縣域經濟可持續發展調研報告

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為了實現地區間的協調發展，中共中央、國務院在世紀之交，適時作出了實施西部大開發的戰略決策。五年多來，在神州大地，西部大開發方興未艾，取得了前所未有的成就，在大開發中，*縣緊緊抓住機遇，縣域經濟得到了空前的發展和壯大。

一、大開發背景下的*經濟社會發展情況

（一）大開發以來*經濟社會發展的成就

西部大開發戰略實施六年多以來，*縣憑借國家的支持和中組部援疆試點縣的優勢及得天獨厚的地緣、資源、人緣優勢，緊緊抓住這一千載難逢的機遇，破除思想束縛，用足、用好、用活各項政策，充分發揮自身的發展潛力，經過五年的時間，在基礎設施建設、產業結構調整、農民生活水平改善、人才隊伍建設等方面都取得了重大的突破，實現了經濟社會的會面快速發展，成為*歷史上快速發展的最好時期。

至20*年，全縣GDP總量達20.16億元，較*年增長8.91億元，年均遞增12.2%，其中：一產達到8.79億元，年均遞增7.1%，二產達到5.893億元，年均遞增24.1%，三產達到5.47億元，年均遞增11.9%。農牧民人均收入由20*年的2464元，增加到20*年的3264元，年均遞增8.6%。三次產業的比例由"九五"期末的54.7：18.4：26.9上升到"*"期末的43.6：29.25：27.15。人均國內生產總值5727元，比"九五"期末增加2253元。

（二）大開發中*經濟發展面臨的新形勢

從國家宏觀政策上來說，中共中央在國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議中明確提出，要"繼續推進西部大開發，國家繼續在經濟政策、資金投入和產業發展等方面，加大對中西部地區的支持。東部地區發展是支持區域協調發展的重要基礎，要在率先發展中帶動和幫助中西部地區發展。"從區域經濟發展的形勢上看，我國產業結構進入了新一輪調整期，沿海地區產業和資本加速向中西部擴散，特別是國家實施宏觀調控政策以后，沿海發達地區受土地、能源、勞動力成本等方面的因素制約，要素供給緊張，環境約束加劇等深層次矛盾日益突出，加強與中西部地區經濟合作的愿望比任何時候都強烈，東部地區資金、技術、勞動力等生產要素將加速向西部落后地區流轉。從縣域內外發展形勢來看，隨著精伊霍鐵路、高等級公路、北岸干渠及"中哈霍爾果斯邊境經濟合作中心"的興建，使*的發展面臨著許多最現實、最直接的機遇，可以確定，*及整個伊犁河谷必然會迎來大的發展，*經濟騰飛已為時不遠。

（三）大開發中*經濟發展的困難和問題

由于基礎、歷史遺留等各種因素，*和其他西部地區縣市一樣，不同程度上顯露出了影響持續發展的矛盾和問題。

一是經濟實力薄弱，產業結構升級緩慢。20*年全縣GDP為20.16億元，地方財政收入0.39億元，人均GDP僅5478元，人均財政收入僅106元，而以上指標，全國平均水平是38.44億元、1.32億元、8150元和289.2元，經濟總量和財政收入規模無論在全國還是全區都處于中下水平。由于經濟總量小，可用財力弱，導致縣鄉兩級財政收支矛盾十分突出，運轉舉步維艱。一、二、三產業的總產值20*年分別為8.79、5.89、5.47億元，分別占全縣國內生產總值的43.6%、29.25%、27.15%，目前全縣27.38萬地方人口中，非農業人口只有6.78萬，僅占全縣總人口的18.4%。農業比重明顯偏高，工業規模和比重過小，工業化進程緩慢。二是基礎設施建設落后，競爭能力弱。地域偏僻，交通、電力、信息等基礎設施建設和科技、教育、文化、衛生等社會事業發展整體滯后，還沒有形成完整的縣鄉村公路網絡，出入縣境只有公路并且運輸路程長，嚴重影響了農副產品的增值。三是支柱產業

還很薄弱，帶動能力弱。近年來，*提出并實施了能源礦產、建材、綠色食品、養殖、林果、商貿流通、旅游等支柱產業發展戰略，縣內涌現出了一批骨干企業，但受長期以來短缺經濟和重復建設的影響，縣域經濟發展缺乏鮮明個性，產品、產業結構趨同，還停留在傳統農業和傳統工業上，工業企業少而不大，土特品種多而不優，支柱產業發展緩慢，沒有規模效益和產業化經營效益，對縣域經濟拉動力較弱，資源優勢很難轉化為競爭優勢和經濟優勢。四是資源開發浪費嚴重，效益低。一方面現有自然資源的開發利用層次低、消耗大、浪費嚴重，并對生態環境造成嚴重危害，作為全縣主要開發礦種的煤炭，回采率都不超過30%，離國家60%的回采率要求相距甚遠；另一方面，落后地區不能有選擇地引進企業，一些低效益、高耗能、高污染的企業進駐落后地區，對環境保護帶來重大的負擔；資金、技術、人才也成為經濟可持續發展的的瓶頸制約。從發展的趨勢來說，*的發展面臨著雙重的經濟追趕：一方面，國內發達地區經濟已經進入工業化中期階段，迫切需要加速推進工業化，追趕較發達地區；另一方面，發達國家已經從工業化進入信息化，*的發展還得與時俱進，追趕信息化的時代新潮流。

對于這些存在的問題，在大開發的進程中，必須按照完善社會主義市場經濟的改革方向，不斷探索大開發的新路子,使經濟發展與環境保護、社會進步協調推進，促進區域經濟社會和人的全面發展。

二、實現*可持續發展必須以創新觀念為指導

要樹立新的發展觀。堅持以科學發展觀為最根本的導向，即必須是全面的、協調的、可持續的、以人為本的發展。堅持以人為本、可持續發展的原則，必須充分重視經濟效益與生態效益、社會效益的和諧統一，要確立全面的綜合效益觀。將提高農民收入和城鎮居民生活質量作為地方政府執政的第一要務和最終目標，提高資源的利用效率，積極促進經濟、社會、政治與自然的和諧發展。

要樹立新的資源觀。貫徹科學發展觀的戰略原則和資源經濟的比較優勢原則，在對資源的理解上不能狹隘和簡單化，從思想上要跳出"縣域經濟等于資源經濟"的怪圈，避免陷入為追求眼前效益而犧牲長遠利益的"資源開發陷阱"。土地、能源、礦產等天賦資源是經濟發展的重要物質基礎，在*還沒有形成完備的工業體系的情況下，依靠資源開發帶動經濟發展是必然的選擇，關鍵要科學地開發和利用自然資源，以期實現最大的效益。同時，品牌、商標、專利、市場網絡、信息、創新環境等后天獲得性資源與創新人才的作用與日俱增，也是*未來發展的趨向選擇。

要樹立新的發展模式。*應根據自身實際，形成獨具特色的發展模式。一是資源開發。*擁有豐富的能源、原材料等自然資源，應立足于本地資源，采取有力措施促進能源、原材料工業的發展；同時，中亞各國石油、天然氣、采礦（稀有、有色和黑色金屬）、煤炭和農牧業資源豐富，而加工工業、機器制造業和輕工業相對落后，可以利用這種資源和市場優勢，發揮我方的技術勞務優勢，大力發展進出口加工業，從而帶動區域產業結構升級。二是培育主導產業。立足于比較優勢，重點培育能源、高載能、煤化工、石化下游產品、紡織、綠色食品、林紙、高新技術等支柱產業。三是擴大開放開發。利用沿邊優勢，以開放為突破口，以開放促開發，以開發促發展，以發展邊境貿易來帶動生產發展，通過大力引進外資形成多元化投資體系。

要樹立新的優勢觀。要辨證地認知*的優勢，在一種情況下是優勢，在另一種情況下可能是劣勢。*遠離中心發達城市，客觀上，這種"遠離"是一種劣勢，但這種"遠離"可能會

促成其作為中心經濟區的崛起。在這個意義上，"遠離"又包含有優勢。利用這種優勢，可以選擇縣域經濟超常規發展的道路，依托霍爾果斯口岸，從創建商貿集散地入手，進而推動進出口加工業的發展。要充分利用這種比較優勢和后發優勢，深挖潛力，來促進經濟的快速發展。

要樹立科學的規劃觀。*的發展正面臨著大好時機，在這種情況下，更要科學合理地規劃未來的發展，切忌一哄而上，盲目開發，尤其是在鐵路、高速公路開通之前，對土地、資源等生產要素要合理規劃和使用，優化資源配置，既要集約利用土地，又要防止發生盲目圈地，既要加快當前的發展，又要為今后的發展打下基礎，預留空間。

三、抓住西部大開發的機遇，促進縣域經濟的快速發展

（一）借助外部優勢，加快自我發展的速度

要積極適應國家經濟宏觀調控政策和經濟發展形勢，借助外來優勢，形成自我發展能力。受區域發展差距的影響，一方面，發達地區會將資金、技術和勞動力等生產要素向相對落后地區擴散；另一方面，由于產業轉移，國內需求可能從發達地區轉向不發達地區，這種"擴散效應"將導致落后地區經濟發展速度超過發達地區，二者差距逐漸縮小直至平衡。另外，由于國家財政支援、政策優惠乃至于外來資金的注入，對西部區域經濟的發展提供了巨大的推力，將掀起新一輪的發展熱潮，*已經具備了土地、資源、市場以及勞動力等優勢。需要積極培養自生能力、創造發展優勢，主動做好和發達地區擴散技術、資金、勞動力等要素的對接，政府應積極開辟新工業區、開發新礦產和能源、建設基礎設施、興辦合資企業、引進外資、開辟自由貿易區等，做好基礎工作，還要響應國家政策，結合實際情況，可以制定優惠政策，做好政策法制和發展環境準備。

（二）加快基礎設施建設，積極創造自我發展優勢

隨著賽霍、清伊高速公路和精伊霍鐵路的開工建設，以及霍爾果斯口岸中哈邊境經濟合作中心的建設，*縣域經濟的發展直接面臨前所未有的新機遇和廣闊的市場前景。必須抓住機遇做好農產品深加工，提升農產品附加值；加快發展商貿流通，建設商品集散中心；沿運輸動脈實施工業布局，積極開展國際經濟合作。同時交通水平的提升將帶來旅游開發的升級，要充分發掘現有資源優勢，加快旅游基礎設施建設。在此同時，還要利用多種方式，自力更生，加大基礎設施建設，積極創造發展優勢。

（三）重視環境保護，實現經濟社會可持續發展

在發展的過程中，要正確處理經濟可持續發展和環境保護的關系，經濟發展和環境保護同是西部大開發的重要任務，要辯證地對待兩者的關系，既不能單純地追求經濟總量的增長，也不能一味強調環境保護。通過必要、適當的經濟手段來調節人們對資源開發利用的方式與程度、調節產業組織與環境容量配置、調節人們的消費觀念與方式等途徑來提高資源配置效率，減輕對資源的危害，從而達到環境與經濟的協調一致。

四、發展特色優勢產業，把稟賦資源轉化為經濟優勢

（一）能源和礦產業。國務院西部開發辦公室和中國人民大學西部開發中心的聯合調查顯示，西部地區的主導產業在擁有強大的市場需求和各種各樣機會的條件下，在激烈的市場競爭中主要依靠資源優勢。*具有豐富的土地、草場、礦產資源，依托資源開發帶動地區經濟發展，依然是今后一段時期的發展重點。就目前的實現情況來看，資源開發還存在方式落后、資源利用率低、浪費嚴重，產品供求關系不夠協調，經營粗放、加工產業落后、附加值低等不利因素，需要逐步調整和優化礦業產業結構，實現礦產資源利用方式從粗放型向集約型，分散型向規模型轉變。因此，必須要處理好兩個問題，一是能源和礦產資源的勘探與調查程度低，后備資源不足，影響資源的大規模開發利用。二是能源和礦產業以資源開發為主，初級產品、中低檔產品比重過大，產品的質量檔次和附加價值不高，大量資源難以形成優勢與發揮出應有的經濟效益，在今后的開發中要重點加快發展規模大、回報率高、效益好的煤電煤化工等資源深加工項目。

（二）特色農業。*農業資源十分豐富，豐富的水、土、光、熱是發展特色農業的先天優勢，由于自然條件等原因，許多農業資源都是東部地區所沒有的，其突出特點是天然和綠色。

近年來，*農業產業化發展取得了重大的突破。在今后的發展中，應大力開展生態農業建設，發展農村可再生能源，營造生態家園。要推廣生態農業技術，發展無公害農產品、綠色食品。*地方特色農產品生產歷史悠久，糖料、瓜果、蔬菜、藥材等經濟作物產品品質好，產量高，具有突出的發展優勢，要充分利用當地光、熱、水等資源優勢，在保持傳統優勢產品生產的同時，加快發展優質高效農產品的生產，把質量和效益結合起來，逐步建立面向東、中部地區和中亞國際市場的特色農產品生產基地。要大力發展農畜產品深加工業，把特色初級產品變為特色加工產品，形成區域經濟支柱和具有地方特色、民族特點的農產品加工體系。發展農產品加工，要與推進農業產業化經營、培育龍頭企業結合起來，促進農產品加工企業的發展。要加快農產品批發市場和農業市場信息體系建設建立和完善農業市場信息采集和體系，搞活農產品流通。

（三）特色旅游業。旅游業作為*經濟的一大特色，完全可以發展成為一個拳頭產品。*地區旅游資源的特點，是以雪山、高原、湖泊、大河、荒漠、草原、原始森林為主的自然景觀和以歷史文化、少數民族的民俗風情為主的人文景觀相互烘托，形成濃郁的西部特色，人文旅游和觀光旅游分布合理、相得益彰，這都是其他地區所不具備的。從宏觀上來看，我國已從總體上進入全面建設小康社會階段，旅游消費在城鄉居民總的消費支出中所占的比重會越來越大，尤其是東部地區居民旅游消費增長的勢頭非常強勁，這就為西部地區特色旅游業的大力發展提供了容量巨大的市場。但*目前的旅游開發還遠遠達不到高層次、高規格的要求，急需大量的資金投入到旅游開發當中去，這就需要政府把這種旅游投資利益發掘出來推銷出去，以此吸引民間投資來從事旅游資源的開發。需要對真實的客觀利益進行加工和包裝，然后通過有效的方式推銷出去，換回投資。全力打造"一城遍閱千年往事、一域盡攬九洲風致"的邊塞旅游勝地。

（四）進出口加工業。作為西部欠發達地區，加快發展不僅僅要充分利用現有的自然資源優勢，還要善于把握機遇創造新的發展優勢，善于放大局部優勢，謀求新的發展。*特殊的地理位置和發展機遇創造了發展商貿流通的優勢：*縣位于伊犁河谷西北部開闊地帶，西以霍爾果斯河與哈薩克斯坦國為界，國道218、312線貫穿全境，具有沿路、沿邊、沿山、沿河的地緣優勢，是祖國的西大門、伊犁的門戶，是出入伊犁河谷的咽喉之地，也是我國東聯西出、向西開放的橋頭堡，處于伊犁河谷國內外兩個市場交匯點，境內有西北最大的陸路口岸--霍爾果斯口岸和自治區級經濟技術開發區--清水河經濟技術開發區，并且隨著精伊霍鐵路、高等級公路、北岸干渠及"中哈霍爾果斯邊境經濟合作中心"的興建，為商貿流通發展提供了廣闊發展空間。國內外資源和市場優勢為發展進出口加工業奠定了基礎：中亞各國石油、天然氣、采礦（稀有、有色和黑色金屬）、煤炭和農牧業資源豐富，而加工工業、機器制造業和輕工業相對落后且經濟結構不均衡，每年需要進

口大量的消費品，其中，食品、紡織品、家用電器、建材等，大米、水果需求量也逐年增加，這些正是中國最具國際競爭力的商品，基于這種地緣優勢和發展機遇，*應加快面向中亞國際市場的加工業基地建設，按照打造"資源進口加工和出口產品加工橋頭堡"的定位，重點引進農產品深加工型、煤化工產業開發型、輕工產品加工型、兩頭在外型加工企業，加快伊犁河谷資源加工升值區和制造加工基地建設。

五、轉變經濟增長方式，積極推進工業化進程

加快縣域經濟發展，必須把推進工業化進程作為重中之重，*縣工業化發展還有相當長的道路，在推進*工業進程中，更要汲取發達地區的經驗，高起點規劃，走可持續發展的道路，避免單純依靠擴大資源投入和消費來增大經濟的總量，以盡可能低的資源代價達到提高人民生活質量的目的。

（一）在調整農村經濟結構中實現工業化

工業化發展離不開農業和農村經濟的穩定和發展，特別是*工業薄弱，更加依賴于農業和農村經濟。大力發展有市場前景的農產品加工業，加快實現工業化，支持農業和農村經濟結構大調整，推進各種農產品原材料的深度加工轉化，提高農業生產的科技含量，既吸納農村剩余勞動力，加快農村人口城鎮化的步伐，又使農業增效，農民增收。"圍繞農業上工業，上了工業促農業"，把調整農村經濟結構和實現農業產業化結合起來，把工業結構調整優化和農業、農村經濟大調整結合起來，實現工農業聯動互促，是實現工業化發展的必由之路。

（二）加快新型工業化進程

加快新型工業化發展，首先要解決經濟結構的問題，經濟結構不合理，是阻滯新型工業化的重要因素。調整經濟結構，最主要的是兩大結構，一是三次產業結構。降低一產的增加值比例，實現三次產業結構的優化。二是產品結構，一方面，要合理調整初級產品和深加工產品的比例，另一方面，要大力提高高新技術產品增加值的比重。同時，要堅持以高新技術和先進適用技術改造傳統產業，大力發展現代制造業，提升特色工業產品的技術檔次，實現資源初加工向深加工轉變，延長產業鏈，把傳統產業的發展盡快納入以技術進步為主要增長方式的軌道上來。要有計劃地引導產業集群的形成和發展，加快開發、生產和營銷等各個環節的協同和合作，大中小企業的結合及城鄉工業的結合，將加快資本循環，降低產品成本，縮短生產周期。

（三）實施以信息化帶動工業化發展

*縣工業發展基礎薄弱、水平較低，實施以信息化帶動工業化發展，必須堅持工業化與信息化融合發展。第一要加快提高工業化水平，但側重點不是單純的對傳統工業的改造，而應該放在新興的產業崛起上，以工業化的跨越發展，不斷為信息化提供新的發展機遇與動力。第二，當前大量的農民仍然從事手工或半手工勞動，現代信息技術和信息產業對于他們來說是極其遙遠的，所以，加快農業和農村現代化也是實現工業化和和信息化的主要內容。

要把引進優秀人才、先進技術和吸引投資作為*開發、推進工業化的直接動力，應采取多元化投資戰略，內引外聯，增加開發資金。一要積極爭取國家西傾的投資政策。二要充分調動社會投資的積極性。應拓寬投資渠道，把社會閑散資金更多地轉化為區域開發建設資金。三要不失時機地大量引進外資。應借鑒東部經驗，搶抓機遇，大力引進外資，切實改變投資環境，使外商在此享有比其他地區更大的政策優惠。四要營造和諧的金融環境。通過創新金融管理理念，建立和完善社會信用體系，完善金融法律環境深化改革、特別是深化行政體制和國有企業改革，強化政府依法行政和企業預算約

束，改善銀、政、企關系等方式，努力打造誠實守信、健康和諧的金融生態環境。

六、推動科技創新和人力資源開發，提高自我發展的能力

一是制訂科教興縣戰略。要把教育與科技放在經濟發展的戰略位置來考慮。二是加大科技興農力度，提高農產品科技含量。要不斷提高科技對農業增長的貢獻率，使科技在農民增收中發揮作用，縣鄉兩級職能部門要加強科技宣傳、推廣、咨詢和培訓，讓科技之花在廣大農村結出豐碩果實。三是探索建立科技工業園區，加速科技產業區步伐。興建科技工業園區是加速科技產業化步伐的重要舉措?？萍脊I園區的建設，更特別強調優惠政策的制定和投資環境的改善，以吸引大量外資和先進技術與*優勢資源對接，使高新技術產業發展起來，并以此帶動和輻射其他區域及相關產業，強力推動縣域經濟騰飛。

創新是一切事物發展的動力源，市場經濟貴在創新，沒有創新就沒有發展。*應著力進行以下幾方面的創新：一是通過制度創新，規范人們的相互關系，提供人們競爭、合作的框架和規則，創造公平競爭的市場秩序，減少信息成本和不確定風險，從而為實現合作創造條件，促進經濟的繁榮與發展。二是通過市場創新，培育和形成新的市場競爭主體，增強市場活力；拓展新的市場發展空間，不斷擴大市場的外延；充分發揮市場配置資源的功能，在企業、居民和農戶之間架起一道商品交換的橋梁。三是通過產品創新，生產出適合區內資源條件和國內外市場需要的優勢名牌產品，擴大市場占有份額，提高西部地區的知名度。

七、優化投資發展環境，為可持續發展提供基礎保障

隨著區域競爭的日趨激烈，環境已經成為縣域形象的品牌、縣域實力的標尺，成為決定縣域發展空間的最直接因素。抓環境就是抓生產力，就是抓經濟中心，抓要素集聚，就是營造縣域競爭新優勢。

（一）加強生態環境建設

*縣由于發展起步較晚，工業化進程緩慢，生態環境破壞相比較而言，還不是很嚴重，但即便如此，由于人口、土地的壓力和人口素質的影響，草場、林地的破壞逐年遞增，生態災害連年發生，嚴重影響到大開發的持續發展，因此，工業化進程之于生態環境，要在發展中保護，在保護中求發展，在這個過程中，以傳統農業生產為基礎的*，占總人口75%的農民，是一個絕對不容忽視的因素。要以統籌實現生態改善、農民增收和地區經濟發展為目標，認真搞好退耕還林、退牧還草、天然林保護和已墾草原退耕還草等生態建設工程。通過政策引導、推廣新技術和提高農民的素質、提高農民的組織化程度，改變農民不可持續的生產和生活方式。

（二）創建良好的投資和發展環境

一是建立能促進縣域經濟發展的政策體系。*應依據全國性的法律法規和國家開發西部的戰略部署，結合本地方實際，制定出切實可行、有利于吸引外部投資的政策法規。充分利用《民族區域自治法》所提供的有利因素和國家實施西部大開發所頒布的有關政策，最大限度地行使自治權限，制定出有利于吸引外資和非國有經濟發展的法規條例、行政規章和政策措施，對到*開發的國內外投資者，給予最大限度的優惠待遇。二是優化法治環境。要培育公眾的法治意識。政府要嚴格依法行政，模范帶頭執法。在引資過程中也要嚴格依法辦事，切勿饑不擇食，飲鴆止渴。要搞好社會治安綜合治理工作，給全體公民和外來投資者提供一個人身和財產得到切實保障的安全環境。三是營造開明開放的思想環境。優化發展環境，首要任務是解放思想、更新觀念，以"三個有利于"為標準，"三個代表"為最高的要求，以思想的大解放促進縣域經濟的大發展。四是營造舒

適順暢的設施環境。作為環境指標中有形的一面，設施環境是最能直接體現出比較優勢的一面，也是通過一段時間努力可以迅速改變形象、提高品位的一面。設施環境的營造應從生產、生活兩方面入手，加大基礎設施建設力度，以滿足人居創業需要，為各種資源要素流動的通暢創造條件。

實施西部大開發，是一項長期艱巨的任務，實踐證明，黨中央、國務院關于實施西部大開發的政策措施是完全正確的，在大開發中*的發展還面臨許多矛盾和問題，但新的經濟發展格局和形勢，給西部不發達地區的發展帶來了前所未有的機遇，只要堅持以科學發展觀為指導，堅持從實際出發，量力而行，有重點、有步驟地解決關系長遠發展的問題，*的發展必將掀開新的篇章。