黨內民主的調研報告

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黨的*提出“積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一。黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證”。黨的*報告對*以來發展黨內民主的實踐經驗進行了全面總結，對今后更大力度地積極推進黨內民主建設做出了重要部署，為黨內民主的進一步發展指明了目標和方向，對于推動地方黨委和基層黨組織進行黨內民主試點與改革創新具有重要的指導意義。

一、發展黨內民主對黨的自身建設的價值作用

黨內民主，是指全體黨員在黨內當家做主的政治權利和政治制度；是由黨的性質，宗旨和奮斗目標所決定的，體現在黨的制度和黨內生活中的，由全體黨員一律平等、直接或間接地決定黨內一切重大事務的權利。中國共產黨在黨內生活的長期實踐中形成的民主作風、民主傳統、民主方式，是黨內民主的具體表現；黨的民主集中制、代表大會、民主選舉、民主決策、民主監督等民主制度是黨內民主的主要制度形式。

（一）發展黨內民主是增強黨的團結統一的有效途徑

辯證唯物主義認為，矛盾是推動事物發展的源泉和動力，黨內矛盾的不斷解決是推動黨不斷走向成熟、走向和諧的動力。相反，如果黨內矛盾不能得到及時有效的解決，則會破壞黨的團結統一，影響黨的戰斗力。那么，解決黨內矛盾靠什么？同志指出：“批評與自我批評是一種方法，是解決人民內部矛盾的方法，而且是唯一的方法。除此之外，沒有別的辦法。但是如果沒有充分的民主生活，沒有真正實行民主集中制，就不可能實行批評與自我批評這種方法”。①要切實有效地開展批評與自我批評，就必須堅持民主的程序和方法。只有充分發揚黨內民主，才能在化解黨內矛盾中不斷增強黨的團結統一。充分發揚黨內民主，能夠有效地加強領導班子的內部監督，使黨內生活民主化，及時解決黨內和領導班子中可能發生的各種矛盾和問題；充分發揚黨內民主，有利于建立起信息反饋靈敏、調節控制及時的糾錯機制，最大限度地避免和降低決策失誤可能帶來的損失，有效地預防和克服黨內的不良傾向和行為。

（二）發展黨內民主是增強黨的創新活力的必然要求

同志曾指出：“發展黨內民主，充分發揮廣大黨員和各級黨組織的積極性主動性創造性，是黨的事業興旺發達的重要保證。”同時又指出：“八十年的實踐還啟示我們，必須始終自覺地加強和改進黨的建設，不斷增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力，永葆黨的生機和活力?！雹邳h的活力來自于全體黨員干部的創造性、積極性、主動性，依賴于全體黨員干部主體地位和作用的充分展現與發揮，最終有賴于黨內生活的民主化。黨內民主的實質，就是要充分調動全體黨員的積極性主動性創造性，提高黨員對黨的事業的責任心，以主人翁的姿態投身黨的事業，不斷探索創新，勇于開拓進取。增強黨的創新活力，關鍵就在于發展黨內民主，健全黨內民主生活。

（三）發展黨內民主是尊重黨員主體地位的基本體現

黨的*報告提出，“要尊重黨員的主體地位”。這不僅表明黨員主體問題已經日益受到我們黨的高度重視，更表明黨員主體問題作為一個重要的理論創新，將日益成為黨的建設實踐活動的一個重要的理論指導。

多年來，在黨內體制及黨的建設的若干具體機制的運行中，黨員實際上主要是作為被教育、被管理的對象即黨內客體而存在的，很少以黨的主人身份即作為黨的建設的能動主體出現，在黨內高度集中的體制以及相應的一系列制度下，黨員尤其是非領導干部的普通黨員很難找到和認同自己的主體地位。在對待黨員權利、義務的關系上，黨內長期存在著片面強調黨員“應盡的義務”、忽視黨員“應有的權利”的傾向。在黨內監督上，往往片面強調黨員是被監督的對象，而忽視黨員是黨內監督的主體；在黨內管理上，往往只把黨員作為被管理的對象，而漠視黨員有一律平等地參與黨內管理的權利；在黨的決策上，往往只強調黨員無條件地貫徹黨的決策的義務，而忽視黨員以多種直接或間接的方式參與黨的決策的權利，等等。尊重黨員的主體地位，是堅持以人為本在黨內生活中的集中體現，是堅持馬克思主義唯物史觀、堅持黨的根本性質和根本宗旨的必然要求。緊緊圍繞尊重黨員的主體地位和保障黨員的民主權利發展黨內民主，就能從理論和實踐的結合上，多層次多角度多渠道培養和提高黨員的民主能力，營造講真話、講實話、講心里話的良好氛圍，有效克服一些基層黨組織中存在的重義務、輕權利，重服從、輕平等，重統一意志、輕主動精神的傾向。

二、發展黨內民主的新要求新任務

黨的*報告關于發展黨內民主的論述，進一步明確提出了積極推進黨內民主建設的新要求和新任務。

（一）推進黨務公開

在基層和地方，黨務公開的內容涉及到黨組織工作的各個方面和環節。20*年，成都市新都區在全國較早地實行開放黨委常委會和全委會，邀請黨代表和普通黨員旁聽常委會和全委會會議。20*年，江蘇省丹陽市在各個鄉鎮及委辦局的51個黨委和21個黨組中全面推行黨務公開，首次將基層所有領導班子成員的民主測評結果和廉潔自律情況通過公開欄的形式向社會公開，同時還向社會公開決定干部升遷去留的具體情況。這些黨務公開的做法和經驗得到黨中央的肯定，黨的*報告正式寫入“推進黨務公開”，必將進一步推動黨務公開在黨的各級組織和各項工作中展開。

（二）完善黨的代表大會制度

黨的*報告提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”。*以來，黨代會常任制試點在十幾個省份幾十個縣（市、區）進行。一方面，縣級黨代會常任制確實具有彌補黨代會非常任制條件下的制度不足，為保障黨員權利和發展黨內民主提供有效載體和制度平臺。另一方面，黨代會常任制在試點過程中也存在不少問題和制度困境。從實際效果看，有些地方的試點由于制度完善、措施過硬，試點取得了良好效果；但也有一些地方的試點流于形式、難以為繼，試點效果并不理想。黨的*報告采取實事求是的態度，注重實際的做法，在深入分析具體情況的基礎上，提出“實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制”。

（三）完善黨的決策體制

解決傳統決策體制的突出問題是加強黨內民主建設的重要內容。20*年，四川制定出臺《四川省黨的地方委員會全體會議決定下級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選的暫行辦法》。20*年黨中央通過《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選的暫行辦法》，使得原來由常委會決定下級黨政正職轉變為由全委會投票表決下級黨政正職，有利于發揮全委會在重要干部任免上的決策作用。黨的*報告進一步明確要求發揮全委會對重大問題的決策作用，提出“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。而所謂重大問題至少包括中紀委提出的“三重一大”，即“重大決策，重要干部任免，重大項目安排和大額資金的使用”。

（四）常委會向全委會報告工作制度

黨的十七報告提出，“建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度”。必將推動地方黨委進一步理順黨內權力授受關系，為更好地堅持民主集中制和改善領導體制邁出重要步伐。中央政治局向中央委員會報告工作至少包括了兩層含義，一是表明以為總書記的黨中央率先垂范，以身作則，為各級黨委進一步發揚黨內民主提供榜樣。反映了黨內民主不僅存在自上而下的力量，也存在自下而上的推動和示范。二是表明將進一步理順黨內權力授受關系。黨的中央委員會要向選舉它的黨的全國代表大會報告工作，中央政治局理應向選舉它的中央委員會報告工作，這是民主政治的權力授受原則在黨內民主中的體現和運用。

（五）改革和完善黨內選舉制度

體現選舉人意志的選舉是黨內民主的基礎，也是發展黨內民主的標志。*以來，基層黨組織領導班子成員通過黨員直接選舉的試點不斷擴大，從村支部向鄉鎮黨委班子選舉拓展。2001年，四川省平昌縣進行了鄉鎮黨委班子公推直選的試點，20*年，四川省有45個鄉鎮黨委書記通過公推直選產生。截止2005年10月，全國有210多個鄉鎮進行了公推直選的試點。基層黨組織領導班子成員公推直選作為黨領導下有序進行的體現黨內民主的選舉制度創新，實現了黨管干部原則和群眾公認原則的結合。黨的*報告進一步總結黨內選舉試點改革的經驗，明確提出“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法”。這就明確肯定了非黨員群眾具有參與推薦基層黨組織領導班子成員候選人的權利。這就有利于改善黨群干群關系，提高基層黨組織的執政合法性。這是與“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”的要求相適應的。

三、積極探索黨內民主的實現形式

（一）切實保障黨員的民主權利

保障黨員的民主權利是發展黨內民主的重要基礎。黨內民主的核心價值就是實現廣大黨員在黨內政治生活中的主體地位，其工具層面的價值則是達成黨內的共識。發展黨內民主就是要最大限度地調動廣大黨員行使自己的民主權利，以主人翁姿態對黨內事物積極參與、有效管理與監督。這是保障黨員的知情權、參與權、管理權和監督權的必然要求。疏通和拓寬黨內民主渠道，營造黨內民主環境，讓不同的意見平等討論，保障黨員的發言權，充分聽取黨員及各級黨組織的意見和建議，使黨的各項決策真正建立在群眾路線和集體智慧之上，使之不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，防止個人專斷，最大限度地保證決策的正確性，即使出現某些偏差和失誤也能通過黨內民主及時發現和糾正。全體黨員不論職務高低，一律平等，均享有黨章規定的直接或通過代表間接地處理黨內所有事務其中包括確定黨的路線方針政策的權利。這是實現黨內民主的重要基礎。

（二）認真落實黨務公開

黨務公開是實現黨內民主的前提條件。黨員行使民主權利的前提在于黨員擁有對黨內事務的知情權。如果黨內充滿著封閉性，普通黨員只有聽命服從的責任和義務，這樣就做不到黨內民主。列寧說過，沒有公開性，談民主是很可笑的。因此，發展黨內民主，要加快推進落實“黨務公開”這一重大舉措，而不是僅僅搞一些形式。在現代民主政治中，公開性是衡量一個執政黨民主程度和開放程度的重要標尺。只有黨務公開，增強黨組織工作的開放性和透明度，使黨員對黨組織的決策、決議、人事任免等都有清楚的了解，才能真正實現黨內民主。黨的*代表選舉，按照黨的十六屆四中全會逐步推進黨務公開、增強黨組織工作透明度的要求，適時通過新聞媒體公布*代表選舉工作的安排部署、程序方法及有關要求。不僅公開了黨代表條件、選舉產生程序等重要內容，而且公開了代表名額如何分配、選舉單位如何劃分、代表構成比例和差額比例等基層黨員關注的細節，成為黨務公開的好例子。黨務公開的內容和方式很多，我們要從迫切需要又能夠做到的事情做起。如：提前公開各級黨代表大會政治報告草案，廣泛征求黨代表、黨員和群眾的意見；公開黨內職務空缺情況與選任條件，吸引和激發黨員參與黨內事務熱情；公開被查處的黨員特別是黨員領導干部違法違紀的情況，促進黨內監督；公開黨費收支情況，提高基層黨組織的凝聚力；等等。

（三）強化民主選舉功能

民主選舉是實現黨內民主的主要形式。只有真正落實黨員的表決權和選舉權，才能充分調動和發揮黨員的積極性，創造嚴肅認真、生動活潑的政治局面。黨的*代表選舉，中央明確提出，選舉單位召開黨代表大會或黨代表會議進行正式選舉時，代表候選人一般應多于應選名額的15%，差額比例比*時增加了5個百分點，進一步擴大了選舉人的選擇范圍，在推薦提名階段也普遍做到了差額推薦，成為發展黨內民主的生動實踐。我們要以此為新的起點，改革和完善黨內選舉制度，制訂并實行科學、有效、精細的選舉程序和選舉方法，積極推行差額選舉并強化選舉的功能，普遍推進黨內選舉。如：差額選舉各級黨委委員；黨員直接選舉基層的黨委、黨總支和黨支部的委員、書記；擴大黨員或黨代表提名的候選人比例；建立健全候選人和黨員、黨代表的溝通表達渠道，支持和鼓勵候選人介紹自己和自己的承諾；等等。

（四）加強黨內民主監督

黨內監督是實現黨內民主的重要保證。加強黨內民主監督，首先要健全民主集中制，這是黨內民主程序化的起點和改善黨內民主意識和作風的起點。民主集中制的核心是集體領導，切實實行“集體領導，民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，黨委委員一人一票，重大決策實行票決制。切實解決書記權力過大的問題。重大事項的決定，必須由黨委全委會通過表決做出，表決按少數服從多數的原則執行。其二，要建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度，理順黨內的權力運行機制。以此為基礎，推進并建立健全全委會和紀委會向黨的代表大會負責、報告工作和接受監督的制度。其三，要規范黨委與人大、政府、政協的關系，并明確三個黨組在國家權力機構中的作用，理順黨政關系。黨委要總攬全局，協調各方，不能以黨代政。要解決黨政機構重疊的體制問題，解決民主集中制和行政首長負責制等權力運行機制問題。我們要嚴格執行《黨內監督條例》，保障黨員的監督權。如：完善黨代會制度，擴大黨代表常任制試點，發揮黨代表的監督作用；改善紀委系統雙重領導體制，進一步增強紀委監督的有效性；加強黨內信訪工作，保障基層黨員的監督權；等等。