。三是規劃和建設起點低，城鎮品位難以提升。雖縣城和多數鄉鎮也編制了總體規劃，但規劃起點低，配套設施不完善。一些鄉鎮是以路為集，公路修到哪里，住房就建到哪里。加上在鄉鎮沒有設立管理機構，由縣局村管站僅有的2名工作人員對13個鄉（鎮）進行監管，點多面廣難以進行事前監督，多數是事后補辦手續，導致規劃執行難。在建設方面，由于經費投入不足，沒有編制控制性詳規和修建性詳規，城市管理技術規定還沒有出臺，在實施監管時，可操作性不強，導致街景、立面、效果、層高等方面無章可依。城鎮建設存在雜亂性和自由性。四是受地理條件制約，建設成本高?？h城所在地四面環山，地勢不平坦，可利用土地少，新開發的普天大道，就是采取劈山填土的現代愚公移山精神來建設，投資大、成本高、周期長、困難多，除青山、新店、雪浦、龍吟4個小城鎮地勢較為平坦外，其余小城鎮均受到地理條件制約。五是房地產業起步晚，市場培育不夠成熟。**房地產業從2*0年開始啟動，目前僅有2家房地產開發企業，規模小，企業自身資本積累少，實力不足，導致項目建設進度緩慢。由于征地拆遷成本高和相關政策性稅費增加和調整，加上居民可支配收入的增加，以及住房供應體系沒有形成，導致房價漲幅過快，房地產開發有待進一步規范。

六是征地拆遷工作難。近年來，國家對土地審批嚴格控制，各種稅費的增加和調整，給征地工作帶來許多困難，在存量土地上實施舊城改造，拆遷安置難度大，部分被拆遷戶無理要求，漫天要價，容易引起上訪事件和產生不穩定因素。目前征地補償實行貨幣化一次補償外，沒有根本上解決失地農民的后顧之憂，對于城中居民的拆遷安置，作為單位職工的，采取拆一還一就地安置的方法安置，但居民住戶就因生產生活需要不同意按此種模式安置，如果異地征地安置，由于配套設施和居住習慣的原因，難度更大。七是基礎設施不配套，城鎮管理難度大，隨著社會和經濟的不斷發展，城鎮人口的增加，給城鎮建設管理帶來許多突出問題，諸如縣城道路狹窄，功能分區不合理，建設標準低，基礎設施落后等等給縣城管理帶來很多困難。例如，目前縣城公交客運主要是三輪車，但是三輪車形象差，品位低，影響**的對外形象，省、州要求應予取締，用公交客運和出租車取代三輪車，但目前縣城建成區面積小，客運線路短，道路窄，僅是公交車停靠點就很困難，更談不上出租車的停靠待客地方。因此，城鎮管理難度大，縣城品位難以提升。

二、對**未來城鎮化發展的思考

在20*年年初的**“兩會”期間，縣委、縣政府在認真調查研究的基礎上，提出了**今后經濟發展戰略是突出抓好“四化一基礎”（農業產業化、工業化、城鎮化、民營化、基礎設施建設），其中城鎮化的總體戰略是在重點抓好縣城建設的同時，加快青山、樓下、地瓜、龍吟等鄉鎮小城鎮建設，尤其要以煤電化一體化產業集群為切入點，認真抓好涵蓋青山、雪浦、新店等鄉鎮50平方公里的**煤化工循環經濟工業園區和現代化工業城鎮的各項前期工作，拉動青山、樓下、龍吟等鄉鎮的小城鎮建設步伐，加快城鎮化進程，使城鎮化與工業化良性互動?？h城建設要以鎮勝高速公路在縣城規劃區設置互通立交和320國道改線為契機，加快縣城向東拓展，在新區開發建設上，要執行“三高”（即高起點規劃、高標準建設、高效率管理）標準，實現“四化”（即硬化、綠化、凈化、亮化）要求，不斷完善城市功能，著力提升城市品位，努力打造縣城新姿。按照這一要求，對未來城鎮化建設提出如下思考：

（一）、深化認識，克服畏難思想。城鎮建設首當其沖就是要涉及農民土地征用、房屋拆遷和安置。近些年來，一些地方在土地征用和拆遷安置中，因與民眾利益關系處理不當，引起不少群體事件和群體上訪，以致土地征用、拆遷安置成為當前社會熱點，也是城鎮建設的難點。如普天大道建設，從2*3年就開工，因土地征用和拆遷問題扯皮不斷，縣委縣政府高度重視，雖多次召開會議研究解決，但阻力不小。樓下鎮新市場建設項目，2*5年省發改部門就已批準補助資金建設，就因土地征用困難，至今未能開工。一些項目的實施，還引發群眾進京和到省、州上訪。征地和拆遷安置帶來的矛盾，使一些城鎮的領導產生了畏難情緒，加之這些年鄉鎮主要領導更換頻繁，不少干部有“為期一任，但求穩定”的思想，對城鎮的發展不謀思路。因此，建設城鎮，發展城鎮，首先必須解決好干部的思想認識問題。城鎮干部特別是黨政主要領導干部，要以科學發展觀的思想，充分認識推進城鎮化是解決“三農”問題的根本出路，是創造更多就業崗位，轉移農村剩余勞動力，促進經濟結構調整，擴大內需，促進經濟持續增長，是全面建設小康社會的必然選擇。要樹立“建好城鎮就是最大的政績”觀念，樹立“為官一任，謀一方發展”的觀念，樹立“辦法總比困難多”的觀念，克服任期短期行為思想和畏難思想。對條件成熟，看準可以實施的城鎮建設項目，說干就干，雷厲風行，明確人員，落實責任，一干到底，干出成效。在實施過程中要敢于碰硬，以敢為人先的勇氣，宏大的膽識，振奮的精神和務實的作風，多開展調查研究，多集思廣義，多開拓新思路新辦法，努力謀求城鎮的建設和發展。

（二）、轉變觀念，樹立經營理念。城鎮建設，靠政府投入有限，靠上級支持更不現實，必須樹立經營城鎮的理念。城鎮是一個最大的國有資產，對它的經營管理產生的效益，比抓工廠、企業還要大，從盤水鎮四區合作社98平方米土地拍賣收益75萬元、縣印刷廠7*平方土地拍賣收益170萬元等事例已充分地證明了這一點。城鎮資產除土地使用權外，如出租車經營權、公廁經營權、橋梁、道路、雕塑冠名權、廣告牌經營權等等，這些都是城鎮政府掌握的國有資產，我們要善于發現它，可以運用市場機制，對城市空間和作為城市功能載體的自然資本（如土地）和人力作用資本（如路、橋）及相關無形資產（如橋梁、街道冠名權）等進行重組和運營，從中獲取收益，并把收益重新投入到城市建設的新領域，走以城養城、以城建城、以城興城的城建市場化之路，在政府投入有限的情況下，實現城市的自我滾動、自我積累、自我增值。

1、盤活土地資源。土地是城鎮的載體，是城鎮經濟和社會發展的最基本的生產要素，是最具體最大的一項資產。土地管理法第八條規定，城市市區的土地屬于國家所有，各級人民政府是其管理主體。政府要使土地轉化為資本，只有通過流動，即出讓、抵押、出租等方式，激活死的資產，賦予其資本的屬性，才能實現由資產（或資源）轉化為資本，使城鎮土地和空間升值。城鎮以土地生財，盤活土地存量，要采取市場運作的方式，對土地一級市場政府要壟斷，對土地二級市場要放開搞活。壟斷土地一級市場，其運作的主要特點：一是政府抓土地"統一收購"，將城鎮規劃區內凡需要盤活的土地一律由政府收購儲備，政府可以組建土地儲備中心，由財政先預支一部分資金作為周轉，也可以由儲備中心貸款運作。二是政府抓"統一批租"，將城鎮規劃區內的土地，特別是經營性房地產開發用地由政府供應。通過土地收購--土地儲備--土地出讓形成土地一級市場的政府壟斷。開放搞活二級市場，其運作的主要特點是：一是凡需在城鎮取得土地使用權的單位、開發商和個人，先到有關部門如土地交易中心登記，由土地交易中心根據要求、地段、地塊狀況，確定最低價，二是組織公開競價。這樣既保證了開發城市土地依法進行，又使城市載體實現其經營的最高利潤，使土地成為城市建設最重要的融資渠道。

2、打造融資平臺。實現城鎮資源資本化，就要建立城鎮多元化投資體制，創新城鎮發展的融資機制，遵循市場競爭的原則，打造一個公平的融資平臺，盤活民間個人、企業、外資的資本存量。例如公共停車場、城市公交線路、垃圾處理場、公廁、道路、公園、廣場。這些都屬政府投資所建，以追求社會效益為目標，經常是投入多，維修管理耗費大。如建一間公廁投資就是上十萬元，往往是建成后缺乏維修和管理資金，無人管理，臟亂嚴重。如果通過公開拍賣，出讓其經營權和保潔權，這些物化資產就轉化為資本，新的管理者從追求利潤最大化和規避風險的本能出發，會千方百計去經營好、管理好，從而實現政府投資最小化、社會效益最大化。

3、政府資源有償使用。如公共場所和建筑物上的廣告權也是一種政府資源，只有政府或其授權部門才能決定由誰使用，如果通過公開招標、拍賣使用權的方式，使之具有資本屬性，它將升值并為政府帶來很大的經濟效益。再如一些城市的街道、橋梁的冠名權，過去由政府授權有關部門對城市街道、橋梁等起一個一般意義（或具有紀念意義、教育意義）的名稱，不具有商業價值。如果通過拍賣等方式，向社會公開拍賣冠名權，冠名權就具備資本屬性，產生了價值。

4、轉變投資模式。堅持“政府主導，市場運作，社會參與”的原則，轉變過去依靠政府投入、經營的辦法?？刹捎肂OT（建設一經營一轉讓）、TOT（轉讓一經營一轉讓）方式，或者在城鎮建設領域引入股份制，股份合作制，拓寬融資渠道，盤活存量資產，實現國有資產保值增值。

5、講究建設成本。既然城市要“經營”，就必須考慮“成本”。因此，在城市建設上不僅要提“高起點規劃、高標準建設”，而且要避免重復建設，要注意“低成本投入、高效率運行、高效能管理”。就**的財力而言，迫切需要跳出長期以來主要靠財政投入城市建設的舊模式，樹立城市建設也要講產出、講成本，基礎設施和環境建設、城鎮形象也是生產力的觀念，走出一條有償使用、合理分擔、多渠道和多元化投資的城市建設新路子，用市場經濟思維發展城鎮，把經營城鎮作為加快城鎮可持續發展的有效途徑

三、突出重點，抓住關鍵環節。推進城鎮化，抓好規劃、建設、管理三大環節是重點。俗話說，規劃是龍頭，建設是基礎，管理是關鍵。

（1）規劃之所以說是城鎮建設的龍頭，其意義在于它對城鎮的建設和發展起指導和控制作用，這個作用主要是通過對城鎮空間尤其是土地使用的分配和安排來實現的，規劃要經專家評審，一但批準，就是一個法律性的文件，城鎮政府就可據以進行城鎮未來的空間構架和宏觀調控，指導城鎮建設，避免盲目性和重復建設。但是在**城鎮建設中，不少城鎮干部對規劃這個龍頭的地位認識不足，8鎮一鄉（盤水、地瓜、青山、樓下、三板橋、江西坡、龍吟、罐子窯、新店鄉）在19*至2*1三年間都已編制城鎮總體規劃，一些鄉鎮因領導變動頻繁，現在連規劃圖紙在哪里都不知去向。一些鄉鎮即使費了九牛二虎之力搞出個規劃來，又不研究制定具體的規劃實施和管理辦法，使規劃束之高閣，成了“規劃規劃，圖上畫畫，墻上掛掛，不如領導一句話”。由于無視規劃，最終結果造成建設檔次低，跟不上形勢，建了又拆，拆了又建，造成重復投資和浪費。為此，我們要吸起教訓，必須增強規劃的龍頭意識，按照“高標準，高起點”的要求，今年要完成縣城總規的修編和上報審批。青山鎮要依托煤化工項目，結合50平方公里煤化工循環經濟工業園區，可按遠期（15年）容納10萬人、近期（5年）容納3萬人的設想，把青山規劃成現代化的工業城鎮。對其它一些未編制規劃的窩沿、白沙等集鎮和規劃滯后已起不到指導作用的龍吟等城鎮，要及時組織規劃修編，在規劃修編前要作好策劃，規劃過程中要組織專家評審，力求規劃具有科學性、適用性、前瞻性，指導城鎮建設。規劃一經批準，就要嚴格執行，不得隨意修改。

（2）城鎮建設必須在規劃的指導下進行，凡在城鎮規劃區內的土地利用和各項建設活動，必須服從城鎮規劃，堅決執行建設項目選址意見書、規劃用地許可、建設工程規劃許可的“一書兩證”制度，任何單位和個人不得占用規劃的道路、廣場、綠地、進行違法建設，房屋建設不得侵入道路紅線，不得壓占地下管線。城鎮基礎設施建設，可以學習一些搞得好的城市的做法，組建城鎮建設投資公司，使其成為城市基礎設施的建設主體，以便其開展貸款、融資等籌資活動，實行有償開發，滾動發展。大力推行城鎮建設與房地產開發相結合的建設方式，按照“統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理”的“五統一”原則，實行連片建設，只有這樣才能提升城鎮的品位和形象。

（3）城鎮管理，重在隊伍建設。在全縣的8鎮6鄉中，2*2年以前僅盤水鎮有城管監察隊伍。為加強對城鎮的管理，2*2年**縣委常委就專門召開過會議進行研究，縣編委以[普機編字（2*2）05號]文件明確七鎮一鄉（樓下、青山、地瓜、三板橋、江西坡、龍吟、罐子窯、新店鄉）設立城管中隊，編制3—6人，人員實行聘用制，自收自支。由于收費來源有限，自收自支難以養活城管隊伍，自目前為此，除樓下、青山組建了城管中隊外，尚有5鎮一鄉（地瓜、三板橋、江西坡、罐子窯、龍吟、新店）未組建城管機構，以致這些城鎮成了無人管理的現象，城鎮臟、亂、差、亂搭亂建現象嚴重，從最近的全縣“整臟治亂”檢查來看，充分地反映了這些問題。因此，在各城（集）鎮組建城管隊伍，是推進城鎮建設和發展的迫切需要。

城管隊伍是代表政府執法，每天都要和那些亂擺攤、亂設點、亂貼畫、亂丟撒、亂搭建的行為作斗爭，這支隊伍必須要作風良、辦事公、敢碰硬，要熟悉城鎮管理的相關法律、法規和規章，要素質高，能夠代表政府的執法形象。聘用臨時小工不具有執法資格。要完善政策，在原來已明確編制的基礎上，落實城管經費，從各鄉鎮的正式工作人員中擇優選擇素質過硬的人員進入城管隊伍。要加強城管人員的培訓，不斷提高他們的執法水平和管理能力。只有這樣，才能實現城鎮建設“高起點規劃、高標準建設、高效率管理”的有機結合，才能使**城鎮化建設能夠有序推進。