司法局老年維權工作調研報告

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[內容摘要]：

一個全國性的老齡化時代的到來，使老年維權工作成為法制化進程中一個不可回避的問題。本文根據我省實際，從法律、道德、組織、個體等層面分析了我省老年維權工作中存在的薄弱環節，提出了解決措施，旨在能為我省老年維權工作提供一些借鑒。

關鍵詞：我省老年維權

一個迫在眉睫的社會問題正在向我們走來，這就是中國人口的老齡化。人口預測表明，我國人口在未來幾十年內，年齡結構將向高度老齡化發展，一個全國性的老齡化時代即將到來。老年人屬于社會弱勢群體,由于生理的衰老及社會變遷過程中利益關系和分配關系的重新調整等原因,不但使老年人滿足自身需求的能力受到限制,而且他們的利益和需求也比較容易受到忽視?？梢哉J為,老年人是社會弱勢群體中最容易受到侵害的對象。老年人權益保障問題成了我國法治化進程中無法回避的一大問題。

我省是一個經濟欠發達省份，目前全省60歲以上的老人有405萬人，并以每年3%的速度增長。多年來我省老年維權工作克服困難，開拓進取，取得了較大成效：加強了老年法律法規宣傳，建立老年維權崗，加大解決老年信訪工作力度，擴大老年法律援助覆蓋面，積極開展老年救助活動等，其實保障了老年人的合法權益。但由于老年維權工作是一個系統工程，它不是一個部門能解決的，也不可能一蹴而就，它需要多部門多管齊下共同努力。為深入了解我省老年維權工作情況，我們制作了《山西省老年維權情況調查問卷》，共發放調查問卷5000余份，收回4100份。通過發放調查問卷，召開座談會等形式，我們匯總分析了我省老年維權工作的薄弱環節，并在此基礎上提出了一些粗淺的建議。

一、我省老年維權工作存在的問題

（一）老年維權立法滯后并缺乏可操作性

1996年8月26日全國人大常委會第二十一次會議通過并于10月1日實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》），是我國歷史上第一部專門保護老年人權益的法律，標志著我國老年人權益保障工作從此走上法制化的軌道。隨后我省制定了《山西省實施<中華人民共和國老年人權益保障法>辦法》。這一法一辦法的制定和實施，初步形成我省對特定人群權益保障的法律體系，在當時適應了我省人口老齡化發展和老年人權益保障的客觀要求，保持了中國的傳統，反映了老年人的心愿。但不可否認，由于十年來我國經濟社會發生了巨大變革，《老年人權益保障法》和《山西省實施<老年法>辦法》所表現出來的滯后性和可操作性表現突出，主要表現在：（一）《老年人權益保障法》出臺后，沒有明確該部法律在老年人法律體系當中的地位，以及與其他法律、法規當中有關保護老年人權益的規定的關系問題，使該法的核心地位不夠明確，老年人權益保護得不到落實。（二）老年人法律保護的強制性條款和指導性條款劃分不夠明確，使得對不按照法律規定執行的行為約束和懲戒力度不足?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā分笇詶l款太多，基本上都是老年人權益保護宣言，其可操作性低。（三）一法一辦法在我國、我省經濟、政治、文化生活發生巨變的情形下，沒有及時作出修改，也沒有制定配套的行政法規，使得老年人權益保障工作與現實社會脫節。

（二）、老年人權益保障相關法律、辦法等的宣傳廣度和深度不夠

一是對宣傳貫徹該法的長期性、艱巨性認識不足，雖然采取了一些形式的宣傳，但真正受到教育的主要是有關領導、老年人和老齡工作干部，而沒有廣泛地向敬老養老的主體——老年人的子女和后輩進行宣傳。二是宣傳不夠深入，不夠重視。在我省的“12.4”法制宣傳日及平時的普法活動中，宣傳老年人權益保障法律的機會很少，導致許多人特別是老年人根本不知道有這樣一部法律，也就無從談起維護自己的合法權益。在我們進行的《山西省老年維權工作調查問卷》中，在接受調查的老年人中有29%的人知道《老年人權益保障法》，只有3%的人知道《山西省實施<老年法>辦法》。老年人自己尚且不知道保護自己合法權益的法律，更無從談起老年人的子女了。

（三）孝道文化教育薄弱

孝道是中華民族的兩大基本傳統道德行為準則之一，另一個基本傳統道德行為準則是忠。幾千年來，把忠孝視為天性，甚至作為區別人與禽獸的標志。當前中國社會正處在大變革大調整時期。由于社會保障制度尚不完善，無論父母或子女，家庭仍然起著安全港灣的作用。而在家庭養老中，孝道起著至關重要的作用。由于物欲主義的盛行，孝道文化教育顯得單薄而又無力，其結果是人們對目前社會的孝道表現出明顯的不滿。根據《山西老年維權情況調查問卷》顯示，對于目前人們普遍的孝道行為不滿意的占到84.17%，一般的占到3.53%，很滿意的只有11%，有2.3%的人未表明態度。由此可見，經濟的發展，社會的轉型，對我國孝敬老人的傳統美德產生了強大沖擊。這主要表現在兩個方面：一是對老年人財產權益的侵犯時有發生。一些子女拒絕承擔對老年人的經濟贍養，或克扣老年人的財產，如未經許可使用老年人的資金、財產或其它資源。尤其是老年人的房產，一些不孝不仁的子女往往采取軟硬兼施等手段將老人的財產拒為已有。二是忽略精神贍養。目前社會上存在著一種以物質層次的孝來取代精神層次的孝的趨勢，社會成員較為重視生活照顧和金錢資助，但在精神慰藉、體貼、關心和經常問候方面存在不足。隨著年齡遞減，存在著一種在金錢上資助父母贊同率逐漸增高，而經常問候父母和加強精神溝通的贊同率降低的傾向。這是一種以物質層次的孝道來取代精神層次孝道的不良趨勢，這也是當前物欲主義在此領域的不良表現。

（四）基層組織對老年維權力度不夠

老年人權益受到侵害，首先想到的是求助居委會或村委會的領導。但是，很多基層組織領導往往考慮到這是家庭內部矛盾，覺得不宜干涉太多，再加上種種原因，或一推了之，或敷衍了事，起不到基層組織應有的調解作用。這也直接導致許多老人對生活絕望，對處理事件不抱任何信心。

（五）老年人本身維權能力欠缺

老年人由于自身衰老等原因，保護自己權利不受侵害的能力受到限制，主要表現有：一是法律意識差，使用法律保護自己的能力差?！渡轿骼夏昃S權情況調查問卷》顯示，在受調查的老年人中，在自己的權益受到侵害后，有25%的人選擇忍受，26%的人表示不知道該怎么辦，40%的人表示會找有關部門積極解決。調查結果反映出許多老年人法律意識和法制觀念較差，對于最常見最基本的侵權都不知怎么辦，更不用說其他如房產、著作權、繼承、遺贈扶養等問題了。城市中有很多老人雖然知道不少法律知識，但大多是“知其然而不知其所以然”，不能將所知法律與自己的維權實際結合起來。二是維權方式選擇不當。老年人受到侵害的大多是民事權益，而受計劃經濟體制下政府職能過寬的影響，很多老年人形成了遇事就找政府的意識，而且很喜歡去找政府領導。幾次碰壁以后，有的老年人還會產生錯誤的看法，于是又亂申訴。亂控告、亂檢舉。民事糾紛的解決途徑是調解、仲裁和訴訟，不屬政府職權范圍，老年人合法權益一受到侵害，就到政府、黨委、人大去要求解決，既增加了這些部門的負擔，又不能根本解決自己的問題。

二、加強老年維權工作的建議

要消除上述老年人權益保障的薄弱環節，克服老年人在維護自身權益方面的種種誤區，從根本上提高老年人的生活狀況，切實保護老年人的合法權益，應當做到以下幾點：

（一）健全老年人權益保障的法律法規

由于老年人權益保障法律法規的滯后和原則性，致使老年權益保障法律法規難以在日常生活中得到較好的貫徹實施。因此，我們要切實保護老年人合法權益，就要首先從法律層面上解決老年人權益保障問題，為老年人權益保障設定最低低線。我們欣喜地看到，2006年12月15日，全國老齡工作委員會辦公室常務副主任、中國老齡協會會長李本公在接受人民網記者采訪時指出，“《中華人民共和國老年人權益保障法》已經頒布十年，前段時間我們已報全國人大內務司法委員會批準，決定正式啟動《中華人民共和國老年人權益保障法》的修改。在這個修改過程中，我們將廣泛征求意見，結合發展形勢，把應當充實進去的內容都充實進去。”對于《老年人權益保障法》及地方條例的修改，應當明確以下內容：一是明確表示老年人合法權益保護是政府的責任。老年人保護的地方立法應當明確規定，本政府用于老年人事業發展的年度最低投入占國民生產總值的比例或比例幅度。換句話說，在民眾繳納給地方的稅金中有多少用于老年人事業，民眾是具有知情權的。地方政府到底有沒有做到“逐步改善保障老年人生活、健康以及參與社會發展的條件”，民眾有權檢查、監督、質詢，而有效監督的前提是信息公開。二是明確規定“不得強迫老年人遷居低于提出遷居要求者居住水準的房屋”。改善住房條件是個全國性的熱門話題。《中華人民共和國老年人權益保障法》第十三條規定：贍養人應當妥善安排老年人的住房，不得強迫老年人遷居條件低劣的房屋。什么是“條件低劣的房屋”在實踐中很難考量，如果明確規定“不得強迫老年人遷居低于提出遷居要求者居住水準的房屋”，既簡明可行，又加大了對老年人權益的保護力度。三是加大對侵害老年人合法權益行為的懲戒力度。

（二）切實可行地提升尊老敬老的社會風尚

保障老年人合法權益法律不是萬能的，許多問題靠法律來解決很難。這是因為：一、有的老人怕“家丑外揚”，因而寧愿挨打、忍饑、受屈辱，甚至以死求解脫，也不愿意將子女告上法庭；二，少數司法人員認為老人贍養糾紛是家務事，“清官難斷家務事”，因而對涉及老人贍養的案件采取不告不理的態度，能拖則拖；三，即使有了司法判決，由于缺乏強有力的監督機制，執行也顯得困難，甚而無可奈何。所以說，法律不是萬能的，法的調整對象并非無所不包。?！胺ㄖ巍蓖ㄟ^有關的法律法規，以強制的手段達到對人們行為的規范和約束，以維護社會的基本秩序。但法的實施成本較高，甚至會使父子成仇，兄弟反目，親人對簿公堂。因而，要提高人們內心的道德信念，進行自我約束。一是要加強輿論宣傳。在我們目前功利的教育理念指導下，對學生進行的尊老敬老的德育教育非常少，人們只關注智育，不關注德育。尊老敬老教育要進課堂、進社區。充分利用媒體，在全社會進行尊老敬老教育宣傳。二是要進行道德評議。開展道德評議，是道德教育的一種好方法。如開展“五好家庭、文明家庭”的評選，創建“敬老模范村”、“敬老模范集體”，促進社會風氣的好轉；設立“孝敬父母獎”；新聞媒體對不敬養父母的行為進行“一事一議”的評議，等等。實踐證明，開展道德評議，群眾自己教育自己，不僅講黨性，而且講良心，社會效益明顯，值得認真推廣。三是要加強對德育的監督。道德的實踐，需要強有力的監督，要加強輿論監督、行政監督、群眾監督、司法監督。

（三）加強老年維權組織的維權力度

社會各級維權組織為加強老年人的維權工作做出了不懈的努力，但相對于維權需求而講只是杯水車薪。加強老年維權工作力度，要從四方面加大工作力度：一是加強老年維權工作的組織領導，在各級老齡工作機構設立老年維權組織，統籌協調老年維權工作，在各級法律援助機構設立老年維權崗，保證貧困老年人維權的法律援助的實施。同時加大各級財政的投入力度，隨著我省經濟發展和財政收入的增長，相應比例地增加老年維權的財政支持力度；二是加強維權組織的維權主動性。我省的各級老齡委老年人權益保障部及法律援助站，對于老年侵權案件一般都是不告不理。而大部分權益受到侵害的老年人處于各種原因，一般采取忍受的態度。而他人也認為那是家務事而不予以幫助，致使老年人處于無助的狀態。各級老齡委老年維權保障部應派設專人對所轄范圍老年人的生活狀況進行調查了解，發現侵權情況及時出面作出處理。三是加強基層社區組織的維權工作。社區是我們社會管理的神經末梢，最貼進群眾，最了解民情。社區組織應有專人負責老年維權工作，主動及時發現并處理侵權案件。四是充分發揮人民調解功能。社區、村委會都設有人民調解委員會，專門負責糾紛排查及糾紛調解工作。各司法行政部門應將老年人權益保障工作列入人民調解委員的主要工作范圍之內，發現問題及時作出調解。

（四）用“雙養協議”彌補老年人精神贍養規定的不足

隨著我國整體經濟水平的提高，老年人物質生活保障方面的困難將逐步減少，精神贍養的需求日益突出。所謂“精神贍養”，是指在家庭生活中，尊重被贍養人的人格和意愿，對被贍養人在感情、心理等方面給予關心和幫助，使被贍養人感受到人間的溫暖，享受家庭特有的天倫之樂。《中華人民共和國老年人權益保障法》第11條規定：“贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要。”就是對有關精神贍養內容的初步表達。在瑞典、芬蘭等北歐福利國家的法律中，都有關于子女對父母精神贍養的具體要求，以保證老人們晚年的幸福。這些要求以量化的方式具體規定了子女與父母的居住距離，每年、每月、每周甚至每日應當與父母接觸的時間和次數；連子女與父母談話的忌語都受到限制，從而最大限度地從立法上保證贍養行為的質量。我國老年人權益保障立法技術的粗疏帶來的弊端已經在司法實踐顯露。一方面，在現實生活中，“精神贍養”在一定程度上為年輕人所忽視，另一方面，法律對精神贍養的支持相當籠統、薄弱，某些法院甚至以沒有法律依據為由駁回了老年人有關精神贍養的訴訟請求。筆者認為，在我國立法上尚未確立“精神贍養”概念之前，可以充分利用“精神慰藉”的規定作為維護老年人權益的重要內容。應當教育年輕人注重對老人的贍養質量，抽出時間看望老人，盡可能多地與老人進行面對面的交流。當造成老年人精神傷害的事件發生后，可以運用我國特有的人民調解制度對有過錯的后輩進行批評教育，促使其改變對老人的冷漠態度。必要時，人民調解委員會可以主持雙方協商，達成“雙養協議”，以雙方協商認同的方式把“精神贍養”的義務明晰化。所謂“雙養”即子女必須承擔老人“物質贍養”和“精神贍養”的雙重義務，不能“只出錢、不出面”。同時，還可以在“雙養協議”中具體寫明探望的次數、時間、禁忌的語言等具體內容，以保證協議履行的效果。

結語：

綜上所述，隨著老齡化社會的到來，老年人合法權益的維護，已經成為我國法治進程中必須解決的重大課題。老年人合法權益的保障是一個長期的艱巨的社會工程，它需要在社會經濟、文化不斷發展的基礎上，完善有關維護老年人權益的法律法規，切實可行地提升尊老敬老的社會風尚，逐漸健全精神贍養，加強老年維權組織的維權力度，創建一個健康和諧的老齡化社會。