和諧移民的實踐與思考

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按照省委、省政府的統一安排部署，*市20*年*月*日啟動壩區首批移民搬遷，涉及3個辦事處、3個村、4個村民小組、4個居委會，31個行政事業單位和13家工礦企業，642戶、2572人搬遷任務；2009年3月5日大壩加高施工影響區搬遷涉及1個辦事處、11個單位、3家工礦企業，223戶，871人的移民搬遷任務。兩次搬遷無一例刑事案件，無一例安全事故、無一例群體性上訪事件發生、無一例實行強制搬遷，實現了平穩和諧移民的目標。各級領導對此給予了充分的肯定。

一、立足實際，強化基礎工作。南水北調工程的難點在移民，關鍵也在移民。*大壩坐落在城區，壩區施工占地區移民搬遷人數雖然不多，但情況復雜，老移民與新移民相互交織，城區與郊區兼有，給移民搬遷工作增加了難度。針對這種實際，在具體工作中，*市牢牢把握重點，切實做到思想認識到位、組織工作到位、搬遷政策到位，在反復征求移民意見和建議的基礎上，出臺了有關壩區移民搬遷安置意見、壩區移民補償標準、移民搬遷實施辦法等共25個配套文件，為搬遷提供了政策依據。

二、立足和諧移民，強化為民服務。始終堅持以人為本，把移民當親人，把移民的事當作自己的事，做到剛性政策、有情操作、和諧移民，在具體工作中一是周到熱情服務。為方便移民，市、辦事處兩級指揮部設在移民搬遷區，建立六包責任制，實行包兌現、包搬遷、包安置、包穩定、包發展、包安全，及時幫助移民解決拆遷、運輸、租房和安置中的實際困難，確保移民搬遷到位。二是簡化辦事程序。一切方便于移民，統一工作流程，統一組織公證，統一發放移民補償兌現證，集中兌現資金。三是加強治安防范，使移民放心。落實安全責任制，制訂壩區突發事件應急預案，建立三級治安防控網絡，規范移民上訪行為，暢通信訪渠道，認真處理移民反映的問題，確保移民搬遷有序進行。

三、立足依法移民，強化政策落實。移民是一項長期、系統、復雜的工程，涉及重多方面和利益主體，嚴格執行政策是移民工作的生命線，是維護移民合法權益的標尺。在搬遷過程中，一是統一口徑，政策法規宣傳到位。采取多種形式，有組織有計劃的宣傳移民政策法規，把補償政策交給移民，使移民了解政策、熟悉政策，理解政策。二是堅持標準，政策法規執行到位。實行移民政策、實物指標、補償標準、安置方案、兌付程序、補償數額公開，做到公開、公平、公正，自始至終堅持陽光操作，維護政策的嚴肅性。三是建立機制，政策執行監督到位。建立健全了以監察部門牽頭，移民、審計、檢察、財政、銀行等部門參加的移民工作監督網絡，以移民資金管理、計劃管理和項目管理為核心，對移民工作進行全方位、全過程的監督。建立了移民代表監督制、移民政策執行公示制、定期跟蹤審計制、移民搬遷回訪制，確保了壩區移民安全零事故、資金零差錯、干部零處分。

四、立足穩定發展，強化移民安置。移民搬得出是前提，穩得住、能發展是根本。堅持以安置鞏固搬遷成果，實現了移民的土地租住房數量多于搬遷前標準高于搬遷前，條件好于搬遷前，環境優于搬遷前的目標。在具體工作中一是出臺優惠政策，創造良好環境。為實現移民安居樂業，相繼出臺了移民自主購房稅費減免、從事經營的城鎮搬遷移民稅費優惠、技能培訓、建房補貼、移民子女義務教育入學等，大大減輕了移民的經濟負擔，促進了移民生產、生活安置工作。二是科學實施規劃，加快生活安置步伐。移民安置點建設按照設施城市化、建設景觀化、設計園林化、環境生態化的要求，采取統一規劃，分戶與集中實施相結合；建立聯系戶制度，實行跟蹤監督，專班專人負責，大大促進了移民安置工作的開展。三是堅持高標準，提高生產安置效益。對農村移民堅持以生產安置為主，沒有土地就調整，調整不出來就開發治理，做到高起點規劃、高標準設計、高質量建設，高效益安置。

*水利樞紐一期工程建成蓄水后，先后動遷38萬人，其中*市（原均縣）先后動遷5批16萬人，其中內遷6萬人。中線工程*大壩二期加高后，*市涉及14個鄉鎮辦事處（含武當山特區），人口、房屋涉及133個村（居委會），5*個村民小組，淹沒及影響人口71941人，農村人口62672人，城鎮人口8950人，企業319人，淹沒涉及浪河、均縣、六里坪、土臺、丁家營和城區大壩6個集鎮，淹沒涉及單位226個，工礦企業81家，其中中央企業6家。移民數量大，搬遷難度大，拆遷涉及設施和集鎮搬遷范圍大，這都在一定程度上超過三峽工程。

從實踐中來看，由于水庫移民屬非志愿性移民，必然存在著許多因素影響移民的和諧搬遷安置。影響移民搬遷安置的因素很多，主要有：

一、經濟因素。政府在做移民動遷安置工作時，從一定意義上講包括兩個層面，一個是政府引導移民到安置地進行安置，一個是政府鼓勵安置地村民接收移民，而做好這些工作的核心和動力就是經濟因素，即政府通過動遷安置，創造一個能使移民和村民共同發展致富的有利經濟環境。具體而言，移民的動機是看好安置地經濟發展前景；而安置地有可能看到得是移民的安置能帶動本地經濟發展，兩者都是謀求經濟上的利益。但在移民安置后，移民對當地經濟發展實際情況的認知和其心理預期存有一定的差距，從而產生失落感和不滿；而當地村民也認為移民的安置并沒有真正帶動當地的發展，不能帶來好處反而增加麻煩，兩者之間的想法開始背離，在移民發展上可能產生很多矛盾。如村民待遇問題，移民認為他們在原動遷地的一切共享資源和待遇都沒了，移民政策中規定移民應當享受當地村民的同等待遇，因此，他們遷入后理所當然要享受當地所有的資源和待遇；而當地村民則認為當地的資源是祖祖輩輩繼承或創造出來的財富，不愿意給移民分享。

二、角色因素。移民的社會融合是受安置地村民和移民雙重制約的，只有兩者之間的互動互利才能實現真正意義上的融合。近年來，我們把移民工作作為首要的政治經濟任務，上下齊心，全力以赴，移民工作取得了顯著的成效，“情系移民，服務移民”的理念也深入人心，家喻戶曉，營造了一個有利于開展移民工作的良好氛圍。但同時，無形中也給部分移民造成了移民就是“特殊公民”的錯誤認識，認為沒有移民的支持水庫工程就不能建設，移民就是最大的奉獻者和功臣，所以一切都得圍繞移民，甚至一切都得順著移民。同時，安置地群眾認為自己是原住民，自己才是真正的主人，從內心上產生排斥移民的心理。兩者之間的角色差異、認識上的差異直接就會表現在觀念和行動上的沖突，使移民很難融入到當地社會中，也不利于穩定和發展。

三、文化因素。移民入住安置地后，正處于一個生存條件和社會關系的重建期，一個對新環境的適應期和情感上的接受期，特別是文化上的差異加大了融入的困難和發展的機會成本。一是生活環境的不同。移民由于改變了生活環境，雖然在一定程度上比原來居住的條件好了，但畢竟他們對世世代代居住的老家有眷戀感和懷念感，對安置地的環境感覺陌生和較難適應，生產方式不同，部分移民還不會耕作水稻。二是方言文化的不同。每個地方之間的方言還是有差別的，移民的講話方式和口音受到了當地人的排斥，二者之間的語言溝通有一定的難度。三是風俗習慣的不同。每個地方都有一些獨特的風俗習慣，移民移入安置地后，很多風俗習慣和安置地大相徑庭，同時這些根深蒂固的習俗也不會輕易被安置地所同化，加大了融入和發展的困難。四是生活方式的不同。移民入住后一下子很難適應和學會當地人的生活方式，有些移民認為當地人的生活得要比他們好，認為貧富差距日漸拉大，生活水平趕不上當地村民，導致情緒低落，心態煩燥，難以融入當地社會。此外還有規劃設計、移民政策及就業等方面的因素。正確認識這些因素，有利于移民搬遷安置工作地開展。從壩區移民搬遷安置的成功做法來看，給今后移民搬遷安置工作帶來以下啟示：

一要切實貫徹和落實科學發展觀?？茖W發展觀的核心是以人為本。工程建設的主體是國家，相對而言，移民是一個弱勢群體。由于工程建設，許多移民不得不離開故土，遠遷它鄉。在遷移、安置、重建中，移民的生產、生活、心理以及長期形成的傳統文化、宗教信仰和風俗習慣都受到巨大的沖擊；在遷移后，為恢復正常的生產生活，移民也必然在住房、食物、飲水、交通、教育、醫療衛生和就業等方面遇到許多新問題。移民搬遷安置過程的任何一個環節出現問題，都可能造成移民的財產損失、心理創傷和權益損害。因此，移民工作要堅持以人為本的原則，堅持科學發展觀，從人的發展需求出發，充分滿足移民生存和發展基本條件的配置，把維護移民群眾的合法權益作為移民工作的出發點、落腳點和最終歸宿，提高移民的生活質量和綜合素質，這是做好新時期移民工作的關鍵。

二、移民工作思想上要高度重視。一是進一步統一思想，提高認識?？偨Y各大型水庫移民工作經驗教訓，充分認識移民工作復雜性、長期性和艱巨性，深刻認識到當前乃至今后一段時期內移民工作的重點是移民安置后續發展工作，面臨的形勢將更加嚴峻，壓力將更大。要本著以人為本的工作原則和指導思想，正確認識、分析和評價移民的社會心理與行為，開展移民后續幫扶工作，決不能有絲毫的放松和麻痹。二是充分認識到移民發展的重要性。要深刻認識到移民的發展是全市社會和經濟發展的一項政治任務，從事關社會的穩定、移民和諧社會的構建，來認識移民發展的重要性和必要性。三是加大移民工作考核力度。加大對移民安置工作責任落實和全面考核制度，制訂長效的責權利工作考核體系，使移民干部能積極發揮主觀能動性，積極創新，不斷改進工作方法，努力完成各項任務。

三、移民工作要適應依法治國、依法行政的要求。依法治國、依法行政是建設社會主義法制國家的根本要求。移民必須從傳統的計劃經濟體制下依靠行政命令的管理模式中轉變過來，實行依法移民，依法對移民工作中的各種事務進行決策、組織、管理和調控。一方面，要積極開展移民理論和政策法規研究，制訂出臺宏觀協調和監督管理的各項辦法，不斷完善移民政策法規體系，給市委、市政府當好參謀；另一方面，要加強自身建設，嚴格遵守法律、法規，嚴格執行黨和國家的政策，依法實施移民安置和扶持移民發展生產，依法管理移民各項事務。

四、移民工作要適應全面建設小康社會的要求。全面建設小康社會，本質上就是要使市域經濟更加發展，民主更加健康，科教更加進步，文化更加繁榮，社會更加和諧，人民生活更加殷實。這就要求我們在移民搬遷安置和后期扶持工作中，不僅要使移民群眾恢復原有的生產條件和生活水平，更重要的是要為移民的生存發展創造有利條件，以保證移民問題的妥善解決和區域經濟社會的協調發展。同時，要按照經濟社會可持續發展的戰略要求，正確處理經濟社會發展與人口、資源、環境的關系，把移民搬遷安置和扶持發展作為庫區邊區山區群眾擺脫貧困、加快發展的良好機遇，通過加強基礎設施建設，扶持發展生產，提高移民的生活質量和綜合素質，逐步改變移民安置區社會、經濟、文化的落后狀態，為達到小康水平創造條件。

五、移民工作要堅持開發性移民方針。開發性移民方針對我們提高移民管理水平十分重要。它不僅使移民工作從單純安置補償的傳統做法中解脫出來，改消極賠償為積極創業，變救濟生活為扶助生產；而且使移民安置與城區發展、庫區開發結合起來，因地制宜、廣開門路、多種方式安置移民，充分利用當地資源，合理調整產業結構，提高移民資金的投資效益。堅持開發性移民方針，就是要強調移民搬遷安置與生產開發并重。

六、移民工作要健全完善移民經濟支撐體系。建立政策保障體系，資金扶持體系，科技服務體系等層次不同、形式多樣、權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的移民經濟支撐體系。發揮政府在社會管理和資源配置方面的優勢，認真落實地方財政配套資金，同時也要建立多渠道、多元化的移民后期扶持資金投入機制，確保移民后期扶持的順利實施。同時要加強移民機構能力建設，切實提高維護移民穩定的能力、促進移民經濟發展的能力、構建移民區和諧社會的能力、研究移民安置政策的能力、加強移民隊伍建設的能力。

七、移民工作要適應社會主義市場經濟體制的要求。在市場經濟條件下，由于市場機制在配置資源中發揮基礎性作用，使各種利益關系和社會關系發生了改變，人們的意識和觀念也隨之發生了巨大的變化。在這種大的社會環境下，移民工作必須適應時展，符合市場經濟體制的要求。無論是現在實施的二期庫區移民搬遷安置，還是移民后期扶持，都要充分尊重市場經濟規律，注意發揮市場機制對資源配置的基礎作用，因地制宜地確定科學、合理的移民搬遷、安置、扶持、發展的實施方案，合理調整移民產業結構，搶抓機遇，揚長避短，推動移民經濟發展。

八、移民工作要正確處理好幾個關系。一是要符合可持續發展的戰略要求，要正確處理移民區經濟社會發展與人口資源環境的關系，使移民與社會、工程、資源、環境相協調，采用植樹造林、退耕還林、治田治地等措施，進一步恢復生態平衡，改善生態環境質量，還青山綠水，送一江清水；二是要把移民開發與扶貧開發有機地結合起來，把移民搬遷安置和扶持發展作為庫區邊區山區群眾擺脫貧困、加快發展的良好機遇，通過加強基礎設施建設，扶持發展生產，提高移民的生活質量和綜合素質，逐步改變移民區社會、經濟、文化落后的面貌，為達到小康社會創造條件；三是要處理好規劃與計劃的關系，根據庫區鄉鎮實際需要調整六年規劃；四是建立公眾參與、專家論證和行政審批相結合的決策機制，推進決策的科學化、民主化，讓群眾參與選擇發展項目。

九、移民工作要切實做好移民穩定工作。要做好移民信訪工作，移民來信來訪是移民向政府反映問題的法定方式，也是政府了解移民要求的有效渠道，要支持和引導移民依法正常有序開展信訪活動，規范移民信訪接待處理工作。要轉變工作作風，變移民上訪為干部下訪，認真做好排查化解工作，將問題解決在基層，將矛盾消化在萌芽狀態。要建立突發事件的預警預報和快速反應機制，制定周密的工作預案，對不穩定的突發情況，快速反應，及時報告，從容應對，最終將問題消化在當地。要建立完善規劃實施工作信息披露制度，自覺接受社會各界和移民群眾的監督，在移民機構和移民群眾間建立起良好的信任關系，從而贏得移民的理解和支持。

十、移民工作服務上要細化。一是繼續關心、理解、尊重移民。移民不是特殊公民，但卻是特殊群體，他們為國家的重點工程建設作出了奉獻，背井離鄉，重建家園。因此作為政府部門，更應該學會換位思考，繼續樹立“心系移民，情系移民”的理念，對他們多份關心，多份理解，幫助他們克服困難，發展生產，在某些方面給予力所能及的傾斜照顧，并切實為他們做點好事實事。二是服務制度化。為移民服務，要以制度的形式確定下來，以制度化促進為移民服務的意識，如建立干部幫扶移民制度，結對制度，移民干部駐村聯系制度等。三是公開、公平、公正地落實移民政策。公開就是要維護移民對政務工作的知情權、監督權，提高透明度。公平就是對移民一視同仁，不搞厚此薄彼，避免同樣的移民兩樣的政策。公正就是要出于公心，不以權謀私，處理問題要多聽群眾意見，穩定公正地落實移民政策，多為民謀事，不與民爭利。